完善生态补偿机制，促进区域协调发展

■文/陈妍（中国国际经济交流中心）

生态补偿是调整区域利益失衡、保障生态脆弱地区发展权的重要手段。应更好发挥生态补偿作用，落实主体功能区规划，推动区域协调发展目标的实现。构建“精准补偿”机制，提高对补偿对象确定、补偿方式选择和补偿标准的科学性；建立多元化财政转移支付体系，形成中央政府与地方政府、各级地方政府之间权责利清晰的生态补偿体系；创建政府引导的市场机制；优化自然资源价值核算机制，探索从绿水青山到金山银山的多元化实现路径；加快建立差异化生态绩效考核机制。

改革开放以来，我国经济持续快速发展的同时，区域发展失衡问题显现，同时由于过度开发带来了严重的生态破坏。从根本上解决限制和禁止开发区公平发展权和发展动能问题是区域协调发展的重点内容之一，而生态补偿作为国际通行的区域利益平衡的政策工具，可成为促进区域协调发展的重要保障。

一、生态补偿机制有助于落实主体功能区规划和促进区域协调发展

《全国主体功能区规划》是在统筹考虑未来我国人口分布、产业布局、国土资源条件和城镇化进程基础上，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这样的划分只意味着各区域的功能定位不同、发展的首要任务不同，但在国家经济社会体系中的地位同样重要。主体功能区划是推动我国区域协调发展的重要支撑，发挥着重要作用，同时，生态补偿机制则保证了各主体功能区可以实现基本公共服务的均等化目标，保障区域发展权和利益的平衡。

（一）加强区域间分工与合作

主体功能区划的确定和实施是明确了区域间基于各自比较优势，特别是在经济发展和生态保护方面的不同分工。不同的主体功能区从事经济开发活动的范围和程度是受到约束的，需要根据功能定位进行产业布局和产业调整，特别是在限制开发区和禁止开发区的产业准入标准极为严格，这些区域往往资源环境承载能力较弱，需将生态保护和修复作为主要任务。而这些生态涵养区往往对于一定区域范围内整体生态系统的安全稳定至关重要，万一生态破坏将累及整个区域，从这个角度看，区域内不同主体功能区发展息息相关，需通过生态补偿等方式，给予生态保护为主要任务区域以经济补偿，加强区域间合作，最终实现整体区域的均衡、可持续发展。

（二）推动解决区域利益失衡矛盾

近年来，国家重视加强国土空间治理能力，将主体功能区划作为统筹区域发展的重要战略。不同主体功能区分工不同，重点开发区和优化开发区通过不断聚焦资源、提高发展质量和效益，发挥着经济增长极作用，代表国家竞争力，但难免形成对其他功能区发展空间的“挤占”和“剥夺”，致使区域间利益失衡。生态补偿机制被作为解决外部性问题的重要手段，通过生态补偿，平衡区域经济发展与生态环境保护关系，解决区域协调发展矛盾。十九大报告中提到的“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”，描绘了对我国区域空间格局的总体要求，而生态补偿在国内外实践中都被证明是区域间利益调整和合理分配的重要政策工具，有助于推动解决区域间因分工不同带来的利益失衡问题。

（三）保护落后区域发展权利

我国重要的生态功能区集中在西部地区，特别是西部经济较为落后的地区，这意味着限制和禁止开发区与欠发达甚至是贫困地区高度重叠。这些地区生态脆弱、环境承载能力差、不适宜经济开发活动，这恰恰也是其欠发达或贫困的重要影响因素，而其还承担着生态环境保护的重要任务。当前虽然生态补偿机制对其承担的生态功能给予了弥补，但由于生态价值核算和分摊的困难，导致这些区域发展权的损失并没有办法得到科学的计算，大都存在补偿不足问题。近年来，国家在区域协调发展目标上提出的基本公共服务均等化，目的正是保护落后区域发展权，逐步缩小区域间收入差距和公共服务水平的差异，保证不同主体功能区的人民获得大体均等的就业、住房和教育机会，享有大体均等化的公共服务和生活环境，都享有大体相当的生活水平。生态补偿是推动这一目标实现的重要政策手段，通过对生态价值较为科学清晰的界定，保障落后区域的发展权。

（四）多元视角衡量区域发展成效

长期以来，我国以GDP 为核心导向衡量区域发展水平，对于社会发展和生态环境保护等问题虽然也较为关注，但并没有真正纳入区域和地区发展的评价体系，导致各地过分追求经济发展速度，忽视了发展质量和发展目的。主体功能区规划为衡量区域发展提供了多元化评价指标，承担不同功能的区域，自然对应不同的评价标准，对于形成多视角的区域发展评价体系，推动我国经济高质量发展有着重要意义。

二、我国现行的生态补偿机制与实践

2007 年原国家环保总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，标志着我国生态补偿工作进入新阶段。2009 年，财政部印发《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，中央财政在一般转移支付项下设立对国家重点生态功能区的转移支付。2016 年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，意味着对重点领域和重要区域的多元化补偿机制框架的建立。

（一）政府补偿：基于财政转移支付手段

生态补偿已经成为政府通过环境财政向社会提供公共服务的重要领域，政府间纵向转移支付和横向转移支付是当前生态补偿最重要的方式。

纵向生态补偿。《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》是当前我国纵向生态补偿的重要依据。由于重点生态功能区为实现其主体功能承担了巨大的生态保护直接成本和发展机会成本，按照主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，是形成科学开发的利益机制、保障主体功能区布局形成的重要举措。国家重点生态功能区转移支付是设立在中央财政一般性转移支付项下，对属于国家重点生态功能区的区县给予均衡性转移支付，是我国规模最大的区域生态补偿政策。2019 年这项转移支付的计划金额达到648.89 亿。

横向生态补偿。近年来，除了中央政府对地方政府、地方上级政府对下级政府的纵向转移支付外，各同级政府之间因处于流域上下游或共同维护区域生态环境的要求等，开始实践形式多样的横向财政转移支付，属于横向生态补偿。横向生态补偿作为我国生态补偿制度中的有机组成部分，对于调整因生态系统相互关联而产生的利益关系，促进生态保护的经济外部性内部化，平衡区域利益发挥了重要作用。横向生态补偿的大量实践体现了我国生态补偿政策在平衡区际利益方面的精准性和针对性的不断增强。在跨省流域上下游生态补偿实践中，新安江流域是最初的“试验田”，所形成的成功经验在许多流域被不断复制应用。

（二）市场补偿：跳出财政资金内循环

我国的生态补偿一直以政府主导为主，更多使用行政手段，由政府确定补偿对象和范围，给予转移支付，属于财政资金的自我循环。虽然在很多地区取得很好的成效，但也难以避免出现低效率问题。十九大报告提出要推进市场化生态补偿机制的建设。利用市场机制作用可极大提高生态补偿效率，也可吸引更多资金进入，促进生态资源价值实现，真正把绿水青山变为金山银山。各地区在实践过程中也意识到充分发挥市场机制作用，在交易市场发现生态资产价格，有助于更充分地实现生态资源价值，而这方面有更大的市场空间。排污权交易、碳排放权交易等试点试验都属于市场化补偿的范畴，除此之外，也有地区尝试以自然资源资产评估价值为贷款额度依据，对产权主体进行银行授信，使自然资源资产货币化并进入市场流转（王立，2017）。自然资源资产交易市场也是未来的实践方向。

三、更好发挥生态补偿机制对区域协调发展的促进作用

经过多年实践，我国生态补偿制度框架已基本建立，但仍存在一些问题，比如：政府主导的生态补偿仍是目前最主要的补偿方式，在市场化补偿、生态价值核算等方面还缺乏大量的成功案例；政府补偿也存在精准性不够，一般性转移支付少、专项转移支付多，纵向转移支付多、横向转移支付少等；经济评价状况虽然有所改善，但仍然在隐性地起着作用，会对地方政府行为选择产生影响。目前，应更好地发挥生态补偿作用，落实主体功能区规划，推动实现区域协调发展。

（一）构建“精准补偿”机制

在我国，生态补偿被作为调整区域利益失衡，保障生态脆弱地区发展权的重要手段，对这些地区的考核也是以生态环境指标作为最核心的评价指标，目的是使地方政府专注于生态环境保护工作，保障国家生态安全和生态资产保值增值。但随着我国生态补偿机制的不断完善，以及财政转移支付金额的不断增加，需要考虑和评估财政资金的使用效率，而且提高财政资金使用效率对于生态补偿机制的完善和补偿效果的优化会有很好的促进作用。构建“精准补偿”机制，提高对补偿对象确定、补偿方式选择和补偿标准的科学性，提高财政资金使用效率，保障欠发达地区自我造血能力持续提升。

（二）建立多元化财政转移支付体系

当前针对主体功能区划的财政转移支付，以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅；而纵向转移支付又以一般性转移支付为主要方向，配合以专项转移支付，横向转移支付则多为同级政府之间因处于流域上下游或共同维护区域生态环境的要求等自我探索的利益补偿机制。从生态产品和生态服务的公共物品属性看，这种多元的财政转移支付方式是必要的，不同类型的公共物品供应应由不同层级的政府主体来提供，这是财政转移支付的重要依据。未来生态补偿除了要继续发挥好中央政府的责任，也应推动发挥地方的创新精神和积极性，探索更加科学合理的多元化体系，形成中央政府与地方政府、各级地方政府之间权责利清晰的生态补偿体系。同时，财政资金应发挥引导生态产品或服务市场形成的作用，形成市场化补偿体系，作为政府补偿的有益补充，使生态补偿逐步摆脱目前依靠政府资金内循环的状况。

（三）创建政府引导的市场机制

财政资金是目前生态补偿中主要的资金来源，由于生态价值难以完全科学定量核定成经济价值，特别是生态环境保护具有长期效应，甚至是代际效应，这些都是难以准确量化的，即使利用现有各种通行核算方法得到定量数据，也难以得到各利益相关方的共同认可，再加上政府财政能力所限，导致目前政府补偿资金越来越难满足补偿地区生态环境保护和地区均衡发展的需要。从长期看，我国主体功能区规划要得到更好的落实，离不开市场机制的作用，只有社会资金和市场主体能主动参与和投入生态环境建设，才能摆脱目前政府资金内循环的状况，形成自然资源资产交易市场，在市场中使得自然资源价值得到一定程度的实现。建立政府引导的市场机制至关重要。比如，碳交易市场、水权交易市场的形成，是基于政府对于碳排放和水资源使用的政策约束才有了交易需求及市场的形成，就是典型的政府引导的市场机制。未来政府通过加强对相关利益主体的有效激励机制，更多吸引社会资本参与生态文明建设，逐步构建更多主体参与的生态补偿市场。

（四）优化自然资源价值核算机制

自然资源价值的核算是生态补偿制度有效性的重要保障，无论是政府主导生态补偿还是市场化补偿机制的前提都是自然资源的可资产化。在自然资源价值核算问题上，我们过去是要么不算账，完全忽视生态系统的价值，要么就是核算出的是天文数字，完全无法用于支持进一步的实践。生态资产的价值核算在全世界都面临难以形成广泛共识的困难，但好的方面是价值核算的理论和方法体系是较为完备的。在国家编制自然资源资产负债表、领导干部离任审计等要求下，各地实践也为这项工作提供了可借鉴成功经验，使生态补偿机制有“数”可依。未来应支持更多地区根据自身生态系统的特色，寻求符合各自实际的自然资源价值核算方式，与生态补偿机制有效结合，推动生态系统价值实现，探索从绿水青山到金山银山的多元化实现路径。

（五）完善生态绩效评估机制

中央提出的自然资源资产负债表、领导干部离任审计等政策，推动了主体功能区生态绩效评估机制的建立。但不同地区的经济发展能力、自然资源条件差异较大，需要制定差异化生态绩效评估机制，既能推动主体功能区规划发挥更加重要的指导作用，也能推动生态价值核算等相关科学工作的快速发展。比如，国家重点生态功能区应以生态环境指标作为最核心的评价指标，其他考核都可以放宽，以突出区域功能定位，给地方政府以明确信号。下一步应加快建立差异化生态绩效考核机制，将其作为转移支付的重要依据，提高激励约束作用。