职业院校行政管理绩效困境：表层征象、深层原因与突破路径

崔发周

摘 要 职业院校行政管理中面临工作计划脱离实际、职能分工不够科学、人职匹配较为混乱、管理责任隐性转移、过程管理机制缺失、绩效考核虚化等困境，这是由目标形成机制、制度文化建设、管理机构设置、信息化管理基础和学校发展阶段等多方面原因造成的。对此，职业院校行政管理绩效水平的提升可以从如下几方面着手：制订职业院校管理队伍发展规划，全面开展管理人员培训，建设专业化管理创新团队;完善职业院校管理绩效考核机制，促进管理标准化与信息化深度融合;在实现管理标准化的基础上，积极运用现代化信息技术手段，推进数据采集的源头化、数据处理的自动化、数据显示的可视化，实现规范性与高效性的统一、真实性与精确性的统一、创新性与服务性的统一。

关键词 职业院校;行政管理绩效;治理现代化;管理现代化;管理人员队伍

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）28-0064-06

当前，我国正在推行现代学徒制，这对职业院校内部行政管理提出了新的要求。职业院校内部行政管理是在既定的学校治理模式下，管理人员为实现组织目标而采取的资源整合与配置行动。行政管理现代化是职业院校治理结构和治理能力现代化的重要基础和效果体现，也是管理人员队伍建设的基本目标。为提高职业院校管理工作的规范化、科学化、精细化水平，教育部于2015年发布了《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》[1]，但由于种种原因，这一计划并没有得到有效实施。如何提高职业院校管理层的工作绩效，实现职业院校管理工作与教学工作的协同创新，为专业建设和推行现代学徒制提供良好的制度环境，是一项具有基础性和关键性的工作。我国职业教育发展的特殊性决定了只有在现代学徒制试点成功经验的基础上，深入剖析职业院校管理中的现实问题，总结职业院校管理发展的经验，才能实现具有中国特色的职业院校管理现代化。

一、职业院校行政管理绩效困境的表层征象

职业教育是国民教育体系中的薄弱环节，职业院校内部行政管理是职业教育中最为薄弱的方面，许多职业院校还未建立起有效的人才培养质量保证体系。一些职业院校人员提出“教师治校”和“去行政化”的主张，一个基本原因是内部行政管理人员专业化程度低，行政管理效率低下。发现和梳理职业院校内部行政管理的问题表征，是促进人才培养质量和管理绩效提升的基础。对照我国职业教育现代化和现代化经济体系构建对职业院校发展的要求，可以从职业院校管理的不同方面和各个环节发现一些不适应、不协调、不合理的现象，这些现象违背了职业院校发展规律，导致管理绩效低下。

（一）计划指标脱离实际，目标无法如期实现

一名学生取得良好学习效果，需要选择处于“临近发展区”的学习材料和学习活动。一所学校、一个部门或一个项目要想取得良好的工作绩效，同样也要遵循客观规律，将目标的必要性与现实的可能性统一起来，确保积极稳妥，实现稳中求进。作风浮夸、华而不实是职业院校计划能力低下的一种表现，必将削弱行政人员的管理能力，不仅无法完成不切实际的校内预期目标，也不可能实现良好的校企合作。一些职业院校出现的弄虚作假、虚报瞒报现象，其实质是形式主义产生的“绩效泡沫”，是职业教育中“GDP至上主义”的衍生品。

（二）缺乏科学分工机制，目标任务难以落实

现代职业院校是各个组成部分围绕组织目标协同工作的有机体，职能部门和实体部门的工作绩效必须与整体绩效联系才具有实际意义，不存在游离于职业院校之外的工作绩效。正是由于这个原因，一般管理学之父法约尔才把“分工”列为14项管理原则之首。但在实际工作中，由于相关管理部门缺乏科学管理理念，许多职业院校的职能部门分工模糊不清，多数管理人员只能按照惯例机械地完成工作，导致所有管理部门和整所学校管理绩效大打折扣，个别领域实现绩效提升需要付出极高的外部成本。一种典型的错误做法是，当出现非常规性的新任务、新要求、新职能（如产教融合、中长期规划、章程制订、教师发展、创新创业教育等）时，临时决定将该职能赋予某一部门，而未进行管理流程的系统设计和条件准备;对于一些需要部门之间协同工作的非常规任务，往往交给一个主办部门协调分工，而对主办部门的选择也带有极大的随意性。

（三）人职匹配混乱，管理人员无力履行职责

管理人员错配是职业院校内部管理中的常见现象，也是导致管理职能部门职责无法履行的重要原因。管理人员错配的具体表现有：人员招聘职位中不设管理人员岗位，将有限的人员编制用于教学岗位;学校将进入行政管理岗位作为教学业绩优秀教师的一种奖励手段，鼓励优秀教师从事行政管理工作;多数行政管理人员仍兼任专业教学任务，并选择评聘教师岗位专业技术职务，实行“双肩挑”制度;行政职能部门负责人实行定期轮岗，譬如，将总务部门负责人直接调整到教务管理部门，或者将学务部门负责人与财务部门负责人互换[2]。这些现象的一个总体特征，就是未将行政管理作为一种专业化工作，而是视作一种无差别的程序性活动;管理人员主要按照政府部门规定和学校惯例开展活动，对绩效的关注主要是避免发生重大失误，忽視甚至歧视改革创新的作用。

（四）责任无限制下移，导致下属无效工作

责权一致是管理的基本原则，也是取得工作绩效的制度保证。但是，在专业化程度整体偏低的特定条件下，职业院校行政管理人员将责任逐层下压，造成最下层管理人员有责无权，形成了“小马拉大车”的现象，降低了整个组织的管理绩效[3]。职业院校需要将产教融合、校企合作贯穿于人才培养全过程，制订人才培养方案的前期工作是调研企业的实际需求，合理确定人才培养目标和课程设置，应由校级管理层集中组织完成调研工作，并提供课程设置的指导意见，而事实上专业人才培养方案制订的全部工作常常由各个专业教学组织分别完成，不仅产生了大量重复性劳动，还产生了因人设课等顽疾，削弱了服务区域经济发展的效果。

（五）缺乏过程管理，最终效果难以保证

过程管理是管理走向精细化、专业化、科学化的具体体现，也是保证最终工作绩效的可靠手段。全员、全面、全过程的质量管理，是企业实施全面质量管理的基本做法，对职业院校人才培养质量管理也有重要的借鉴意义。但是，全过程质量管理不仅要求具有现代的数据处理手段，而且对管理人员的专业化水平也提出了很高的要求，对职业院校是一个很大的挑战。项目化管理是实行过程控制的一种方式。目前，许多职业院校在项目规划阶段常常提出不切实际的过高目标，在项目实施阶段忽视条件创设而一味追求资金使用进度，在项目验收阶段只能拆东补西。更有甚者，一些职业院校的“项目”完全没有方案，仅凭个人喜好任意调整。因此，缺乏实施过程管理的专业化人员，就不可能构建起有效的质量保证体系。

（六）考评机制虚置，人员绩效隐性化

一些职业院校在缺乏有效过程管理的条件下，对人员绩效考核采用互评为主的方式，凭主观印象进行打分，评价过程掺杂了过多的感情色彩。由于“分数指挥棒”的作用，许多管理人员和教师更为关注同事之间的个人关系，对相关人员履职不力多采取宽容态度，而对自身和整个学校的工作绩效并不关心。事实上，这种考评机制既不能真实地反映出教职工个人和组织的工作绩效，也不能促进未来管理工作的改进。人员绩效的隐性化，造成了人员错配的管理组织生态，使得一些管理人员可以长期滥竽充数，鱼目混珠;工作能力不达标的管理人员可以高薪聘用校外专家，以弥补自身能力缺陷，造成办学成本升高;追逐社会化技能大赛等显性绩效，导致教学工作失衡;一些优秀管理人员的工作成果被隐蔽地侵吞，分配上的平均主义现象严重;进一步模糊了岗位工作标准和人员招聘标准，最终使整个管理团队失去提升工作绩效的动力。

（七）绩效标准“外置化”，外部标准替代内部标准

在校内绩效考核标准失灵的条件下，一些职业院校的行政职能部门转而将政府管理部门的要求作为“绩效标准”。譬如，高职院校招生部门将招收中职毕业生数量作为招生绩效，而对生源结构指标并不关注;财务部门仅仅关心资金使用时间进度、合规程度，而对办学成本却有所忽视;教学管理部门对社会化大赛的成绩非常重视，而对毕业生在企业的表现并不关心，凡此等等。政府管理要求与办学要求总体上具有一致性，但差异也十分明显。政府财政部门禁止教师出差时违规乘坐交通工具，但学校可以在控制总成本的前提下，以补贴方式鼓励出差人员选择性价比高的交通工具;社会化职业技能大赛是自愿参加的，职业院校完全可以按照区域产业需要选择实训设备，而不必购买不适用的大赛指定设备。

总之，职业院校管理的基本功能是在遵循国家法律和政府规章的前提下，合理配置和利用办学资源，最大限度发挥资源效益，促进区域经济社会发展。管理绩效低下，将会使得职业院校成为区域经济发展的“包袱”，影响师生职业发展，这是职业院校治理能力现代化过程中必须解决的重要问题。

二、职业院校行政管理绩效困境的深层原因

职业院校内部管理绩效不佳的基本原因是缺乏科学管理和现代管理意识，内部管理人员专业化水平低，制度创新能力不足，不适应职业教育现代化发展和现代学徒制推行的需要。这一问题涉及面广，复杂程度深，只有在深入剖析各种影响因素的基础上才能逐步加以解决。

（一）目标虚化——一种系统性缺陷

明确、具体、可行的目标是职业院校工作计划和任务方案的首要要素，是配置和利用资源的主要依据，是教职工绩效考核的基本参照[4]。组织目标缺失，组织成员就会失去动力，更不可能取得良好绩效。许多职业院校深陷绩效困境，表面上看是教职工工作能力有待提升，更深层次的原因是缺乏良好的目标形成机制，导致因人设专业、因人设课程等现象反复出现，从源头上破坏了质量生成机制。目标形成机制不健全的后果是导致学校目标和部门目标虚化，即只有形式上的“目标”，而缺失作为管理要素的目标。在职业院校内部管理实践中，目标虚化主要有以下几种情况：一是目标没有分解和落实。只有总体目标和计划，没有分项分层的目标和计划，因而不能转化为具体行动。譬如，仅仅确定办学规模指标，但缺乏相应的教师聘用计划;仅有精品课程建设的目标，但没有教师教学能力提升计划，等等。二是目标过于抽象。将学校愿景和使命作为目标，仅有发展方向而无实施路径，致使目标最终落空。譬如，有的学校提出建设生态校园、绿色校园的目标，但师生都不了解垃圾分类的相关知识，培养方案中没有设置相关课程，社团组织也未开展相关活动，这样的目标就只能停留在纸面上。三是目标不协调。由于总目标不够明确具体，各个职能部门和实体部门各自为政，提出与总目标没有关联的局部目标。四是目标不符合宗旨。职业院校的办学宗旨是促进学生职业发展和区域经济发展，但一部分职业院校却将学生升学作为主要目标。五是目标未能统一。由于目标制订缺乏科学而规范的程序，有些目标不能得到多数教职工的认同。譬如，由于职业院校与应用技术大学选取了不同的走向，相当一部分高职院校在争创“双高”学校和升格为本科院校之间摇摆不定，青年教师与老年教师之间存在巨大分歧，影响了学校的协调发展。

（二）制度陷阱——消极管理的合法化

有效的管理制度是内在管理规律的科学总结，也是取得良好工作绩效的制度文化保证。但是，制定制度必须具有全面的、联系的、积极的思维，片面的、孤立的、僵化的制度有可能成为管理創新的束缚和工作绩效的陷阱。制度可以强化积极的管理行为，也可以维护消极的管理行为。由于管理活动的复杂性和管理者认识的局限性，总会有一些新问题、新情况需要探索，使得管理绩效不断趋于最佳化。改革探索必然会存在风险，一些管理者为了逃避个人责任，就在制定制度时留有充分余地，或者以制度形式禁止探索性活动，在改革道路上埋下大量的“软钉子”和“绊马索”。更为可怕的是，消极的管理制度一旦形成，积极的改革创新就成为离经叛道的行为，不仅难以获得相应的资源配置，还会成为制度文化重点攻击的靶心，职业教育改革将会停滞不前。消极化的制度常常以两种方式出现：一种是对已过时制度的极力维护，如强制教师准备结构完整但并不实际使用的纸质教案;另一种是创新行动的禁止，如禁止学生在课堂上使用手机，并要求学生必须提交纸质的课后作业。

（三）部门藩篱——尚未联通的“孤岛”

在规模较小的职业院校（如在校生不足2000人的职业高中），仅靠一名能力较强的校长和几名精干的专业负责人，就可以取得良好的工作绩效;而在规模较大的职业院校，特别是在具有引领作用的高水平高职院校，由于任务的复杂性增强和质量的要求提高，必须设置专业化的管理职能部门才能实现预期目标。管理职能部门的基本职责是，围绕学校总体发展目标，对所需资源相同、任务性质相近、质量要求较高的一类关联性工作进行规划、指导和评价，促进下一级教学单位工作绩效的提升。但是，由于职业院校管理职能部门的职责划分不清，部门目标与总体目标的关联性很容易被割裂，成为一个个失去联系的“孤岛”，这些“孤岛”以各自为中心，表面上看对总体绩效具有贡献，而实际上总体绩效很难提升[5]。以专业人才培养方案的制订为例，为落实立德树人根本任务，应该确立知识、能力、素质相协调的培养目标，并设置相应的显性课程和隐性课程，需要通过多部门协调联动才能制订出科学、全面、有效的方案;但许多职业院校在人才培养方案的制订过程中并没有学生管理部门的参与，也未征求相关职能部门的意见，尽管培养目标较为全面，但形成的方案仍然以“第一课堂”为主，实际上没有摆脱传统教学计划的窠臼，育人目标很难全面实现。再如，在高职院校普遍开展的创新创业教育中，本应以“第一课堂”为重点培养学生的创新能力，实现专业教育与创新教育的融合，但创新创业教育中心只是负责创业大赛的活动组织，并不参与人才培养方案制订，导致多数专业课程以技能培养为主，培养创新创业能力的目标基本落空。由此可见，在管理职能划分原则模糊或职能部门无法协同的条件下，一些职业院校人才培养方案显示出明显的路径依赖特征，如不转变观念，就不可能提升人才培养质量，更不可能成为国际一流的高水平职业院校。

（四）信息化代价——双轨运行成本

管理信息化的根本目的是提高职能部门的工作效率，促进办学绩效的提升。但是，在部门处于“孤岛”背景下，信息化推进部门无权改变行政部门的管理职能和业务流程，更无力全面提升管理人员的信息素养，导致“信息孤岛”普遍出现，传统管理模式向信息化管理模式的转变迟迟不能完成，所有管理人员必须以传统手工作业和网络平台作业两种方式工作，既加大了管理成本，又降低了管理效率。在高职院校普遍推行的人才培养诊改工作中，试图以信息化模式提升和稳固人才培养质量，但不少学校却舍本求末，只是在管理流程并未完善的条件下简单采集和显示人才培养现状数据，陷入了形式主义的泥潭，管理水平和人才培养水平都没有得到实质性提升。管理信息化初期出现的这种困境，一方面是由于技术本身有待新的突破，特别是大数据技术、云计算技术、区块链技术和人工智能技术不够成熟;另一方面是职业院校的管理基础水平普遍较低，尤其是部门职能分工和管理流程不够完善，尚未建立起一支专业化的管理人员队伍。也就是说，在目前的技术条件下，科学管理是信息化管理的基础，只有人员管理水平与信息技术水平同步提升，才能获得良好的管理绩效。

（五）升格悖论——发展中的问题

一般而言，高职院校的管理能力要高于中职学校。但是，我国的高职院校多数是由中职学校升格而来，学校层次发生改变，而由于人员构成没有发生改变，管理水平也不会发生改变，仍停留在未升格之前的水平上。这就形成了一种升格过程中的悖论：高职院校管理水平高于中職学校管理水平具有普遍性，但刚升格的高职院校管理水平大体相当于中职学校管理水平也具有普遍性。高职院校出现的绩效困境，多数是工作要求的提高与管理能力的相对不足之间的矛盾，或者说是由于发展而带来的问题。举例来说，中职学校优秀的系部主任和本科高校富裕的系部主任都有可能向高职院校流动，但职业教育作为一种类型教育，也需要有高水平的专业教学管理和较高的行业影响力，这些系部主任多数还难以达到与本科高校相当的管理水平和社会影响。由此可见，职业教育应该成为与普通教育并列的教育类型，也应该建设世界一流水平的高职院校，但这是一个循序渐进的过程，需要通过人力资源的质量提升和绩效改进逐步实现，其中教学人员的教学水平与管理人员的管理水平需要得到同步提升。

三、职业院校行政管理绩效困境的突破路径

改善职业院校行政管理绩效的根本途径是推进管理改革与创新，高度重视管理在职业院校发展中的作用，培育职业院校特有的管理文化，加速实现治理结构和治理能力现代化，为深化产教融合、校企合作奠定基础。加强行政管理与“行政化”是两个不同性质的概念，前者是按照科学规律整合和配置资源以提高资源利用效率，后者则是机械地照搬上级文件，以简单的行政命令推进工作，降低资源利用效率。在现实条件下，职业院校的管理创新需要坚持目标导向与问题导向相结合、能力提升与手段创新相结合的原则[6]。

（一）建设专业化的职业院校管理创新团队

专业化分工是提高工作效率的基本途径，是突破职业院校绩效困境的改革方向。提高教学质量需要教师具备专门的职业教育科学知识和教育教学能力，提升管理水平同样要求管理人员具备专门的管理科学知识和管理能力。由教师兼职管理人员，是职业院校出现绩效困境的一个重要原因，也是管理粗放、抱残守缺的具体表现。大量的事实充分证明，教学人员与管理人员的分工是职业院校最重要的分工。一人双岗（双肩挑）看似提高了工作效率、降低了人员成本，实际上却降低了管理效率和教学效率。“第一，教师的专长是教学和研究，不是行政管理。第二，如果教师部分从事行政管理，那就必然会影响他们的学术研究和教学。”[7]因此，建设一支“信念坚定、忠诚担当、学有专长、善于创新”的管理团队，是提升职业院校治理能力和工作绩效的关键。

首先，要制订管理队伍发展规划。在“十四五”发展规划中，编制职业院校管理队伍发展专项规划，确定管理队伍发展的主要目标、基本原则、建设任务、重点项目和保证措施，将管理队伍发展规划与教师队伍发展规划放在同等重要的地位，彻底改变管理队伍被边缘化的倾向，大力培育专业化优秀管理团队。其次，要改变管理人员聘用方式。在明确管理岗位职责和人员标准的基础上，聘用具有一定管理学基础知识和教育学基础知识、问题解决能力较强的人员从事管理工作，重点考核应聘者的规划能力、协调能力和评价能力。政府应支持师范院校开展职业院校管理人员培训，不断提升管理水平。最后，要妥善安置现有兼职管理人员。目前，职业院校许多管理人员都是优秀教师，是学校发展所需要的宝贵人才。对于具有发展潜力、勇于开展管理创新的教师，应该进行有针对性的培训，专门从事相关管理工作;对于确实不适合从事管理工作的教师，应该充分尊重本人意愿，有计划地安排其返回到教师队伍中，保障改革的平稳进行[8]。

（二）管理标准化与信息化深度融合

职业院校治理能力现代化的一个重要标志就是工作绩效的提升，而工作绩效提升的重要途径是实现管理标准化与信息化的深度融合。2019年1月24日，国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》提出：“将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，实施教师和校长专业标准，提升职业院校教学管理和教学实践能力。”[9]这里的“教师”，既包括从事一线教学的专任教师，也包括从事管理工作的教师;这里的“专业标准”，既包括人员素质标准，也包括管理岗位标准。从职业院校发展实际来看，需要尽快建立和完善以下方面的管理标准：一是制订符合信息化要求的管理工作流程，保证数据的统一性、真实性和可利用性;二是制订岗位设置标准和人员编制标准，保证管理工作岗位的完整性和岗位职责的清晰性;三是制订招生标准和专业教学标准（专业人才培养方案），确保人才培养质量;四是制订校企合作标准，不断完善贯穿人才培养全过程的校企合作机制;五是制订严格的部门和个人绩效考核标准和考核办法。通过构建科学化的管理标准体系，形成“人人有标准，事事有标准”“制度管人，流程管事”的工作机制。

在实现管理标准化的基础上，积极运用大数据技术等现代化信息技术手段，推进数据采集的源头化、数据处理的自动化、数据显示的可视化，实现规范性与高效性的统一、真实性与精确性的统一、创新性與服务性的统一。由于目前人工智能、大数据技术、区块链技术的应用还不够成熟，在实践中应注意探索职业院校管理信息化标准，最终形成“以信息化引领标准化，以标准化促进信息化”的建设机制。

（三）完善职业院校管理人员绩效考核机制

完善绩效考核机制，是管理标准化和信息化的工作内容，是促进管理团队建设的重要措施。科学的绩效考核机制，可以有效整合人力资源，凝聚价值共识，反过来促进工作绩效的提升。当前，职业院校的绩效考核工作应该重点关注以下问题：一是强化管理人员个人工作绩效与部门绩效和学校总体绩效的联系，设计矩阵式考核指标，规范各个管理部门之间的工作流程，引导各个部门和管理人员围绕总体目标协同工作;二是加强对改革创新绩效的考核，加大创新性工作的考核比重，合理评价一些失败性工作（如重大课题投标失败）的价值;三是完善对临时性机构工作绩效的考核，增强绩效考核的全面性;四是将对校企合作和现代学徒制推行工作的考核覆盖到所有管理部门，结合相关工作在企业的实施效果确定综合成效，实现校内考核与校外考核相结合;五是重视对职业院校绩效考核的科学研究，逐步深化对职业院校行政管理工作规律的认识，促进管理绩效的不断提升。

参 考 文 献

[1]职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）[EB/OL].（2015-09-18）[2020-05-17].http：//www.edu.cn/edu/jiao_yu_bu/xin_wen_dong_tai/201509/t20150918_1317456.shtml.

[2]邢晖，邬琦姝，王维峰.高职院校内部治理结构现状及优化研究[J].国家教育行政学院学报，2019（2）：31-39.

[3]郭静.高职院校治理能力提升的现实困境与优化路径——基于73所高职院校的实证研究[J].国家教育行政学院学报，2016（6）：36-41+47.

[4]车延年，宫恩龙.精细化管理视阈下高职院校专业管理：内涵、困境与路径[J].职业技术教育，2020（7）：26-32.

[5]闫朝鼎，赵善庆.科学设置高职院校校企合作工作职责的研究[J].当代职业教育，2012（7）：75-77+62.

[6]蓝洁.职业教育治理体系与治理能力现代化的框架[J].中国职业技术教育，2014（20）：9-13.

[7]钱颖一.学院治理现代化：以清华大学经济管理学院为例[J].清华大学教育研究，2015（2）：1-6.

[8]黄茂勇.组织内部营销：高职院校内部治理的范式转型与技术进路[J].职业技术教育，2020（1）：49-58.

[9]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[EB/OL].（2019-02-13）[2020-06-06].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm.