京津冀养老服务协同发展对策研究

林永民

摘要：在京津冀协同发展战略下，基于三地2019年统计公报数据，分析京津冀区域养老服务产业现状及协同发展可行性，并剖析了协同养老存在的问题与困境，提出应从制度创新、机制创新、模式创新三个方面着力促进养老服务的协同发展。本文的研究为养老协同发展政策的制定提供新思路。

Abstract： Under the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development strategy， based on the statistics of the three places in 2019， the current situation of the elderly care service industry in the Beijing-Tianjin-Hebei region and the feasibility of coordinated development are analyzed， and the problems and difficulties of coordinated elderly care are analyzed， and the system should be innovated and mechanism. The three aspects of innovation and model innovation focus on promoting the coordinated development of elderly care services. The research in this article provides new ideas for the formulation of coordinated development policies for the elderly.

關键词：京津冀协同发展;养老服务;养老地产

Key words： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei;elderly care services;elderly real estate

中图分类号：TU71                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）32-0065-03

1  京津冀人口老龄化发展现状

当前，中国老龄化形势非常严重。根据2019年民政事业发展统计公报的数据显示，截至2019年底，全国60周岁及以上老年人口由2015年底的22200万人上升到25388万人，占比也由16.1%提高至18.1%，平均年增长率达到0.5%。其中，65周岁及以上老年人口17603万人，占总人口的12.6%[1]。京津冀地区，作为中国区域发展的中心，其老龄化形势更为严峻。根据三地2019年统计公报数据显示，北京市65岁以上的人口数量逐年增长，由2018年的241.1万增加到2019年的246万，占总人口的11.4%;天津市65岁以上的人口数量169.5万，较2018年增长了近12万，占总人口的10.8%;河北省65岁以上的人口数量1017.32万，占总人口的比重为13.4%，较去年上升了0.63个百分点。京津冀地区老龄化程度正在逐渐加深。然而，从医疗资源配置情况看，截至2019年底，京津冀三地医疗资源拥有量极其不平衡，主要体现在医疗设备、专业人员的不足，数据如表1所示。从绝对数量上来看，河北省的职业助理医生数量与注册护士持有量数量占优势，但从每千人人均数量上来看，河北仍是这三地中医疗资源拥有量最低的。

2  京津冀养老协同发展可行性

京津冀三地人口老龄化是全国治理老龄化问题的重点。京津冀三地各具优势，可以通过不同程度的优势互补来改善老龄化状况，这为京津冀协同发展提供了可能。

2.1 区域产业转型升级带来发展的新契机

从经济发展水平来看，京津冀地区产业结构正处于转型升级期。2019年，京津冀地区生产总值达84580.8亿元，占全国生产总值的14.13%。表2展示了2019年京津冀三地经济发展及产业结构水平。从人均GDP水平上看，三地经济发展出现断崖式差距。北京、天津人均GPD远高河北省，北京是河北的3.55倍，天津也达到1.95倍。从第三产业增加值占比来看，北京与天津第三产业发展优势明显。河北产业虽也呈现“三二一”结构，然而从数据上看，其产业优势仍不明显。河北省大力发展养老服务产业，一方面可以承接京津老人在河北养老，减轻京津的养老服务压力，另一方面可加快河北省第三产业的发展，促进京津冀三地在医疗、公共服务等方面的融合（2017，刘亚娜）。

2.2 优越的政策支持奠定发展基础

随着“十三五”发展规划的不断落实，京津冀三地协同性发展走向新的发展起点。2015年11月，三地签订《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》，指出养老服务业为三地协同发展的重点内容之一。2016年6月，三地签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年—2020年）》（李玉玲、胡宏伟，2019）。2016年9月，首批确立了三家京津冀养老协同发展试点单位，“天津武清养老护理中心”、“中标集团河北高碑店养老项目”和“河北三河燕达国际健康城”。之后，三家民政部门又增设了6家养老机构进行试点。三地老年人入住试点养老机构，养老补贴政策可叠加使用。这些政策的制定旨在打破老年人异地养老所遇到的养老补贴和养老服务等方面的行政壁垒，重点打造京津冀协同养老服务示范区，疏解北京的非首都功能，释放京津两地人口老龄化压力，推动基本公共服务均等化，为京津冀养老服务协同发展奠定了政策基础。

2.3 优势互补为协同养老提供机遇

京津冀城市群是我国经济发展的最重要的增长极之一。北京拥有相对完整的养老服务政策支持，良好的医疗设备，大量高学历、高素质的专业医生和护理人员，相关补贴力度大。然而主要问题是土地资源相对匮乏，这不仅导致需要投入的养老服务机构的成本大大增加，加重财政负担，而且高额的服务费也给当地人带来了不小的经济压力。天津的医疗条件、公共服务也高于河北省，但同样面临土地资源紧张，养老机构少的问题。而河北土地资源广阔，环境优美，生活节奏适合老人养老。因此，河北省的优势在于它有较好的地理条件，较京津地区来说，有着大量的土地资源和较低的土地成本。而且河北省下诸如承德、秦皇岛等地气候宜人，空气质量良好很适合老年人养老。

2.4 满足老年群体异地养老的需求

由于二胎生育政策的延迟效应，独生子女逐渐面临繁重的养老压力和负担，特别是在北京、天津，生活节奏快，子女面临着沉重的工作压力和生活压力，因此，平时没有充足的时间照顾老人，这直接导致家庭养老资源短缺。对比北京，津冀两地，河北省拥有相对较低的生活成本，养老服务机构服务费用不高，工薪阶层亦可负担。此外，河北省还具有优越的地理位置，气候宜人，环境条件好，适合人们养老。随着京津冀三地综合交通运输体系逐渐完善，河北省大部分地区已纳入北京“一小时经济圈”，这为子女探望老人提供了便利（李玉玲、胡宏伟，2019）。京津冀地区可以探索、优化、创新养老服务的内容和层次，开发异地养老服务市场，这不仅促进三地经济增长，还可以在一定程度上缩小三地养老服务业的发展鸿沟。

3  京津冀三地养老服务业体系协同发展阻碍因素

在京津冀协同发展的背景下，京津冀三地养老协同服务已取得成就，但三地关于养老政策不协调、养老服务业缺乏统筹协调等问题。制约京津冀区域养老服务发展过程及养老服务协同发展的困境主要有京津冀三地体制、机制等带来的治理困境、三地老人异地养老的认知困境、资金和资源等原因带来的市场困境和医疗、教育水平带来的服务困境。

3.1 京津冀三地体制、机制等带来的治理困境

京津冀三地分属不同政府来领导，其政策制定、发展规划等大多与本地有关。虽然三地政府出台了一系列协同发展的政策，但我国关于区域管理的方式是属地管理，再加上地方保护主义和地方利益最大化的思想，使得三地在协同发展战略的制定上会产生矛盾，在协同发展政策的实际应用中存在障碍;此外，我国养老制度的运行方式也跟地区相关，这无形中会在京津冀三地形成巨大的行政壁垒，包括医保制度不统一、异地养老费用报销难等问题，这严重制约了京津冀养老服务产业协同发展的道路。

3.2 京津冀三地老人异地养老的认知困境

京津地区老年人是否能接受异地养老是京津冀协同发展养老成功的关键所在。但是，很多老年人受到“落叶归根”等传统文化的影响，宁愿在本地，也不愿意去外地养老。而且，对于老年人来说，去外地养老，虽然可能获得较为优越的医疗条件和良好的条件，但同时也面临自己生活交际圈子被打破的问题。调查数据显示，不同年龄段的北京市老年人异地养老的意愿不同，但总体趋势都是不愿意的比例要远远大于愿意的比例，只有17.5%的老人愿意异地养老，而有将近70.0%的老人不愿意异地养老，跨地区养老对于大部分老年人来说感到陌生和不可接受（王小春，2018）。

3.3 资金和资源等原因带来的市场困境

经济发展水平的高低往往决定政府能给予人们多少社保补贴和福利。三省统计公报的数据显示，河北的人均GDP为4.63万元，仅占北京的28%和天津的33%，河北的经济发展水平和居民消费水平明显低于京津地区。目前我国养老产业发展还处于探索阶段，它具有高投入、低资金回报率的特点。所以，社會各方缺乏对该产业的市场参与度，缺乏积极性。这就造成目前已有的养老机构，大多数还是公办机构的情况。特别在地方政府财政支持不足的地区，这种情况更为严重。

3.4 人才、教育水平带来的服务困境

北京、天津作为经济发达城市，聚集了全国的优秀资源，分别从教育、科技、公共卫生等方面吸引了很多人才。而这直接造成了京津两地对周围资源的“虹吸作用”，尽管近年来，两地政府为推进京津冀协同发展出台了很多政策，也取得了一些成绩，然而，对于河北来说，这一公共服务落差依然很大，制约着京津冀协同发展的道路。此外，护理人员的专业性和素质往往决定服务质量。然而，实际情况确是该行业缺乏专业性和技术性强的专职医护人才，特别是该领域的高素质人才，而且行业人员绝大多数是刚毕业的高校应届毕业生，他们还缺乏相应的护理经验，还处于学习和积累的阶段，并且他们中的大部分人只是将养老机构当做自己未来发展的跳板，并没有长期在养老服务行业发展的想法。这直接导致养老服务质量不高，从长远上看，难以应对到2035年老龄群体快速增长的严峻形势，无法应对未来更高层次的服务需求（王萍，2019）。

4  促进养老服务协同发展的建议

针对京津冀养老服务协同发展存在的困境，应从制度、机制、模式三个方面展开创新。

4.1 人才引进、财政、护理保险制度创新

建立建全养老服务制度的供给。鼓励本地区高职、专科等院校开办养老护理专业，并对设立的学校机构给予资金支持，对报考该专业的学生提供助学金、毕业后安排工作等制度激励措施，目的在于提升养老行业整体护理人员素质。此外，设立京津冀养老服务协同发展基金，加强对津冀两地的资金扶持。同时，加快护理保险制度的落地，从制度上支持鼓励市场和社会各方建立护理保险试点，随着护理保险的不断成熟与发展，从制度上规定将康复、社区养老、居家养老等服务项目纳入医保当中。

4.2 京津冀三地部门统一协调机制创新

养老服务是一项系统工程，需要多个部门的共同合作，京津冀三地应建立统一的养老服务协同服务体系和部门内部绩效评价机制，加强各级财政部门、卫生、民政、发改委等不同层级和相同层级之间以及公私部门之间联系性与制度层面的整合，打破部门之间的信息孤岛，减少不必要的制度成本，探索建立以横向协商为基础、纵向协调为补充的区域协调组织框架。着重解决医疗保险报销及异地保险转移等手续。

4.3 适度发展养老地产示范项目模式

美日英等发达国家已形成比较成熟的养老地产模式，而国内养老地产还处于探索阶段。在京津冀地区适度发展以养老为目的，以地产为形式，以适老化设计为标准，并提供配套的养老设施与服务的养老地产。通过建立养老地老示范区，不仅关注老年人衣食住行的基本需求，还要重视老年人心理、精神方面的需求，推进相关配套设施和人员的建设，要最大化发挥示范引领作用。

参考文献：

[1]中国统计年鉴.中国2019年统计年鉴.

[2]北京市统计局.北京市2019年国民经济与社会发展统计公报.

[3]天津市统计局.天津市2019年国民经济与社会发展统计公报.

[4]河北省统计局.河北省2019年国民经济与社会发展统计公报.

[5]王小春.京津冀养老服务体系建设协同发展[J].中国老年学杂志，2018（23）：5874-5878.

[6]王萍.天津市武清区养老服务业发展研究[D].天津师范大学，2019.

[7]李玉玲，胡宏伟.京津冀养老服务协同发展研究——基于SWOT框架的分析[J].人口与发展，2019，25（05）：123-128.

[8]刘亚娜.京津冀协同发展背景下养老模式整合与创新[J].中国行政管理，2017（07）：132-137.