全面实施预算绩效管理改革研究

李春梅

摘要：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。近年来，按照中央部署，各地逐步建立预算绩效相关制度体系，但仍存在预算绩效的管理体系有待进一步健全、管理链条有待进一步完善、市县改革进程有待进一步提速、部门间职责划分有待进一步明确等问题，需要加快制定标准制度、完善关键环节、统筹各方力量、衔接工作部署和建设专业队伍，全面推进预算绩效管理改革进程。

Abstract： The full implementation of budget performance management is an inherent requirement for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities. In recent years， in accordance with the deployment of the central government， various localities have gradually established budget performance-related systems， but there are still problems that the budget performance management system needs to be further improved， the management chain needs to be further improved， the reform process of cities and counties needs to be further accelerated， and the division of responsibilities between departments needs to be further clarified. It is necessary to speed up the formulation of standards and systems， improve key links， coordinate all forces， connect work deployment and build professional teams， and comprehensively promote the process of budget performance management reform.

关键词：预算绩效管理;事前评估;绩效评价

Key words： budget performance management;pre-evaluation;performance evaluation

中图分类号：F812.3                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）32-0007-02

1  目前预算绩效管理改革的进展情况

2018年国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来，按照中央部署，各地纷纷出台本地实施预算绩效管理的相关意见及工作方案，逐步搭建了包括绩效目标、事前评估、运行监控、绩效评价等环节的系列制度办法，形成比较完整的预算绩效管理制度框架。

一些地区在年度预算编制中，组织专家对部门重点支出绩效目标指标实施了审核论证，进一步完善各类项目支出的绩效指标;一些地区将预算绩效管理融入财政管理信息系统，利用信息系统对脱贫攻坚、社保就业、生态治理等领域专项资金进行中期绩效评估与核查纠偏;一些地区全面组织部门预算绩效自评，对本地重大项目进行了重点评价，并将绩效评价报告随决算草案上报人大常委会;一些地区出台了系列围绕预算绩效管理的资金管理办法，预算绩效在完善预算管理、推进财税改革、优化财政资源配置、提升公共服务质量中的重要作用逐步发挥。

2  预算绩效管理改革存在的主要问题

由于全面实施预算绩效管理改革属于新生事物，涉及面广、内容多、要求高，在实际运行中仍存在一些难点问题和薄弱环节，主要有以下方面：

2.1 预算绩效管理制度体系有待进一步健全

虽然各地大都形成预算绩效管理的整体制度框架，但仍有绩效监控、绩效评价及结果运用等操作层面的细则尚未出台，影响了实际工作效果。如，中央和各地文件均提出对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。但所谓的重大政策、项目判断依据是按金额划分还是重要性区分，具体评估流程和形式如何明确，还需要操作规程予以明确。此外，部门及市县在推进预算绩效管理改革中，亟需了解其他部门或地区的先进经验，如制度建设、组织架构、目标指标、管理标准等。目前，国内预算绩效管理案例多集中在发达地区，基层经验较少。即便有，能否适用也有待检验。由于缺乏可借鉴案例和同类地区经验，影响了基层预算绩效管理工作的进展。

2.2 预算绩效管理“闭环”链条有待进一步完善

一些地区的绩效与预算尚未完全融合，特别是某些关键环节和链条仍有不足，影响了绩效管理作用发挥。一是事前绩效评估尚未全面开，尚难对某项政策或项目从相关性、效率性、效益性、公平性和可持续性等方面进行全面评价，辅助决策作用发挥不够。二是绩效目标指标质量有待提升，存在绩效指标体系不完整、部分专项资金無对应绩效指标、部分指标可评性较差、部分指标评价标准较低、部分指标与年初设定不一致等问题。三是运行监控作用尚未充分发挥，绩效监控的全流程持续性管理有待完善，对绩效运行监控系统的分析利用效果尚不显著。四是绩效评价力度还需加强，主要是评价方式方法比较简单、部门自评结果不够科学规范、第三方评价机构的专业性不足。目前各地主要是聘请会计师事务所进行绩效评价，一些评价报告仍囿于工程验收、财务审计等传统思维模式，主要反映财务管理、项目管理问题，较少涉及项目绩效情况，难以切实发挥提升财政资金效益的作用。五是评价结果应用还需加大，绩效评价目的在于应用，目前做法多是将评价结果反馈给部门单位，要求其整改落实，与下年度预算挂钩的机制尚不健全，也缺乏对相关责任的制度约束。

2.3 市县预算绩效管理改革进程有待进一步提速

总体看，各地省级改革推进较快、最为规范。市县基本按照省级模式探索推进，多数地区工作深度不够、主动创新不足，存在机械落实、亦步亦趋的情况。而且，各市县之间，以及市县内部绩效预算各环节之间的改革进度也不一致，仍有部分市县尚未出台实施预算绩效管理的制度文件，也没有相应的推进工作方案，直接影响了改革进程。从原因上分析，一些地区改革进展缓慢主要是力量不足，如人数少、政策水平有限、操作经验不足，特别是存在“懂预算不懂绩效，懂绩效不懂预算”等问题。此外，也与个别地区对全面实施预算绩效管理改革的理解不够、认识不足有关，尤其体现在预算绩效制度建设上存有“等靠”思想，对省级制度简单模仿，并未根据本地实际进行创新性落实。

2.4 财政与主管部门间的职责划分有待进一步明确

按照职责分工，主管部门是预算绩效管理的责任主体，财政部门负责牵头组织本级主管部门开展预算绩效管理。从目前工作推进情况看，各级财政部门重视程度和工作热情较高，一些主管部门重视程度及工作热情较低，两者尚未形成合力。其原因有两个方面：一是在理念上，一些主管部门的绩效观念不深，主动意识不强，甚至仅简单转发文件，充当“二传手”角色，没有担负起预算绩效管理的主体责任。二是在职责划分上，当前财政部门和主管部门在预算绩效目标管理等方面的职责划分不够明确，存在部门管理风险可能转变成财政风险的问题。

3  深化预算绩效管理改革的对策建议

3.1 加快制定标准制度，健全预算绩效管理支撑体系

一是加快标准体系制定。按照科学合理、细化量化、可比可测的原则，进一步健全共性绩效指标框架，同时结合下年度预算编制和全过程绩效管理要求，加快健全分行业、分领域绩效指标和评价标准体系，完善动态调整机制，为实行目标管理、绩效评价奠定基础。二是强化信息化支撑。适应绩效管理工作要求，将绩效管理流程全部融入信息系统，实现资金流、项目流、绩效流“三流合一”，加强部门之间、上下级之间信息联网、数据共享，促进信息互联互通。三是完善配套制度体系。统筹推进中期财政规划、项目支出标准体系、国库现金管理、政府综合财务报告制度等领域相关改革，修改完善与绩效管理要求不相符的规章制度，切实提高改革的系统性和协同性。

3.2 加快完善关键环节，打造全过程预算绩效管理链条

全面实施预算绩效管理，应突出过程管理，重点抓好目标设定、运行监控、绩效评价及结果运用等关键环节。一是完善绩效目标指标体系。在预算安排前，强化绩效目标审核，通过细化、量化、优化和标准化，使每个专项资金都有相应的、可评价的、符合实际的绩效指标。二是抓好绩效运行监控。对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，并对本地经济社会发展的重大项目、人民群众关心关切的重大政策进行绩效跟踪，用好、用实中期绩效评估手段，将中期绩效评估结果及工作组织情况纳入考核内容。三是抓好绩效评价。预算执行结束后，有序实施绩效自评、重点评价，特别是择优选择高校、研究机构、中介机构等第三方机构开展评价工作，确保绩效评价的专业性、独立性、权威性。四是抓好结果应用。发挥绩效管理的激励约束作用，真正将绩效评价结果与预算安排、政策调整，甚至单位及个人考核相挂钩，切实提升财政资金的使用效益。

3.3 加快统筹各方力量，健全绩效管理工作推进机制

在当地党委政府统一领导下，建立健全财政部门牵头、主管部门实施、社会公众广泛参与的工作推进机制，形成多方联动、分工明确、各司其职的工作格局。一是加强财政与主管部门间协调配合。各部门单位按照预算和绩效一体化要求，结合自身业务特点，将绩效管理方法深度融入预算管理全过程，优化职责分工和业务流程。在本级预算绩效管理办法或者其他制度、规程中明确规定财政与主管部门主要职责，防止主管部门将绩效管理责任转嫁给财政部门，财政部门包打天下、承担不必要的绩效管理责任。二是完善预算绩效评价中介机构库。对入选的中介机构实施动态管理，对其评价过程、评价报告或相关业绩进行监督考核，通过考核管理实施末位淘汰、即时增补，确保入库中介机构的公正性和专业性。三是强化绩效评价专家库管理。广泛吸收政府部门、企业、高校中的专家学者，建立完善省级预算绩效管理（评价）专家库，并实行年度考核和动态管理。四是深入开展宣传活动。有效利用新闻媒体、互联网以及各种宣传片，多渠道、多形式宣传预算绩效管理改革及各地好的经验做法，培育绩效管理文化，为持续深化改革创造良好的舆论环境。

3.4 加快各级工作衔接，推进市县绩效管理改革步伐

针对部分地区改革进展缓慢状况，进一步强化省市县三级工作衔接，实现省级引领、上下联动、同步实施，整体推进。一是省级加强调研指导，做好顶层设计的同时强化对市县指导，加强调查研究，及时帮助基层解决工作中遇到的困难和问题。二是市县加快工作步伐。各地区将全面实施预算绩效管理做为当前和长期财政预算工作的重点，紧跟省级工作步伐和节奏，加快工作进度。三是全面提升县级预算管理基础工作。预算绩效管理改革需要部门预算、项目预算、国库改革等作为基础支撑，应进一步夯实预算管理工作基础，完善县乡业务操作规程，全面提升县级预算管理水平。

3.5 加快建设专业队伍，提升人员业务素质操作能力

全面实施预算绩效管理是一项新生事物，工作开展情况关键取决于队伍和人才建设情况。一是加强组织领导。科学安排部署，健全工作机制，形成“一把手”亲自抓、分管副职具体抓的工作格局，有效发挥组织协调作用。二是充实人员力量。结合机构改革，健全预算绩效管理机构，引进有专业技能的年轻人员，弥补人员不足的短板，同时重视现有人才的培养，选拨优秀人員充实管理队伍，为其搭建继续教育平台，为深化改革提供坚强的人力支撑。三是加强业务培训。通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对预算绩效管理人员开展多层次业务培训。特别是培训基层党政领导和部门单位一把手、主管领导及项目负责人，助其树立预算绩效管理理念，提高认知能力和业务水平。

参考文献：

[1]陈俊，丁力.预算绩效管理：问题与对策[J].财会月刊，2018（23）.

[2]袁月，孙光国.基于国家治理视角的全面预算绩效管理研究[J].财经问题研究.

[3]曹红梅.准确把握全面实施预算绩效管理的路径体系[J].纳税，2019，13（30）.