基于“情景－应对”的高速铁路应急处置规章体系研究

贾永刚

JIA Yonggang

（中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081)

(Transportation & Economics Research Institute, China Academy of Railway Sciences Corporation Limited, Beijing 100081, China)

高速铁路应急处置规章是科学合理处理高速铁路设备故障、恶劣天气和非正常行车等应急场景的基础。随着高速铁路的快速发展，新设备、新技术大量投入运用，应急事件也呈现出种类多、影响大的特征，对应急事件进行快速妥善处置，已经成为公众衡量高速铁路整体管理水平的重要标尺。近年来，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)、铁路局集团公司层面已经制定一系列高速铁路应急处置规章，在高速铁路应急处置过程中起到重要的技术支撑作用，但在应急处置规章体系构建、应急处置流程、应急处置规章管理等方面仍然存在提升空间，应加强高速铁路应急处置规章体系的构建方法与层级架构的系统研究，加快完善应急处置规章管理、规范应急处置规章编制、提升应急处置能力。

1 高速铁路应急处置规章体系内涵与特征

1.1 “情景-应对”应急管理模式

应急事件具有突发性、难以预测性强和情景依赖性的特征，传统的“预测－应对”应急决策范式已不适用于非常规突发事件的应急管理，应向“情景－应对”的应急管理范式转化[1]。1967年Kahn等[2]提出，“情景”是指对未来事态从初始状态向未来状态发展的一系列客观事实的描述。近年来，“情景－应对”概念被引入灾害与应急决策领域，连会青等[3]研究提出基于“情景－应对”的矿井水灾事故应急决策机制，梁文娟等[4]提出基于情景的航空器应急事故应急模型，目前“情景－应对”应急管理模式在铁路领域还缺乏系统深入的研究和应用。

“情景”是对未来愿景的全过程详细描述，是一系列预期可能出现的、具有强烈逻辑关系和因果关系的突发状况集合情景，是通过一系列当时图景所表达的假设的将来，是对整个过程的判断，通过概率来界定和判断未来可能出现的一系列的状况。“情景－应对”方法的核心是依据历史事件以及情景演变规律，制定应急决策方案，以应对、减少应急情景所带来的负面影响和次生灾害。在应急管理与决策过程中，通过情景构建可以使得在面临应急事件时，各级应急机构和不同岗位作业人员都可以根据事先设定的情景，明确了解各自的任务和处置程序，而且根据各级各层的应急机构的“能力”而预先设定相关的任务，即明确在应急处理时由“谁”来“做什么”和“怎么做”，有利于充分发挥应急力量，提高应急效率，从而有利于对现有应急管理体系进行改进和完善。

1.2 高速铁路应急处置规章内涵

目前，高速铁路应急处置规章尚无明确的定义，在实践中对应急处置规章的内涵与范畴容易混淆。根据《中国铁路运输技术规章管理办法》和《中国铁路总公司铁路技术规章制度管理办法》，高速铁路应急处置规章是指在高速铁路行车组织、客运组织、技术设备管理过程中，涉及灾害天气、设备故障、非正常行车与救援等场景应急处置的技术规章[5-6]。高速铁路应急处置规章属于技术规章的范畴，不包括铁路交通事故及突发事件的应急预案、调查处理规则等。高速铁路应急处置规章是铁路技术管理的重要构成，其管理对象是影响高速铁路运输安全和运输秩序的应急事件，主要任务是合理控制和处置应急事件，通过应急响应和恢复等一系列的活动，科学高效地处置应急事件的管理与作业过程。高速铁路应急处置规章制定要在确保安全的基础上，提升应急处置效率，最大限度地降低对运输秩序和旅客服务质量的影响，进一步完善应急处置场景和内容，优化高速铁路应急处置流程和方法，健全高速铁路应急处置规章体系，为确保高速铁路运营安全和服务质量提供保障。

1.3 高速铁路应急处置特征

（1）应急处置及时性。高速铁路应急事件的发生具有较强的随机性，可能的影响范围广，如果处置不及时其影响还可能在极短时间内迅速蔓延。一趟列车的应急事件处置的延误或者不当，可能影响其他列车正常运行并造成运输秩序混乱，进一步影响旅客运输服务质量和运输安全，甚至在社会上造成较为广泛的影响，因此高速铁路应急处置的及时性至关重要。

（2）多群体参与性。高速铁路运输组织具有集中统一调度指挥、各专业分工界限明确、管理体系严谨的特点，各个环节紧密相连、协同配合共同完成运输任务。在高速铁路应急处置过程中，单个专业部门或岗位人员往往不能独立完成处置任务，因此需要多专业、多岗位共同参与，通过各专业的资源与技术优势互补，从而达到应急处置的目的。

（3）管理协同复杂性。高速铁路应急处置涉及部门较多、牵涉面广，各专业均制定了相关规章制度和作业流程，如果不同专业部门的规章制度、人员分工没有相互协同，在应急响应过程中将难以协调各方的职责；同时，应急处置时间紧迫、需求又处于不断变化中，且往往缺乏规范的决策流程与方法，这也会造成应急处置协同的复杂性。

（4）多目标性。高速铁路应急处置一方面要减少对列车运行秩序的影响，同时还要尽可能地降低旅客和铁路运输企业损失，因此应急处置是一个多目标决策过程。高速铁路应急处置指挥人员需要从多个目标中统筹考虑，提出实现运输安全、效率与服务质量等目标相对均衡较优的决策方案。

高速铁路应急处置的这些特征，要求应急处置规章体系构建和规章制定过程中，在决策层面必须综合考虑应急处置效率、运输安全、运输服务质量与效益的平衡；在机制设计层面必须从系统出发，统筹考虑各专业的协同配合，实现整体最优处置方式；在操作层面形成相关部门人员快速响应、快速到达现场并快速处置的程序与流程。

2 高速铁路应急处置规章体系构建

2.1 高速铁路应急处置规章体系构建方法

2.1.1 情景构造

理想化的“情景”应具备最广泛的风险和任务，表征高速铁路运营中的主要风险。一个从初始开始的“情景”构建流程如下：①收集高速铁路应急事件的报告、资料和数据；②按照专业或者特定的逻辑关系分析总结应急事件的原因、处置方式与后果；③根据高速铁路应急事件报告内容，识别情景要素并建立关键情景；④构建高速铁路应急情景概要和情景要素，一个完整的应急情景可以从诱发因子、应急处置对象、应急环境、驱动要素、发展态势等要素等方面进行描述；⑤建立“情景”与各专业、各单位“任务应对”的逻辑联系和矩阵。

2.1.2 应对规则制定

根据高速铁路应急情景设计，研究提出不同部门、单位、岗位明确的职责与处置方式。高速铁路应急处置规则中，应包括应急情景涉及的主要技术设备、作业岗位、处置方法等要素。应对规则涉及各部门、岗位协调配合，具有高度的专业性、协同性和复杂性，设计时需通过事前充分细致的协商研究，解决指挥、合作和资源配置等诸多问题。应对规则的设计可以基于成熟的现场经验、专家意见，并将类似事件的案例与对策进行有效管理分析，为相似情景处置提供借鉴参考。

2.1.3 体系构建

基于情景构造和应对规则，研究制定涉及单个或多个相关应急情景的应急规章。对于不同的高速铁路应急处置规章，应采用一定的层次、结构进行关联组合，建立具有特定功能的有机的规章集合，形成不同的应急处置规章子体系[7]。此外，当高速铁路有应急事件发生时，往往需要协同应急，涉及结合部的应急情景不是任何一个部门能够独立应对、妥善处理的。高速铁路应急规章体系构建过程中，应避免仅仅关注单个系统、单个作业、单个情景，注重多专业、多部门、多岗位作业情景的协同，确保实现应急处置结果的整体最优。

2.2 制定原则

高速铁路应急处置规章的制定工作，需把握以下原则。

（1）确保处置安全。要把保障旅客生命财产安全作为首要任务，制定科学严谨的处置流程和方法，防止二次事件或事故的发生，确保高速铁路和旅客安全。

（2）创新处置理念。充分利用先进成熟的科学技术，总结近年来不同情景应急处置经验，坚守旅客生命财产安全底线，统筹专业局部安全和系统整体安全，防范重大风险化解影响，积极协调好保安全、提效率、降影响之间的关系。

（3）提高处置效率。在保障安全的前提下要充分考虑应急处置效率，综合研究影响旅客运输安全和应急处置效率的关键因素，优化完善应急处置流程和方法，最大限度降低应急处置安全风险，提升应急处置效率。

（4）完善规章体系。针对高速铁路应急处置的特殊情况，不断深入研究有关应急处置规定要求，优化不同应急处置情景的流程和方法，组织修订相关技术规章，完善应急处置规章体系建设，推动应急处置规章的规范化管理。

2.3 总体目标

国铁集团层面建立以《铁路技术管理规程》(以下简称《技规》)高速铁路应急处置条款(“1”)为核心、以专业应急处置规章(“N”)为配套的“1+N”高速铁路应急处置规章体系。其中“1”为国铁集团《技规》高速铁路应急处置条款，规定高速铁路应急处置的基本要求；“N”为专业应急处置规章，对具体场景的应急处置进行明确的、有针对性的、可操作性的规定，各专业部门对现有应急处置规章执行以来的情况进行分析总结，在此基础上修订完善。

国铁集团高速铁路应急处置规章基本修订完成后，应急处置场景和内容得到完善，应急处置流程和办法科学合理，应急管理水平得到进一步提升。铁路局集团公司根据国铁集团高速铁路应急处置规章，建立适合本集团公司特点的高速铁路应急处置规章体系。

3 高速铁路应急处置规章体系架构设计

3.1 情景设计

高速铁路应急情景规划是制定应急处置规章的重要依据，也是应急能力建设的基础。根据我国高速铁路发生的典型应急情景案例以及国铁集团《技规》相关规定，总结了目前或将要面临的4大类33个主要应急情景[8]。以《技规》(高速铁路部分)为例，高速铁路主要应急处置情景如表1所示。

3.2 应对规则

在明确高速铁路应急处置情景后，根据情景可能的发展态势和可能涉及的岗位，研究提出应对规则。动车组列车在区间被迫停车应对规则如图1所示。根据关联的应急场景与应对规则，将一个或一组应急情景处置组合形成应急处置规章。

3.3 体系结构

高速铁路应急处置规章主要分为国铁集团和铁路局集团公司2个层级，不涉及岗位作业指导书等站段层面的规定。高速铁路应急处置的基本要求及需要在国家铁路统一的应急处置要求，由国家铁路高速铁路应急处置规章规定。国铁集团建立“1+N”高速铁路应急处置规章体系。铁路局集团公司建立以《高速铁路行车组织细则》(以下简称《行细》)应急处置条款为核心，专业应急处置规章为补充的高速铁路应急处置规章体系。铁路局集团公司根据技术设备和行车组织等具体情况，对国铁集团应急处置规章进行补充、细化，涉及跨局应急处置等内容，应与相关铁路局集团公司进行协调。

表1 高速铁路主要应急处置情景Tab.1 Main emergency response scenarios of high-speed railway

图1 动车组列车在区间被迫停车应对规则Fig.1 Rules for forced stop of EMU trains in section

高速铁路应急处置规章可以按应急情景、专业等不同方式进行划分。从应急情景划分，主要包括客运组织、非正常行车组织、灾害天气、设备故障、救援等大的场景，在大的情景下，可以进一步划分具体的子场景，在应急处置规章中应对有关情景覆盖全面。从专业角度划分，高速铁路应急处置涉及铁路运输的主要专业，包括客运、车务(调度)、机务、工务、通信、信号、供电等，各专业根据作业内容、设备特点确定应急规章具体内容。根据高速铁路应急情景、层级与类别，研究提出高速铁路“1+N”应急处置规章体系总体建构。高速铁路应急处置规章体系架构如图2所示。根据这一体系架构，国铁集团、铁路局可以有序开展高速铁路应急处置规章清理与制修订工作，逐步形成科学完善的应急规章体系。

图2 高速铁路应急处置规章体系架构Fig.2 Emergency response regulation system framework of high-speed railway

4 结束语

科学合理的高速铁路应急处置规章体系是规范应急处置规章制修订与管理、提升应急处置效率和能力的基础。基于“情景－应对”的应急管理范式，提出“情景构造—应对规则制定—规章体系构建”方法，研究构建高速铁路“1+N”应急处置规章体系。在高速铁路应急处置规章管理中，应围绕统一的总体目标、基本原则与体系架构，对既有高速铁路应急管理相关预案办法、规章、管理制度进行清理整合，根据应急场景需要及时制定修订相关规章，建立健全符合我国高速铁路管理特点的应急规章体系，并结合现场应用情况进行效果评估和动态优化。