襄城区实施财政资金竞争性分配的实践与思考

郝治中

摘要：近年来，湖北省襄阳市襄城区财政部门将农村公益事业财政奖补资金、农业综合开发产业化经营财政补助和美丽乡村建设资金等涉农财政资金率先纳入竞争性分配范畴，资金分配从“一对一”的单向审批安排改为“一对多、多中选优”的竞争性分配方式，有效提升了财政资金使用效益。本文结合襄阳市襄城区实施财政资金竞争性分配的实践，对推进财政资金竞争性分配面临的问题及对策进行探讨。

关键词：财政资金 竞争性分配 对策建议

随着财政改革的不断深入，社会各界对财政资金分配的科学化、精细化、规范化管理的要求越来越高。如何破解“重争资、重拨付，轻管理、轻问效”的问题？本文结合襄阳市襄城区实施财政资金竞争性分配的实践，对推进财政资金竞争性分配面临的问题及对策进行探讨。

一、襄城区实施财政资金竞争性分配的主要做法及成效

襄城区坚持“程序规范，公平竞争，绩效优先，提高效益”的基本原则，在财政性支出安排中，将单一性审批问题较多的乡村建设项目资金率先纳入竞争性分配范畴。2018年，对农村公益事业财政奖补资金、美丽乡村试点村奖补及农业综合开发产业化经营财政补助等资金实行竞争性分配。

（一）主要做法

1.明确竞争立项范围。村级公益事业财政奖补及美丽乡村建设紧紧围绕强化农村基础设施建设、建设宜居乡村这个中心开展项目申报，主要包括以村民“一事一议”筹资筹劳为基础的村内道路、水渠、小型农田水利、环卫设施和造林绿化等村级公益事业建设项目。不符合项目申报范围的，一律不参与竞争立项。

2.严格推行三级评审。所有竞争立项的信息包括资金规模、支持方向、申报要求、实施方案、评审办法、绩效目标、评审结果等，均通过襄城区政府网向社会公示。对拟申报项目由各行政村根据整体规划和3—5年农村公益事业建设规划要求进行初选，经村民大会和村民代表大会通过并在村范围内公示。行政村将初选的建设项目报乡（镇）、办事处初审，乡（镇）、办事处初审专班对各村申报的项目逐一进行审核，对不符合申报要求的项目，重新组织申报或不予申报。乡（镇）、办事处将初审合格的项目上报区级审定，区级成立由财政、农业、水利、林业、住建等部门专业人员组成的评审专班，对各村申报的建设项目以乡、镇、涉农办事处为单位逐村进行评定，整个竞争立项过程由区纪检等相关部门全程监督，资金分配流程不再由一家业务部门说了算，不同项目主管部门可以相互参与不同项目的竞争立项过程。在专家抽取方面，采取封闭运行的方式，统一专家抽选时点，统一封存抽选专家信息，确保评审人员的独立性和公正性，防止评审人员信息提前泄露。

3.確定项目评审级次。评审分值分为三个等次：80分以上（含80分）为合格，90分至95分为良好，95分以上为优秀，分别按所申报财政奖补资金的65%、75%、90%分配奖补资金。对合格等次以下的项目，不纳入农村公益事业财政奖补范围，不安排农村公益事业财政奖补资金。2018年，各乡（镇）、办事处申报村级公益事业财政奖补建设项目83个，通过评审择优确定建设项目68个。

4.强化项目资金监管。对中央、省、市补助资金及区级配套资金建立专账，实行乡（镇）财政报账制，实行民主理财和财务公开，定期张榜公布，接受村民监督。建立激励约束机制，区财政部门联合相关业务主管部门对乡、（镇）办农村公益事业财政奖补工作进行绩效考评，考评结果作为下一年度分配奖补资金的重要参考因素。奖补资金的安排使用情况接受审计、纪检等部门监督，提高资金使用的规范性。2018年，全区安排农村公益事业财政奖补资金1131.19万元，实施了70个建设项目，包括安装太阳能路灯、实施村内道路硬化、修建小型水利设施、建文化广场等。

5.着力培育主导产业。按照“多中选好、好中选优”的原则，对农业综合开发产业化发展项目资金实行竞争性分配。为更好地择优扶持农业专业合作社龙头企业，襄城区鼓励符合条件的涉农企业、农民合作社和专业大户、家庭农场、农业社会化服务组织等新型农业经营主体，积极申报国家农业综合开发产业化发展项目。各乡、镇、办结合本地实际，对符合条件的单位进行推荐申报，全区共有7家单位申报产业化发展项目，根据财政资金额度从拟申报项目中选择2家，作为全区产业化发展项目申报单位。全区筹资358万元，择优扶持文江蔬菜种植专业合作社、沁心园农业合作社等新型农业经营主体适度规模经营，为美丽乡村建设提供产业支撑。

6、择优申报美丽乡村。由区财政部门牵头，对2019年度省级美丽乡村试点村实行竞争择优申报，把资源优势明显、村两委班子得力、群众积极性高、村集体经济有一定基础的村确定为试点村。区财政部门会同发改、农业农村、住建、旅游、城管等相关业务主管单位组成专班，通过实地查看，对经过初审的村由村主要负责人介绍相关情况，包括自然条件、“两委”班子情况、群众参与情况、产业情况、村庄环境卫生情况、村庄建设发展规划、拟建设内容等，由相关单位和专业人员进行专业评审及现场答辩，竞争择优确定试点村。通过竞争立项、择优评审，尹集乡肖冲村被评审为省级2019年度美丽乡村试点村，省财政将支持该村200万元奖补资金，区财政支持100万元，专项用于美丽乡村建设。

（二）取得成效

1.初步建立以竞争促绩效的财政资金分配体制。竞争性分配促进相关部门更公正合理地分配项目资金，有效地改变了以往关系、人情对资金分配的影响，有利于防范风险，保护干部。

2.初步形成“竞争倒逼”机制。竞争性分配将绩效作为项目资金分配和项目遴选的重要指标，突出绩效优先，强化了绩效目标评审，使项目申报方用详实的建设方案说话，凭项目实施的效果争取，营造了良好的竞争氛围。通过不同竞争单位实施方案的比较，优胜者才能争取到相关项目资金，强化了资金使用的绩效意识，初步形成“事前制定绩效目标，事中加强资金监管、事后进行绩效评价”的绩效管理体系。

3.竞争性分配成为提高公共产品服务能力的重要抓手。通过公开竞争、专家评审的方式，实施竞争择优分配，有效破解以往财政资金分配过于分散、难于监管等问题，其产生的经济和社会效益远大于“一对一”单项审批安排产生的经济效益和社会效益。

二、襄城区财政资金竞争性分配面临的问题

（一）改革面临较大阻力

在推进财政资金竞争性分配工作中，少数项目主管部门口头支持的多，但落实不够到位，担忧竞争性分配项目资金动了部门原有的奶酪，削弱了部门既得利益。传统的部门本位意识短期内难以消除，没有完全接受竞争性分配的科学理念，习惯于凭关系、凭人情分配资金，沉醉于“一言堂”分配部门项目资金。

（二）项目评审流程较长

从项目实施方案的制订到最终的资金下达，需经过项目绩效申报、专家评审、发布公告等多个环节，尤其是竞争性分配方案、评审结果下达等环节需地方政府批复后方可执行，业务部门难于掌控流程时限，按每个环节平均10天估算，走完全部流程至少需要数月，导致部分项目资金下达滞后，影响了项目实施进度。

（三）评审方式较为单一

由于竞争立项程序比较繁琐，相关参与人员主要精力放在如何保证每个程序到位，难以抽出时间组建专班实地查看参评项目的建设地点是否合适、建设条件是否完备等与项目建设相关的重要信息，只能依靠项目申报文本进行比较。加之经过近几年项目文本申报的磨炼，许多基层单位和企业均积累了编写项目文本的技巧，文本制作与实际项目脱节已成为少数单位或个人争取项目的重要手段，导致原本进行好项目的竞争初衷异化为好文本的竞争。

三、完善财政资金竞争性分配的建议

（一）提高政治站位

要提高对财政资金竞争性分配重要性的认识，财政资金竞争性分配有利于相关部门分好蛋糕，帮助相关部门更加客观、公正、合理地分配项目资金，更好地扶持企业或农业专业合作社等新型经营主体发展，使有限的财政资金更好地发挥效益，更好地满足社会公共需求；有利于杜绝虚报、套取项目资金等问题，防范和遏制相关工作人员滥用职权、失职渎职等问题发生。

（二）拓宽资金范围

要拓宽竞争性分配资金范围，依据国家宏观政策、产业结构、区域布局、支出结构调整和财政改革实践推进经验，在竞争性分配资金项目选择和范围拓展上，逐步从部分专项资金项目向所有符合条件的财政专项资金覆盖。在财政资金竞争性分配项目选择上，应仔细分析项目资金的特点，科学划分实行竞争性分配的项目资金类别，对不同类型的项目资金采取不同的竞争方式。对分配对象主要是企业或农业专业合作社等新型经营主体、市场化程度较高的专项资金，主要应通过市场竞争的方式，确定资金分配对象；对分配对象主要是行政村的专项资金，应主要采取“以奖代补”的方式，通过设定绩效目标，开展绩效评价确定资金分配对象及额度。对项目实施不到位、甚至违规的行政村或企业，数年内不得参与竞争性分配；对政策性、基础性、保障性强的民生类资金暂不宜纳入竞争范围，主要考虑财政投入的均衡性和普惠制。

（三）提升队伍素质

竞争性分配机制是对财政项目分配方式的改进与完善，许多新的理念、手段被运用到分配过程，对财政干部的能力提出了更高的要求。为尽快适应竞争性分配改革的新环境，应强化对项目资金分配人员的业务培训，促进他们准确把握相关政策，提升执行力。

（四）完善项目储备

竞争性分配需要较多的基础项目信息支撑，要完善项目储备库，参与竞争的项目不宜根据申报指南一年一编，应在财政支持方向基本稳定的前提下，超前谋划，建立项目储备库，把项目选择的基础工作前移，提高申报项目的总体水平。

（五）优化评审管理

专家评审是实行竞争性分配技术含量最高的一环，也是需要精密设计的一环，不同类型、专业精通、政治素质过硬的评审队伍，是确保竞争立项评审公平、公正的主体。专家评审应组建政治原则性强、政策运用能力强、专业技术水准高、专业评审信誉度高的“专家库”，在开展不同类别的专项资金竞争性评审中，引入不同类型的专家进行竞争性评审。通过单位和民主推荐，确定专家库人选，提高项目评审质量。要进一步整合现有绩效管理专家资源，细分不同领域的专家，建立专家档案。結合各项目评审专业性和特殊性的需要，提高专家库的针对性和适用性，必要时要引入社会公众、新闻媒体等外部机构和人员参与评审过程。

（六）规范业务流程

一是严把资料申报关。所有申报资料均按送达时间进行登记，超过申报时间节点送达的，均视为无效申报。二是严把资格审查关。对没有通过资格审查的项目，及时将审查意见反馈给申报方。三是严把现场评审关。随机抽选项目评审人员，所有参与竞争性分配的项目均需专家评审组进行评审。在项目评审现场，评审专家独立打分，评审中不得发表带有引导性和倾向性的意见，并邀请纪检部门的人员进行全程监督，确保评审工作的严肃性。四是严把项目公示关。所有项目申报、评审相关信息，均按照程序上网公示，接受群众监督，增强公开实效。基于评审专家均有各自的人际关系，若竞争方开展公关活动，将会给竞争性分配带来一定的负面影响。为此，竞争标准值设计应更加科学精准，评审人员配置应更加严密合理、竞争立项信息应透明公开，对项目资金性质、金额、支持方向、申报要求、实施方案、评审办法、绩效目标、评审结果等与竞争立项相关的所有信息，均应通过区级政府网向社会公示，实现项目申报主体与项目主管部门在信息上的对等。

（七）完善评审方式

应不断完善评审方式，对项目拟实施地点进行实地查看，并通过现场陈述答辩等方式，提高项目评审的真实性、有效性和科学性。

（八）坚持绩效优先

一是扩大覆盖范围。目前县级竞争性分配范围有待进一步拓展，需从部分专项资金向所有符合条件的财政专项资金覆盖，形成财政专项资金竞争性分配改革的大气候，产生绩效优先的大效应。二是设定绩效目标。以绩效目标为导向，组织评价工作组或委托第三方对竞争性分配的专项资金实施整体绩效评价，并以绩效评价结果为导向，完善竞争性分配专项资金绩效管理机制，调整优化竞争性分配专项资金支出结构。为确保竞争分配科学严谨，需同步设计切实有效的绩效激励机制，改变以往部门各自闭门评审本单位项目的不合理格局，纳入竞争性分配的项目资金，从项目申报到最终评审确定，各项操作流程不再由业务部门一家拍板敲定，应全程主动接受审计、纪委监委的监督。三是强化绩效导向。由相关业务主管部门确定项目绩效指标，在设定一些反映财政资金公共性、引导性的通用指标基础上，结合项目特点，设计一些专业的量化指标，便于精准评价项目绩效目标的实现程度，增强绩效评价的可操作性。经核实认可的项目绩效目标，应通过政府网站向社会公示，并列入竞争性分配的公开招标内容。根据拟订的绩效评价指标，对项目资金使用情况进行跟踪问效，并将绩效评价结果作为下一年度竞争性分配的重要依据，增强正向激励作用，确保绩效优先，让绩优者得实惠。

（作者单位：湖北省襄阳市襄城区财政局）

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