辽宁海城市宅基地制度改革的理论依据、经验与启示

李成刚 王福君 潘本涛

(1.鞍山市委宣传部，辽宁 鞍山 114000；2.鞍山师范学院 商学院，辽宁 鞍山 114007；3.海城市改革办，辽宁 鞍山 114200)

海城位于辽东半岛腹地，沈阳经济区和辽宁沿海经济带的战略节点，是国家级农村改革试验区，承担着18项农村改革试点任务，其中农村土地制度改革试点3项。在新一轮农村土地制度改革试点中，宅基地制度改革是关系到农村土地市场化配置和农民能否获得土地改革红利的重要一项。目前，辽宁省海城市宅基地 “三权分置”改革实践已经形成了许多具有特色的符合辽宁和东北的实际典型样本，是马克思土地产权理论在农村土地制度改革实践中的新发展，它打破了农村宅基地不能参与流转和过度无偿占用的弊端,实现了农村土地生产力大解放，加速推进了宅基地市场化流转，为深化农村经济改革注入了更新更强的发展动力。

一、海城市宅基地制度改革的五个阶段

(一)学习研究政策，明确改革思路

学习宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的工作要求，以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，讨论农村宅基地制度改革的规则、办法、改革方向和重点环节，完善宅基地权益保障和取得方式，创新宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，根据马克思土地产权理论健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

(二)摸底普查，夯实工作基础

开展全市宅基地现状普查，做好分类、汇总、实地核量、意愿调查等前期工作。经过初步调查，海城共有农村宅基地22.86万宗，面积13 807公顷，已登记发证16.7万宗，闲置宅基地(含闲置农房)4 814宗。借鉴四川泸县、江西余江宅基地改革的先进经验，在开展摸底调查、实地核量的基础上，起草完成了《统筹推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》，并广泛征求意见、组织讨论修改，最后完成报批报备工作。

(三)创新思路，构建制度体系

经过前期普查和对海城市8个镇(区)及村屯开展的重点调查，在广泛开展宅基地制度改革调研会、现场探查会的基础上，了解情况、摸清问题，分析论证、修改完善，最后研究确定海城市宅基地制度改革的全域化发展方向，制定出台宅基地依法取得、有偿使用、入市流转、有偿退出、权能释放等政策措施9项，完成了制度的顶层设计。

(四)把握关键方面，开展宅基地整村退出试点

一是开展宅基地整村退出试点，完成了西四镇希水新村宅基地整体退出，退出宅基地中扣除新建住宅小区占用外，实现净结余66.9公顷；二是开展村内空闲地退出，在温香、高坨、腾鳌、西四、望台等镇，选取2 000平方米以上、与耕地连片的地块，开展村内空闲地退出试点；三是开展村民组相对集中退出,开展八里镇王家坎村水库移民规模退出工程、接文镇三家堡和大桃沟地灾移民退出工程、海城镁矿耐火材料总厂排岩场退出工程等，共退出土地27.3公顷。

(五)创新管理方式，做好宅基地自愿退出

海城市开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”试验，创造性为西柳镇四户外来人口颁发了宅基地使用权证。通过宅基地自愿退出，解决农村发展建设用地不足问题，同时优化用地指标使用，实现了指标效益最大化。

二、海城市宅基地制度改革的三项内容

在确保宅基地改革与新型城镇化、美丽乡村建设有效衔接的前提下，海城市积极落实宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制，主要进行村内空闲地退出、试点村组集中退出和划定限制建设区退出。

(一)村内空闲地退出

海城市宅基地村内空闲地退出分批进行。第一批主要在望台镇、温香镇、西四镇、腾鳌镇新台子和高坨镇5个乡镇71个村实施。因温香、高坨两镇为水患威胁镇区，且农户居住分散，村内空闲地比例高达18.94%，其中温香镇村内空闲地占比12.02%，高坨镇村内空闲地占比33.01%。通过调查，排除村内空闲地中村庄有建设规划、复垦难度大、适合设施农业发展、形状不规则及不利耕种等地块，预计可实现新增耕地约占村内空闲地的三分之一。

(二)试点村组集中退出

主要是八里镇王家坎村水库移民规模退出和接文镇三家堡、大桃沟地灾移民退出两部分。其中，八里镇王家坎村水库移民工程需退出宅基地243户，占村民总户数的41.26%，预计腾出宅基地16.21公顷，占村庄总面积的17.86%。移民安置需占地2.23公顷，净腾出宅基地13.98公顷。接文镇三家堡村、大桃沟村两个村庄地灾移民工程需退出宅基地132户(三家堡85户、大桃沟47户)，占村民总户数的18.70%(三家堡占本村的21.04%、大桃沟占本村的15.06%)。移民安置需占地0.79公顷，目前，回迁安置工程主体工程竣工，首批74套房屋已分配到户，预计腾出宅基地12.11公顷，新增耕地指标4.02公顷。

(三)划定限制建设区退出

针对地质灾害易发生、受水患威胁、规划确定的限制发展和近期有重点项目建设涉及的村，可采取修改镇区土地利用总体规划，划定限制建设区，采取自愿、零星的退出方式有偿退出。

三、海城市宅基地制度改革的理论依据

我国农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是在我国农村土地流转实践倒逼之下形成的诱致性制度变迁，是马克思土地产权理论与中国农村宅基地改革具体实践相结合的产物。

1978年我国农村开始全面推行以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权制度改革，其特征是坚持农村土地所有权由农村集体所有和农民享有承包经营土地权，实现土地使用权与所有权的“两权分离”。伴随着我国城镇化进程的快速发展和生产要素参与收入分配，国家围绕土地使用权变化开始探索农村土地产权制度新一轮改革[1]。根据我国农村土地产权关系改革与变迁历史和农村现实国情，中华人民共和国成立后，我国农村土地产权制度变迁的实质是为了满足现实经济发展需要不断对土地使用权进行调整，以有效地发挥土地产权在经济运行中的作用。我国农村土地产权制度在流转实践中由“集体所有权和承包经营权”两权分离式产权结构自发突破形成了“集体所有权、承包权、经营权”三权分置式的新型产权体系[2]。这种现实倒逼的农村宅基地“三权分置”制度改革在土地公有制框架内把土地使用权又分解为承包权和经营权，顺应了土地关系变革的现实需要，充分考虑土地使用权变迁中既能满足当下农村经济发展的需要，也能够避免给社会和经济发展带来大的风险。这种土地所有权、承包权、经营权“三权分置” 的农村土地制度改革，形成以所有权为基础，经营权为核心，承包权为保障的农村土地产权制度[3]，解决了“两权分离”时土地使用权权责不明、利益主体不清等问题[4]，突破了农村土地使用权“单一承包权困境”。

马克思土地产权理论认为，产权的范畴是“历史的暂时的产物”[5]，是生产力发展导致的与所有制关系相联系的结果，而不是抽象的只与资源最优配置相关的单纯产权。土地产权是权利束，由终极所有权及其衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等组成[6]。国内学术界主要采用马克思土地产权理论来分析阐释我国农村土地产权制度改革，基本形成了实行农村土地所有权国有化、实行农村土地所有权私有化和完善农村土地集体所有制三种观点[7]。在我国农村宅基地制度改革研究方面，大致呈现出初步探索宅基地有偿使用制度(1989—1993 年)、总结提炼宅基地管理地方经验(1994—2004年)、在《物权法》框架下深入探索宅基地法律制度(2005—2008 年)、深入探索加速推进宅基地市场化流转问题(2009—2014 年)和继续深化试点改革相关热点问题研究(2015 年至今)五个研究阶段[8]。

四、海城市宅基地制度改革存在的问题

农村宅基地 “三权分置”实施往往存在着经济性、政策性、机制性等阻碍因素[9]，导致农地“三权”难以平衡，“三权分置”缺乏法律支撑和相关配套机制不完善等问题，使农村宅基地制度改革推进难度大。

(一)宅基地收益分配平衡难

农村宅基地制度改革的目的之一是保障农民公平分享土地增值收益，能不能平衡各方收益、能不能让群众有更多获得感，是土地制度改革的关键和难点。宅基地作为集体所有的土地，对于如何分配宅基地收益，怎样实现集体成员共同分享，在全国尚无现成经验可循。宅基地收益分配如何在集体和个人之间、在村与村之间，甚至同村的组与组之间确定一个平衡点，比较困难且异议较大。

(二)农村宅基地资格权制度设计不完善

农户宅基地资格权在法律层面需要进一步规范其权利内涵[10]及边界界定[11]，因为宅基地具有成员身份性和无偿性[12]。目前，农村宅基地资格权制度在设计上只考虑到集体经济组织成员，但没有考虑到非集体经济组织成员。集体经济组织成员宅基地资格权在理论上和实践上都可行，但一个农村要发展必须考虑到技术移民和投资移民，因为新型城镇化和美丽乡村建设都需要人才和资金支持。虽然村民代表大会制定了招商引资引智条件，非集体经济组织成员可以采取技术和投资加入，但却无法享有宅基地资格权。

(三)地方政府补偿方式单一

在尊重农民意愿和充分保障农民的知情权、选择权、决策权的前提下，在国家明确宏观标准框架内，地方政府缺乏更大的工作空间，补偿原则、补偿方式单一，不利于鼓励农民将超占面积和“一户多宅”退出，也不利于地方更好结合实际推进改革工作。

(四)宅基地腾退后复垦验收问题

对改革腾退后的宅基地进行整理复垦，复垦后形成的土地设计、论证、验收都由地市局负责，影响改革进度；同时腾退的宅基地复垦设计、论证、验收工作由上级负责，既不了解情况，也耽误时间。建立健全农村集体建设用地指标储备库，复垦后形成的建设用地指标纳入增减挂钩及农村集体建设用地指标储备库。

五、海城市宅基地制度改革的经验和启示

海城市农村宅基地“三权分置”改革是海城农村家庭联产承包责任制“两权分离”后又一次重大的土地产权制度改革，这是在坚持土地所有权“社会主义公有制”“集体所有制”本质不变的前提下，运用马克思土地产权制度理论顺应农村土地发展实践进行的一次土地使用权改革，其经验值得推广和借鉴。

(一)经验

第一，规划引导，促进节约集约用地。海城市严格执行土地利用规划和镇村建设规划，坚持城市规划圈外的农村宅基地向小城镇、中心村集聚，鼓励集中建设农民新村。规划圈内的宅基地统一向城区、住宅小区发展，对已经规划撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、改建和扩建住宅。

第二，从严审批，土地实现依法利用。依法公开批准条件，严格审批程序标准，宅基地的法定审批面积为200 m2，本村村民首次获得宅基地的为无偿取得。其中，使用存量建设用地、村内空闲地的由镇区批准，使用新增建设用地的由镇区审核，市政府批准。严格控制占用耕地行为，禁止在基本农田保护区域、规划计划改造的村庄、经济园区发展项目区域、各类保护区、风景名胜区、地灾易发区等区域内审批建房。

第三，扩宽拓面，明确有偿使用范围与标准。将农村宅基地有偿取得和使用人员的范围从本村村民扩宽为海城全域农村集体经济组织成员，取得宅基地的使用权人承担该村相应的责任和义务，但不允许城市市民购置；宅基地收取有偿使用费的范围拓展为超占部分、“一户多宅”多宅部分、继承使用权、改变用途等。落实有偿使用标准，明确村委会为收费的责任主体，收取标准为超占100 m2以下的按所在镇区的土地使用税的20%/年收取、超占100 m2以上按所在镇区的土地使用税的30%/年收取；改变用途进行经营活动的按所在镇区的土地使用税的50%收取。

第四，精准实施，流转稳妥有序开展。为盘活农村存量的土地资产，在确保户有所居、符合规划、权属清晰、身份清楚、村民同意、用途不变的前提下，确定全市符合宅基地申请条件的集体经济组织成员均可通过出租、转让、抵押、赠予、置换等方式进行宅基地流转工作。其中，宅基地出租、转让的地上房屋财产收益归宅基地权属人所有，土地增值收益在集体经济组织和村集体经济组织成员之间合理分配，比例分配为3∶7，实行收益专账管理、专项折股核算。

第五，有的放矢，积极推进有偿退出。主要采取村内空闲地重点退出、试点村组集中退出、划定限制建设区零星退出三种方式。其中，在西部沿河五镇，选取面积2 000 m2以上、与耕地连片的地块进行退出复耕，实施村内空闲地退出；通过水库移民工程和地灾移民退出两项工程，退出宅基地375户，腾出宅基地28.321公顷，实施试点村集中退出；把地质灾害易发生、受水患威胁、规划确定的限制发展村和近期有重点项目建设用地村，划定为限制建设区，采取自愿、零星的退出方式有偿退出，目前，确定6个村为整村限制建设区，确定存在地灾隐患、矿山排岩场、矿山采空隐患等村为限制建设区，进行自愿零星有偿退出。

第六，创新推动，实现土地综合利用。按照乡村振兴的总体要求，坚持“宜耕则耕、宜林则林、宜居则居、宜游则游、宜工则工、宜商则商”的宅基地利用原则，开展存量集体建设用地和复耕潜力调查利用等工作，积极促进农村宅基地建设与旧村改造、扶贫帮困、土地整理、空闲地复垦整治和“空心村”改造等工作，发挥宅基地腾空间、放红利作用。

(二)启示

第一，改革必须有利于发展土地生产力，有利于增强农民获得感。统筹推进土地制度改革试点的目标是“制度成效”。现实实践倒逼的农村土地制度改革试点之所以有利于发展土地生产力，有利于提高农民利益，关键在于这种来源于实践的改革切中了农村土地要素配置不合理、要素生产力低下、不利于农民利益增加等问题。农村宅基地“三权分置”改革极大地调动了农村闲置土地的市场利用率，推动了农村土地市场化流转改革，土地收益分配增强了农民获得感。村集体增值收益按规定比例留归集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配，并纳入农村集体资产统一管理，留归村集体的土地增值收益用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面支出等。特别是在集体和个人土地增值收益分配上，实行2∶8比例分配，确保农民“得大头”。

第二，改革必须尊重主体地位，做实民主决策。土地制度改革实质是还权于民、让农民有获得感，也就是尊重农民的主体地位，对相关工作环节进行全面公开公示，赋予农民绝对的知情权、更多的选择权和最终的决策权，增加土地资产的透明度和可信度，让农民实现我的土地我做主、我的收益我决策。宅基地改革的民主决策与村民自治规则、农村资产管理规则及土地资产处置的法律规定要求有机衔接，给农民提供了更多的选择权，最终决策是干与不干、选择怎么干，只要在政策规则范围内，都由农民自己最终决定。

第三，改革提高工作站位，统筹协调有担当。农村产权制度是县域经济市场化的基石，土地制度改革是农村产权改革的基础、关键、核心。改革是最难的，很多人不愿意研究、推进改革，特别是在当前从严治党的大背景下，干部队伍中还不同程度存在着少干少错、不干不错的现象。然而，在推进改革试点工作中，海城市委态度非常明确，改革的舞台就是容错的舞台，用改革的方式试错就没有错。由于海城市委市政府让担当者改革，为改革者担当，建立了容错机制保担当、解决难题促担当、全面实践敢担当、群众满意稳担当的工作机制，探索出通过宅基地改革破解用地难题。

第四，利用好宅基地 “三权分置”政策，做好宅基地收储工作。贯彻宅基地 “三权分置”政策是夯实宅基地保障功能、增加农民财产性收益、提高资源配置效率的有效途径[13]。推行能人治村试点，突破农村人才引进难题，实施“技术(引智)移民”政策和“投资(引资)移民”政策，对农民认可的、经相关部门认定的农村各类人才，赋予其参与农村公共事务权利、参与村庄治理权利和宅基地免费使用权。配套出台户籍改革创新意见，有效破解农村能人户籍问题。确定宅基地收储国有公司，国有公司通过收储宅基地，形成占补平衡指标或转化经营性建设用地，通过指标交易变现。重点收储基础设施条件差地区的宅基地，把指标作为吸引工商资本进入农村的空间支撑，着力发展实体经济。