中国司法改革年度报告(2019)

徐 昕， 黄 艳 好

(1．北京理工大学法学院，北京100081;2．湘潭大学法学院，湖南湘潭411105)

一、引言

2020年初，新冠肺炎疫情爆发，一切都置于防疫工作之下。疫情之中反思法治，更感到司法改革远未实现治理体系的现代化。2019年，中国司法体制改革总体上是对机制的补充和完善。

沿着十九大报告提出的“深化司法体制综合配套改革”的任务和目标，法院、检察院、司法行政等部门先后制定五年改革纲要，对未来一段时间的司法改革进行整体规划。这些规划更强调政法工作及其改革的政治性，要求坚持党的绝对领导，提出要加强政法队伍的革命化、正规化、专业化、职业化建设，更侧重于对司法体制综合配套改革的落实，体现后改革阶段的配套性、补充性和保障性，也更强调与科技的融合。

2019年初，《中国共产党政法工作条例》颁布，以党内法规的形式明确了党中央对政法工作的绝对领导。1月下旬，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，明确了政法领域100项新的改革任务，要求分阶段、有步骤推进，并在2023年前全部完成;深化党委政法委改革、深化司法责任制综合配套改革等42项工作在2019年完成;推进民事诉讼制度改革、建立法治人才培养机制改革等49项工作在2020年完成;建立刑事侦查责任制、推进社区矫正制度改革、深化律师制度改革等9项工作在2023年前完成。随后，《〈最高人民法院司法改革领导小组2019年工作要点〉暨分工方案》通过，明确85项具体分工任务。

7月，政法领域全面深化改革推进会召开。中央政法委书记郭声琨强调，要落实《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，加强党对政法工作的绝对领导，巩固扩大机构改革成果，完善政法机构职能体系，维护安全稳定工作机制、政法公共服务体系和政法队伍建设管理制度机制;要深入推进司法体制综合配套改革，建立权责一致的司法权运行机制，完善科学有力的监督制约机制，构建中国特色案件处理模式。

10月底，党的十九届四中全会召开，审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该决定首次概括了我国国家制度和国家治理体系的13个显著优势，明确了加强国家治理的总体目标，并就13个制度内容提出了具体的工作和改革要求。就司法改革领域，该决定提出要深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

上述文件的出台表明，司法改革由体制框架向配套性机制完善转移，从法院、检察院、司法行政部门的集中改革向党委政法委、公安、国家安全等部门全领域改革拓展，从司法资源配置、司法权力运行、诉讼制度优化逐步辐射到政法工作各领域、各环节，并扩展到社会治理创新、法治人才培养、现代科技运用、涉外法律服务等方面，并最终融入推进国家治理体系和治理能力现代化的改革进程中。

在既有框架确定、只能微调的情况下，既要以技术性改革为突破口，推动法治，也要注重政策对司法工作的能动影响，通过政策引导，调整改革方向，并指导具体的司法工作。尤其是在中国特殊体制下，政策与司法的关系十分密切，政策指导调整司法，司法回应落实政策。2018年以来，落实保护民营企业家的中央政策，开展“扫黑除恶”工作等，都是政策对司法有重大影响的体现。这种影响是否有利于法治进步，有利于司法改革的实质推进，需要具体问题具体分析。如何正确理解和运用政策引导司法，司法工作中如何科学适度地回应政策，从而促进司法公正，保障司法改革迈向正确的方向，是值得研究的重大问题，也是本年度报告关注的基本问题。

二、综合改革

(一)落实保护民营企业家等中央政策

鼓励、支持、引导非公有制经济发展，是我国一贯的政策方针。在经济下行的背景下，民营企业家合法权益的保护，再次受到中央的重视。2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上明确强调“三个没有变”，要求“保护企业家人身和财产安全”。作为贯彻，最高人民法院发布依法平等保护民营企业家人身财产安全十大典型案例，召开民营企业家座谈会;最高人民检察院党组会要求进一步统一规范办理涉民营企业案件的执法司法标准，随后通过“检答网”公布了办案指导的11个问题;司法部出台《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》;公安部党委(扩大)会议研究审议公安机关依法保障和服务民营企业健康发展的实施意见。

2019年3月，最高人民检察院与全国工商联出台《关于建立健全检察机关与工商联沟通联系机制的意见》，明确列出13条保护民营企业财产权及其经营者的合法权益的具体举措。《最高人民法院工作报告》也首次出现保护企业家合法权益的内容。7月，最高人民检察院部署了为期10个月的涉民营企业案件立案监督和羁押必要性审查专项活动。10月，张军检察长在北京大学演讲时指出:“对民营企业家，可捕可不捕的，不捕;可诉可不诉的，不诉;可判实刑可判缓刑的，判个缓刑好不好?”12月，中共中央、国务院《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》要求健全执法司法对民营企业的平等保护机制。2020年初的中央政法工作会议，继续强调政法机关要为民营企业高质量发展保驾护航。

长期以来，民营企业为中国经济作出了巨大贡献。民营企业占中国企业总数的90%以上，贡献了中国经济50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业。为保护企业家合法权益，中央相关部门近年来陆续出台了多部政策文件。例如，中共中央、国务院先后发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(2016年11月)、《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》(2017年9月);最高人民法院印发了《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》(2018年1月);最高人民检察院先后出台了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》(2016年2月)、《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》(2017年1月)、《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》(2017年12月)。

这些举措对民营企业家合法权益的保护有一定作用，一些遭遇不公的企业家得以洗冤。例如，最高人民法院改判张文中、张伟春和物美集团无罪，成为纠正涉产权和涉民营企业冤错案件、落实产权司法保护的标杆案件。报告执笔人徐昕律师团队2019年收获了十起无罪案件，其中辽宁谢启良合同诈骗、职务侵占案，河北康耀江骗取银行贷款案，东莞周伟等侵犯商业秘密案等六起案件就涉及民营企业家，已由检察院撤诉或不起诉。这充分体现了各级检察机关对中央保护民营企业家政策的落实。

但现实中民营企业家的刑事风险仍然很高，民企保护依然存在严重问题。更令人担忧的是，该风险至多可适度预防，却防不胜防。而且，一旦启动刑事诉讼程序，更难以回头。根本原因是刑事司法制度存在严重不足。为了更好地保护民营企业家乃至所有公民和企业，考虑到紧迫性和可实现性，报告提炼了十项急需完善的刑事司法制度:

第一，以取保候审为原则，羁押为例外。(1)把取保候审从公检法的权力转换为犯罪嫌疑人、被告人的权利，确立能保则保的原则。(2)《刑事诉讼法》第67条相关条款修改为，“采取取保候审不致发生社会危险性的，应当取保候审”。(3)现阶段首先大幅提高轻罪的取保候审适用率，原则上一律取保，如危险驾驶、交通肇事、轻微盗窃、轻伤害以及绝大多数达成刑事谅解的案件等。二审发回重审的案件，二审法院应当在发回重审的同时立即对被告人取保候审。延期审理的案件，法院应当在第二次延期审理的同时立即对被告人取保候审。(4)增加程序性保障:侦查和司法人员认定有社会危险性的，应当有确实、充分的证据;犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人提出异议的，应当进行听证。侦查和司法人员认定有社会危险性，但最终被宣告无罪，或有确实、充分的证据证明不可能具有社会危险性的，侦查和司法人员应依照司法责任制进行追责。(5)法院、检察院和公安机关应当以审前羁押率的高低作为管理和评优的重要标准之一。

第二，确立刑事诉讼中的管辖权异议制度。(1)犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人有权提出管辖权异议，对法院的裁定有权提起上诉。若指定管辖的法院层级高于上诉法院的，直接上诉于指定管辖的法院。(2)管辖错误的，应在三日内将案件移交有管辖权的法院或检察院，并对被告人立即取保候审。

第三，坚守证据合法性的底线，严格排除非法证据。特别强调两点:(1)刑事证据只能由侦查机关依法收集，否则应作为非法证据一律排除。(2)讯问同步录像应当随案移送，辩护人有权复制。

第四，强化证人、鉴定人出庭制度。(1)证人、鉴定人是否出庭，排除法院的自由裁量权，《刑事诉讼法》第192条第1款修改为，“对证人证言有异议，且该证人证言对案件定罪量刑有重大影响，证人应当出庭作证”。(2)被告人及其辩护人申请有专门知识的人出庭的，法院应当准许。

第五，明确刑民交叉案件的审理规则。(1)民刑交叉案件应当坚持先民后刑、先决问题先行处理的原则。(2)刑事案件中止的，应当对犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施为取保候审。

第六，二审以开庭为原则，不开庭为例外，上诉人及其辩护人要求开庭的，应当开庭。

第七，赋予当事人申请庭审直播的权利。除涉及国家机密、个人隐私外，被告人及其辩护人申请庭审直播的，应当准许。当事人放弃个人隐私、商业秘密的保护，申请庭审直播的，也应直播。庭审以直播为原则，不直播的须说明理由，并经法定程序批准。

第八，进入审判阶段后，对检察院的补充侦查和补充证据进行严格限制。(1)二审、发回重审、再审阶段，检察院不得补充侦查和补充证据;证据不足，应当宣告无罪。(2)目前一审阶段检察院可以申请两次补充侦查，建议限制为一次。(3)明确规定检察院在补充侦查之外提交的证据，不得在法庭出示。

第九，完善涉案财物认定处置的救济程序。(1)建立涉案财物处置的异议制度，当事人、利害关系人提出异议的，公安机关和司法机关应当在十日内举行听证，对处理决定不服的，可以申请复议一次。针对生效裁判，应赋予当事人或利害关系人不服财产部分裁判的救济权、处分财产时的在场权以及案外人异议权。(2)增加查封、扣押、冻结财产不得超过可能被罚没的范围。(3)除有证据证明涉嫌转移犯罪财产、掩藏犯罪所得外，不得针对非犯罪嫌疑人查封、扣押、冻结财产。(4)建立涉案财物随案移送制度，设立独立于公检法的第三方刑事涉案财物托管中心，利用电子信息技术，使涉案财物查封、扣押、冻结、保管、处理等关键环节实现全程透明化，当事人可通过互联网查询。(5)将涉案资产的处置交由托管中心的管理人来处理。(6)增设相对独立的涉案财物庭审环节进行法庭调查和辩论，法院应在判决书中对涉案财物的处理进行专门说明。未经法院判决不得将涉案财物予以罚没。(7)错误查封、扣押、冻结、处置财产，应当追究办案人员的法律责任。(8)彻底废除案款提留制度，剥离公检法办案经费、人员待遇与罚没款项的关系，建议涉案财物的罚没收入一律上缴中央财政，禁止任何形式的财政返还和提成机制，公检法的经费尽快实现由中央财政负担。

第十，进一步提高国家赔偿的标准，扩大国家赔偿范围。(1)提高国家赔偿的标准，尤其是精神损害抚慰金。(2)扩大国家赔偿的范围。直接损失应当扩大范围，取保候审、监视居住应当赔偿，律师费等维权费用应当赔偿;适当赔偿合理的间接损失，因人身权被侵犯而导致个人和企业的财产损失应当赔偿。(3)1994年12月31日前发生的冤假错案，程序上应当按照国家赔偿法的程序进行，实体上参照以前有关规定的赔偿标准进行赔偿。(4)听证程序应该公开化、实质化、准司法化。(5)办案人员故意或因重大过失造成冤案导致国家赔偿的，应承担部分赔偿责任。

除上述十点具有较大操作性的完善举措外，刑事诉讼制度的完善还有很大空间。例如，律师阅卷时间提前到侦查阶段;无论何种案件类型，律师会见皆无需经过批准;逮捕由法院听证后作出决定;确立嫌疑人的沉默权，讯问时律师的在场权等。在中国当下的法治环境下，上述内容的落实存在一定难度，只能循序渐进，点滴推动。

司法服务大局，为中央政策保驾护航，一直是中国司法的特色。除保护民营企业家的相关政策文件外，2019年最高人民法院先后出台《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(三)》《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(五)》，并在北京、上海、深圳、广州、天津、杭州等地设立破产法庭，旨在完善公司破产制度，提升破产审判专业化水平，助力法治化的营商环境。最高人民法院还出台了《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》《关于为河北雄安新区规划建设提供司法服务和保障的意见》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国外商投资法〉若干问题的解释》《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》以及《最高人民法院关于为中国(上海)自由贸易试验区临港新片区建设提供司法服务和保障的意见》等文件。2020年1月，2019年度人民法院十大司法政策发布，该活动持续多年，体现了法院通过司法技术落实党和国家政策，实现司法职能与政治功能协调统一的努力。

上述司法文件的出台，体现法院以积极姿态承担社会功能，发挥司法对于政策的“保驾护航”作用，也有利于法院在政治生态中获得重视，地位提升，进而掌握更多的政治话语权和政治资源。但对政策的落实不应只停留在文件层面上，更要体现在具体的司法活动中，也更要坚守法治底线。尊重法治应成为保障政策实施的唯一途径。

尊重法治原则对于当下开展的“扫黑除恶”运动尤为重要。2019年为配合这一运动，“两高两部”联合出台《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》和《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》。运动型司法是中国法治的一项特征，对中国司法状况和法治建设具有一定的负面影响。从以往的经验教训来看，“严打”容易出现扩大化，有违法治的统一性原则，可能出现冤假错案，必须大力强调依法打击。

(二)稳步推进合宪性审查工作

2019年3月，十三届全国人大二次会议审议通过全国人大常委会工作报告，报告提出，建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。12月，全国人大常委会第四十四次委员长会议审议并原则通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，将原《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行修改完善，旨在形成统一的备案审查工作制度。12月末，全国人大法工委《关于2019年备案审查工作情况的报告》公布，这是自2017年《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》首次公布以来的第三份报告，表明备案审查工作和审查建议反馈机制有效运行。

党的十八大以来，推进合宪性审查工作被中央文件持续重视和强调，也是对“依宪治国”的落实。党的十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。十九届四中全会决定要求加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。备案审查制度是推进合宪性审查工作的着力点。但该制度长期处于被悬置状态，绝大多数公民提起的违宪审查建议未见回应。近年来，该制度逐步走向规范，发挥了一定的作用，不过仍有许多问题亟待解决。

2014年中国司法改革报告以建立违宪审查机制作为年度报告的基本问题，强调落实宪法，违宪必究，必须尽快建立违宪审查机制。长远目标是建立独立的宪法法院或宪法委员会，但这势必是一个艰难、漫长而又复杂的过程。迈向该远景目标，当前应重点改造备案审查制度。具体方案:(1)组织建设。在全国人大常委会下设专门的违宪审查机构，而非设在法制工作委员会之下，加强人员和机构建设，防止出现“小马拉大车”的现象。(2)启动方式。除接收有关部门报备外，违宪审查机构可以主动启动违宪审查程序，更积极地接受和处理公民、组织根据《立法法》相关规定提出的立法合法性和合宪性审查建议。(3)审查范围。当前仅限于行政法规、地方性法规、司法解释，应扩大化将全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定以及其他规范性文件一并纳入审查范围。(4)公开原则。违宪审查的过程、结果以及责任追究均完全公开、透明，定期发布典型案例。(5)诉讼引入机制。规定法院、检察院在办理案件过程中，若发现相关法律依据存在违宪或者违反上位法的情形，可中止审理/查、依程序直接提交违宪审查机构进行审查，无须逐级报送。(6)公开听证程序。提出建议申请的公民、组织可以申请公开听证，违宪审查机构可以依职权公开举行听证会，公民、组织可以委托律师参加。(7)审查建议处理。规定违宪审查机构审查、回复建议的期间、处理方式和结果，各方的权利义务，以及相应的责任和救济机制。(8)违宪责任追究。明确规定违反宪法和上位法的任何法律、法规和规范性文件均无效，责任人承担相应后果，尤其应将行政机关违宪的责任追究作为突破口。(9)信息化建设。搭建全国统一的备案审查信息平台，公民、组织可以在平台上提出建议，查询案件及其进展等信息;违宪审查机构可以通过平台定期发布典型案例，建立审查数据和案例库。在违宪审查机构运行良好、程序规范等条件成熟后，适当时机可将其升级为与全国人大常委会地位平等的宪法委员会，或改造为宪法法院。

(三)废除收容教育制度

2019年12月，全国人大常委会《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》通过。收容教育制度源于1993年国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，指公安机关不经法庭调查审判，即可对卖淫嫖娼人员进行为期六个月至两年的强制教育、劳动等一系列限制人身自由的行政强制措施。该制度自实施以来，就饱受诟病。未经对抗式司法程序，就长时间剥夺公民人身自由，侵犯了宪法规定的公民人身自由权利，违反了正当程序原则。上述办法违反了《宪法》《立法法》《行政强制法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》等上位法，规定的惩罚力度也严重违反比例原则，执行过程中更是出现了大量执法随意、选择性执法现象，明显侵犯人权。

2003年，孙志刚以生命为代价促使了收容遣送制度的废除;在唐慧案以及任建宇、彭洪、黄成城、方洪等重庆系列劳教案的推动下，劳动教养制度于2013年被废除。上述决定的出台使各界多年的呼吁成为现实，标志着“大劳教”制度的废除，是法治的进步。但上述制度的废除只是法治征程中的一小步，在人身权保障的道路上还应继续努力。特别需要强调，第一，公安机关的行政拘留、刑事拘留权力应当进一步限制。第二，看守所应当整体从公安机关剥离，转由司法行政机关控制和管理，实现“侦羁分离”;尤其要保障律师及家属的会见权，并按照无罪推定的原则，为犯罪嫌疑人和律师有效行使会见权、辩护权提供更大的便利。第三，逮捕权从长远而言应收归法院，决定的作出还应经过控辩双方的听证程序。

(四)优化司法资源配置

2019年3月，中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》，要求健全多元化解机制、优化诉讼资源配置、深化现代科技应用、完善执法办案保障。意见的多数内容是过去司法文件的重申。部分举措较难落实，如严格落实入额领导干部办案责任，在当前司法环境下，能否真正落实法院领导干部审理案件尚存疑问，更不要说办案责任制度。未来需要重视法官助理、书记员、行政人员的生存状态，规范其晋升通道。

12月，全国人大常委会《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》通过，授权部分省市法院就优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等开展试点，积极推进民事诉讼程序繁简分流改革工作。2020年1月，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，正式启动在北京、上海、南京等20个市为期两年的试点。

司法资源有限，日益高涨的诉讼需求与司法资源有限性的矛盾不断扩大，有必要对司法资源进行优化配置。试点文件仍存在一些问题:一是未明确普通程序和简易程序的分流标准，案件繁简识别标准模糊;二是未能充分体现非诉纠纷解决方式对案件繁简分流作用的重视;三是将智慧法院建设嵌入案件繁简分流机制的设计不足。

报告建议:第一，坚守程序公正的底线，不能为追求司法效率、适用非诉讼解纷机制而损害公正。第二，司法机关的独立程度是制约诉源治理工作和提升诉讼效率的重要因素，尽力保障独立办案，才能更有效地遏制司法行政化、地方化现象。第三，大力提升司法人员的专业素质。尤其是高层次司法人员业务素质急需进一步提高。第四，建立及时纠错机制，避免因为冤假错案过度消耗司法资源。第五，积极探索建立案件繁简甄别机制，不同法院可结合本地实际，根据案件案由、诉讼标的额、诉讼主体身份、案件平均审理时间等因素，科学确定简单案件与复杂案件的标准和范围，开发智能分案辅助系统，不断探索电子送达和在线审判机制。

2019年，继续完善多元化纠纷解决机制。最高人民法院先后联合多个部门机构出台《关于发挥商会调解优势推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设的意见》《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》《关于深入开展价格争议纠纷调解工作的意见》《关于进一步加强合作建立健全妇女儿童权益保护工作机制的通知》等文件，旨在促进商事、金融、价格、家事领域的纠纷多元化解。近年来，在中国加入《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》(《新加坡公约》)的背景下，商事调解受到了一定程度的重视。但由于严格管控民间组织的政策、商会组织体系不发达、内部自治能力不足、商事调解制度规定不健全等因素的限制，商事调解的发展仍欠缺动力，商事调解的接受度和可利用度有限。调解组织的培育，商会自治能力的提升也显得举步维艰。随着2020年初新冠肺炎疫情的爆发，疫情期间及之后涉及的运输合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、劳动纠纷、金融借贷纠纷、保险纠纷等将急增，防疫期间的人权保障以及对此类纠纷的预防和化解值得高度重视。

2019年，6月，最高人民法院、司法部《关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》将该试点范围扩大至全国。公证参与司法辅助事务，有利于缓解法院“案多人少”的矛盾，促进公证机构的改革发展。但在当前公证机构规范性不足、人员素质不高、公信力欠缺的背景下，公证的使用和司法认可度能在多大程度上发挥作用，有待观察。7月，《人民法院跨域立案服务工作规范》出台。8月，最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》。

多元化纠纷解决机制改革持续多年，但成效有限。在当前形势下，有必要考虑制定《多元化纠纷解决机制促进法》，既巩固多年的改革成果，又促进新机制的产生和发展。厦门、山东、福建、黑龙江、安徽、四川等地早已制定了纠纷解决促进条例，为全国性立法提供了地方经验。该法内容包括但不限于:明确各纠纷解决机制的衔接;着重发展民间性调解组织，尤其是更具前瞻性的商事、行业等专业化调解;强化行政机关的调解职能，合理设定并开展调解前置程序试点等。

(五)完善认罪认罚从宽制度

认罪认罚从宽制度是中国特色轻罪诉讼制度体系的重要组成部分。2019年10月，“两高三部”发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，对认罪认罚从宽制度的适用范围、适用条件、辩护权保障、被害方权益保障以及量刑建议的提出方式、采纳和调整原则等内容作出规定。该意见规定了“认罚”的认定标准，细化不同情形下认罪认罚的幅度把握，明确了“认罪认罚与自首、坦白不作重复评价”，探索了证据开示制度，对认罪认罚制度的可操作性有所助益。

但自该制度推行以来，认罪认罚的真实性、自愿性一直是严重问题，受到各界质疑。许多律师提出，一些明显无罪的案件，被告人哭着签认罪认罚具结书;有的检察官甚至在审判阶段违法进入看守所，威胁、诱导被告人认罪认罚，甚至明示或暗示被告人解除对律师的委托;有的检察官先让被告人签署认罪认罚具结书，之后再集中找值班律师确认签字。诸如此类的做法导致认罪认罚的自愿性、真实性无法得到保障。真实性和自愿性是认罪认罚从宽制度的根基。只有充分保障真实性、自愿性，这项制度才有存在的必要，否则将严重损害司法公正，导致犯罪嫌疑人、被告人权利减损和虚假认罪等一系列恶果。

尽管可以通过完善权利告知、值班律师等具体制度，在这方面做得更好，但从根本而言，只要被告人处于羁押状态，就难以充分保障认罪认罚的真实性和自愿性。在控辩双方实质不平等的情况下，犯罪嫌疑人由于长时间羁押的封闭性以及侦查、检察人员的不当引诱等因素，很可能会违背自身意志，进行虚假陈述和认罪。认罪认罚也会使侦查机关忽视其他证据的收集，而产生对犯罪嫌疑人口供的依赖性，强迫其自证其罪。因此，这项制度的落实需要刑事法治的实质性进步，尤其需要减少不必要羁押，确立以取保候审为原则并严格落实。

三、法院改革

(一)法院改革整体规划

2019年2月，最高人民法院出台《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(下称“五五纲要”)，提出十大改革任务，涉及65项具体的改革举措，全面覆盖了审判执行工作的各个环节。《2019年人民法院工作要点》重申了“五五纲要”中的重点工作内容，包括建立执行工作长效机制、推动现代科技与司法审判深度融合、全面建设智慧法院、全面落实司法责任制、强化法院干警履职保障等，也涉及对“保护民营企业家”和“扫黑除恶专项斗争”中央政策的落实。

作为未来五年法院改革的纲领性文件，“五五纲要”着重解决深化司法体制综合配套改革中落实司法责任制、拓宽司法公开、优化司法资源配置和加强科技运用等方面的新问题，标志着新一轮法院改革工作的全面启动。拓宽司法公开、落实司法责任制、畅通司法职业通道等举措是对上一阶段改革的落实和深化，优化司法资源配置、加强科技运用等体现了对社会新发展的回应。报告主要关注三方面:

1．司法责任制的落实

“五五纲要”围绕健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系，提出了八方面的改革举措，着眼于破解权责平衡、监督制约和人案矛盾突出的难题。但正如历年中国司法改革报告所指出，以司法责任制为核心的改革，实际体现的是行政管理的改革逻辑，“五五纲要”基本是对之前改革内容的重申。

2．司法公开的拓宽

“五五纲要”提出要完善审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息公开四大平台，促进司法公开平台从单向披露转为多向互动，回应了历年司法改革报告有关司法公开的建设性意见。未来对于司法公开的深化，还要注意:第一，整合现有相对分散的司法公开平台，使其具有互动功能。第二，大力推行庭审直播，进一步明确庭审直播的案件范围，坚持以直播为原则，以不直播为例外，赋予当事人申请直播权。加大对法院直播硬件设备的投入，做到所有法院包括派出法庭都具有庭审直播的条件，消除庭审直播常态化的技术障碍。加强对当事人等诉讼参与人的个人信息安全保障。第三，保障公开审理，对限制旁听等行为进行处罚，违反公开审理原则的，二审一律发回重审，确保人民自由走进人民法院。

3．科技运用的加强

“五五纲要”提出要将科技应用全面渗透到法院建设各领域，制度与科学技术的融合和配套贯穿始终。如“推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合”“智慧法院建设”以及“搭建全国统一的电子送达平台”等举措将技术变革与制度变革有机结合，科学技术成为完善司法制度的重要力量。在总结各地法院试点经验的基础上，“五五纲要”还扩大了电子诉讼在全国的适用范围，要求逐步实现在线立案、在线缴费、电子送达三类应用覆盖全国法院。技术条件的进步，客观上为法院深化司法体制综合配套改革带来了更多的机遇。2019年是互联网诞生50周年，互联网司法有所成效。3月，最高人民法院在总结“浙江移动微法院”的经验基础上，推动在北京等12个省(区、市)辖区内法院全面试点，12月在乌镇举办世界互联网法治论坛，提出信息技术与司法深度融合的中国方案，发布《乌镇宣言》。

但如何使科学技术真正回应人民群众的司法需求，并实现公正，还需进一步探索。未来应加强科技应用的地方较多，仅列举几例:推广裁判文书校对系统、电子档案法律系统等审判辅助系统;加强人工智能和审判大数据在审判管理中的应用，探索建立同案不同判的预警系统，对于明显偏离类案审判结果的案件重点检视，充分发挥大数据和人工智能在规范司法行为、防止冤错案件等方面的重要作用。当然，科技的应用也有边界，电子诉讼和互联网法院的作用不能过分夸大，其适用范围不仅要与技术水平相匹配，还应服务于公正司法的终极目标。

(二)保障死刑复核及执行程序中当事人合法权益

2019年8月，最高人民法院出台《关于死刑复核及执行程序中保障当事人合法权益的若干规定》，明确了死刑复核期间委托律师的有关事项，规定复核裁定作出后，根据律师辩护意见及证据材料可以暂停交付执行或者停止执行;进一步保障了罪犯执行前的会见权，规定执行死刑前罪犯可以申请会见其近亲属或亲友，近亲属也可以申请会见，罪犯还可录音录像留下遗言。该规定符合加强人权保障的国际趋势。

死刑复核程序是慎用死刑的最后一道程序保障，也有利于贯彻“少杀、慎杀”的刑事司法政策。自2007年最高人民法院全面收回死刑复核权以来，为了改变以往死刑复核程序书面化、行政化运作的弊端，最高人民法院与有关部门先后发布了《关于充分保障律师依法履行辩护职责确保死刑案件办理质量的若干规定》(2008年5月)、《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》(2010年6月)等。2012年《刑事诉讼法》对死刑复核程序进行了一定程度的程序保障，而此后的相关司法解释也进一步细化了部分规定。

但既有的规定仍比较笼统、原则化，更未改变死刑复核程序作为一种封闭的行政化审批办案方式的实质。虽然上述规定有意强化律师、检察院在死刑复核案件中的作用，但由于未真正建构起有效的两造结构，缺少相应的参与程序和途径，使得被告人的基本权利难以得到充分保障。未来完善的关键，只能是改变行政审查化的审判方式，推进死刑复核程序的诉讼化改造，可以先采取不公开审理的开庭方式。在更远的未来，死刑复核程序可以改造为第三审程序。

(三)完善民事诉讼证据规则

2019年12月，最高人民法院修改了《关于民事诉讼证据的若干规定》，新规定完善了书证提出命令、当事人自认、当事人证人具结以及电子证据审查判断规则等方面的内容，于2020年5月1日起正式施行。

上述修改有利于民事诉讼证据规则的完善，但证据规则仍存在一些问题，仅举几例:一是新规定针对免证事实的不予采信有两个标准，“足以反驳”与“足以推翻”，两者的区别和认定标准未予明确，也难以明确;二是对电子数据的范围、取证、保全、鉴定以及采信的规定仍较为简单，电子数据的证据能力、证明力标准、举证证明规则等内容有待细化;三是未规定法官不予采纳鉴定意见的条件，司法实务中，往往与“重新鉴定”的条件相混同，但两者有明显区别。未来民事诉讼证据制度的完善仍将继续朝精细化的方向发展。

(四)完善人民陪审员制度

2019年4月，最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》，对涉及参与审理案件范围、庭审活动规则、合议庭评议规则等人民陪审员参与审判活动的问题进行细化。为更好地解决“陪而不审，审而不议”问题，该解释规定了开庭前审判员告知义务、事实认定问题清单制度以及合议庭评议的发言顺序等内容，也明确规定各级法院不得安排人民陪审员从事与履行法定审判职责无关的工作，避免其充当法官助理角色。但这些举措不易落实，原因是司法体制尚未理顺。事实问题和法律问题的区分不仅需要加强理论研究，还需要积累更多的实践经验。

2019年4月，最高人民法院、司法部出台《人民陪审员培训、考核、奖惩工作办法》。对初次参加庭审的陪审员，确有必要对其进行规则方面的明确指引。但报告一贯主张，不需要对人民陪审员进行培训，因为陪审员制度的设立初衷就是借助普通公民的常识常情常理来弥补司法专业化思维的缺陷和不足，而非训练成准法官。同样，对人民陪审员的考核亦无必要。

人民陪审员制度仍有较大的完善空间。可操作的建议包括:通过对大数据和信息技术的运用，促进更多公民加入陪审员数据库，保障陪审员参与案件的随机性，避免专职陪审员出现;提升人民陪审员投票的拘束力;试行陪审团制度等。

(五)试行主审法官会议制度和健全审判委员会工作机制

2018年底，《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》印发，就主审法官会议的提请召开程序、人员组成、案件范围、议事规则以及归口管理等方面提出13条意见。该机制以更符合司法规律的形式为法官办案提供参考，有利于在明确法官责任的基础上降低法官的职业风险，促进审判委员会的改革，实现从个案研讨转向总结审判经验、开展审判管理的功能转变。

但试行一年来，该意见显示出诸多不足。第一，主审法官会议未规定回避制度。第二，需要召集不少数量的主审法官开会，在人案矛盾突出的情况下有可能影响日常工作。第三，性质与效力问题。虽然规定合议庭或独任法官独立决定是否采纳主审法官会议讨论形成的意见，但又规定院庭长对不采纳意见的复议权以及将案件提交审判委员会讨论的决定权，实际上在强化意见的效力，与其参考性功能有冲突，也在一定程度上强化了法院内部的行政化，造成了权责的分离。事中监督确有必要，但应适度，以尊重独立行使审判权为前提。第四，会议纪要的形成、发布等有关规定仍需进一步细化。总体而言，实行主审法官会议、审判委员会“双会议制”只是过渡性方案。未来主审法官会议制度应逐步取代审判委员会制度，坚持参考性功能的定位，保障合议庭和独任法官独立行使审判权，且更注重类案规则形成等指导性功能的发挥。

“五五纲要”明确了审判委员会制度改革的方向和目标。2019年8月，最高人民法院发布《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》，对审判委员会的职能、讨论案件的范围、议事程序以及运行机制等事项做了细化规定。变化之处主要包括:(1)首次提出中级法院以上可以根据审判工作需要，召开刑事审判、民事行政审判等专业委员会会议;(2)突出审判委员会的首要职能是总结审判工作经验，明确案件讨论承办法官对事实负责，审判委员会职能重点在于讨论决定重大疑难案件的法律适用问题;(3)首次明确审判委员会委员回避制度;(4)规定审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开，并建立审判委员会会议全程录音录像制度，实现全程留痕，增强审判委员会制度的司法属性。

落实“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法责任制，一直是司法改革的重心，而审判委员会制度由于“审者不判，判者不审”，审判委员会委员没有直接参与庭审，缺乏司法的亲历性而受到诟病。同时，长期以来审判委员会制度存在组织官僚化、程序行政化、地位层级化、功能不明确、审判组织性质难以彰显等问题，且一直未能得到解决。该意见有进步之处，如召开专业委员会会议、建立回避制度、审判委员会讨论案件的决定和理由在裁判文书中公开等。但这些举措的落实效果有待观察。审判委员会制度在特定环境下发挥过一定作用，但如前所述，审判委员会制度不仅与审判公开、直接言词等基本诉讼制度存在冲突，也与司法公正、高效、职责自负等改革要求相背离。长远来看，审判委员会制度无存在必要。

(六)完善审判管理机制

2019年3月，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院共同发布《关于加强司法权力运行监督管理的意见》，就全面落实司法责任制、正确处理有序放权和有效监管的关系提出总体要求，强调在突出法官办案主体地位的同时，也加强对案件的监督管理。10月，《进一步加强最高人民法院审判监督管理工作的意见(试行)》就进一步落实司法责任制、加强审判管理工作、完善审判管理机制、规范案件办理流程等事项提出具体要求，重申了随机分案为主的原则，明确指定分案的案件范围，细化了主审法官会议讨论案件的范围。

审判管理制度的完善是历年司法改革的重要内容。上述意见涉及审判管理权和审判权之间的协调，对明确法院人员职责分工、落实司法责任制有一定意义，但仍存在明显问题。第一，当前完善审判管理机制仍然是通过强化院庭长的监督权来实现，司法行政化色彩浓重，也无法跳出“谁来监督监督者”的怪圈。第二，在员额法官的素质和能力参差不齐的情况下，随机分案制度忽视了案件难易程度与法官能力之间的匹配，可能导致案件办理效率低和社会效果不佳的情况出现。第三，案件质量事后评查忽略了民众在司法活动中的感受，未将当事人、律师和社会公众的满意度作为重点评估内容，且评查功能定位于加强审判管理、提升审判质效，对实现公正的重视不够。

未来改革应着重发挥当事人和律师对审判权的制约作用，落实现行法律规定的权利，赋予当事人和律师更多的程序异议权;健全信息化审判管理机制，发挥大数据和人工智能等现代科技的作用，将立案、分案、送达、庭审、合议、宣判到结案的每个重要节点全部纳入审判管理范围;引入当事人、律师和社会公众对司法裁判的评价渠道，即裁判文书网、庭审公开网等开放评论，运用大数据抓取评论，对案件进行全面、真实的外部质效评估。

四、检察改革

(一)检察改革工作规划

2019年2月，最高人民检察院公布《2018—2022年检察改革工作规划》，明确未来几年检察改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和组织实施。改革内容涉及健全完善检察机关法律监督体系、检察权运行体系、检察人员分类管理体系、检察机关组织管理体系、法律监督专业能力专业素养提升体系六方面，共46项改革任务。

该规划是近几年检察改革的纲领性文件。主要特点:积极回应检察机关职能、机构调整和人员转隶的体制改革要求，以开展全面法律监督工作为主要落脚点，提出“双赢”“多赢”“共赢”的监督理念，注重法律监督专业能力和素养的提升;强化党对检察机关的绝对领导，而前一个规划是把保障依法独立公正行使检察权的体制机制作为首要任务;要求检察机关积极参与社会治理工作，“拓展检察机关参与社会治理工作途径”;强调改革的延续性，继续保障落实检察人员分类管理、内设机构改革、省级以下地方检察机关人财物统一管理等上一阶段的改革任务;融入“综合配套”的改革思维，提出健全与司法责任制相适应的检察权运行监督制度、健全与监察委员会工作衔接机制等改革任务;注重改革和现代科技相结合，“健全运用科技手段提升司法办案、检察管理与服务能力机制”。此外，探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度，完善公益诉讼工作机制，也是对新要求的回应。

(二)规范检察司法解释工作

2019年5月，最高人民检察院修订《司法解释工作规定》。新规定规范了立项、起草、审核、检察委员会审议、发布、备案及清理、评估等工作流程，明确了制定主体和职责分工，要求司法解释应针对法律条文，并符合立法目的、原则和原意。

中国司法解释权设置主要受苏联司法模式的影响。1981年《关于加强法律解释工作的决议》赋予最高人民检察院司法解释权，由此形成了中国特色司法解释权的二元主体模式。正如历年司法改革报告指出的，虽然司法解释对填补法律漏洞、消除认识分歧、统一办案尺度、规范司法行为起到了一定的作用，但长期暴露出解释主体多元、多元主体联合解释、解释制定过程行政化和封闭化、制定程序简略及形式混乱、解释内容超越上位法、撤销监督机制缺失等种种问题。特别是越权解释，司法解释突破现有法律规定，导致规范冲突。

现行司法解释制度需要大改。报告再次建议:当前，应废除以内部请示报告制度为基础的“批复”形式，限制立法性司法解释，尽快制定《司法解释法》或《立法法》，就司法解释作专章规定，严格规范司法解释的制定、发布等程序，建立司法解释的审查和撤销机制，对有违宪法和法律的现行司法解释及时清理。统一司法解释主体和解释形式，逐步限制并最终取消检察机关的司法解释权，司法解释权由审判机关统一行使;全国人大常委会设立专门的法律解释机构，加强立法解释和对已有司法解释的审查监督;激活案例指导制度，通过判例来解释法律，并逐渐替代司法解释，最终成为统一法律适用的主要方式。

(三)修订《人民检察院刑事诉讼规则》

2019年12月，为配套落实2018年修订的《刑事诉讼法》，最高人民检察院修订《人民检察院刑事诉讼规则》，共17章684条，包括加强与《监察法》《刑事诉讼法》的衔接，完善认罪认罚从宽制度和速裁程序，完善缺席审判制度，强化捕诉工作衔接机制，完善非法证据排除规则，加强对诉讼参与人的诉讼权益保障等内容。

该规则作为重要的司法解释，对规范检察行为，提升办案质量，增强法律监督实效有积极意义，但仍有不足，甚至有所退步。例如:第一，违反刑事诉讼法自我赋权，如第28条规定检察人员建议法庭当庭驳回回避申请，明显与上位法相冲突。第二，违法限制辩护律师的执业权利，增加了对辩护律师在刑事诉讼中违反法律、法规或执业纪律的，及时向其所在的律师事务所、所属的律师协会以及司法行政机关通报的规定，不合法理。在控辩对抗裁判中立的两造诉讼结构下，检察院没有限制辩护律师执业权利的权力。第三，落实非法证据排除规则不坚定。例如，删除了原规则对刑讯逼供的界定，对于物证、书证的非法证据排除中，删除了“可能严重影响司法公正”“补正”“合理解释”的规定。又如，讯问录像是非法证据排除规则的关键，应当明确规定辩护人有权查阅、复制讯问录像，但对本该随案移送法院的讯问录像仍遮遮掩掩。第四，认罪认罚规则不严谨导致易被滥用。如某检察院利用长时间羁押等无形压力、诱导认罪认罚。而值班律师制度因缺乏激励和委托授权，实践中多形式大于实质，远不足以保障认罪认罚的真实性和自愿性。第五，讯问犯罪嫌疑人可以由书记员参与，不利于审讯的合法化，也将给公安机关造成不良示范。第六，固化检察机关全面实行的捕诉一体办案机制，易造成逮捕和起诉条件的混同，一旦逮捕，产生错案的概率就有可能上升。

(四)完善检察案例指导制度

2019年4月，最高人民检察院修订《关于案例指导工作的规定》，进一步细化指导性案例的准入条件、编写体例、制发流程、案例来源等内容。检察案例指导制施行多年，早在2010年，最高人民检察院就出台《关于案例指导工作的规定》，2015年修订。该规定再次修订后有所进步。例如，明确“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件”，增强了案例指导制度刚性;赋予办案检察院和检察官推荐备选指导性案例的权利等。2019年9月，最高人民检察院发布第十五批指导性案例和6起典型案例，补足了指导性案例在行政监督领域的匮乏，但总体上指导性案例的数量远远不足。

针对该制度的不足，报告建议:第一，鼓励指导性案例的报送，加速指导性案例的选编、发布。第二，提升指导性案例的效力，对应当参照而未参照且无正当理由的，予以消极评价。第三，未来可考虑让指导性案例逐步替代司法解释，成为指导司法实践、法律适用的主要方式。

五、司法行政改革

(一)司法行政改革整体规划

2019年1月，司法部发布《全面深化司法行政改革纲要(2018—2022年)》，明确司法行政改革的指导思想、基本原则和到2022年实现的7大总体目标，任务涵盖持续强化政治机关建设，完善司法行政系统机构职能体系，加快推进法治政府建设，完善行政立法体制机制，统筹推进行政执法体制机制改革，健全完善刑事执行体制，建设完备的公共法律服务体系，大力发展涉外法律服务业、建立健全国际法治交流与合作工作机制，完善司法行政保障机制，健全完善司法行政系统队伍政治建设和革命化、正规化、专业化、职业化建设长效机制等十个方面，共132项改革举措。该纲要与《关于加快推进司法行政改革的意见》等文件相衔接，为今后几年全面深化司法行政改革作出了总体部署。

报告主要关注几点内容:该纲要对行政立法体制和法规规章的清理工作提出了明确要求。但长期以来，中国立法的公众参与度低，对智库、专家学者等意见也重视不足，亟待完善;对于法规规章的清理，应改变目前“谁制定谁清理”的习惯做法，将清理的启动权同时赋予行政相对人，并明确清理程序及责任主体等规则。

该纲要强调深化监狱改革、完善社区矫正制度和强制隔离戒毒制度，因涉及人身自由和刑罚执行，应谨慎对待。社区矫正乃至监狱工作应有更多社会力量参与，也应充分利用科技，尽快建成数字监狱、数字社区矫正，更应实行人性化管理，保障人权。

该纲要对法律援助、公证、律师执业权利保障、法律职业资格制度等内容进行了安排。法律援助是一个国家法治的门面，不断扩大法律援助的范围是进步;但更紧迫的是，应着重完善法律援助反馈机制和评价体系，提高法律援助质量。探索建立法律职业资格制度与法官检察官的选任制度等衔接机制是长远工作，短期内不会有成效，但该方向能与法律职业共同体的建设相互促进。

(二)《社区矫正法》颁布

2019年12月，全国人大常委会审议通过《社区矫正法》，自2020年7月1日起施行。该法明确了社区矫正的机构和人员，规定县级以上地方政府根据需要设置社区矫正机构，司法所承担相关工作;规范和细化了社区矫正的决定、接收、监督、管理、解除和终止等环节的操作规程;回应实践需要，制定了适宜的执行地规则，强调个性化的矫正方案;注重保障社区矫正对象的合法权益，对查询到的身份信息和个人隐私进行保护，细化了有关电子定位的使用条件、批准程序和期限，赋予其权益受侵害时的救济权利，规定拟撤销缓刑、假释时应听取社区矫正对象的申辩及律师意见;未成年人的社区矫正单章规定;用“教育帮扶”取代了“安置帮教”;加强矫正机构的执法刚性，规定对被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑或发生社会危险的，矫正机构可以提请法院逮捕。

社区矫正工作自2003年开始试点、2009年全国推行以来，有所成效，但也暴露了不少问题。《社区矫正法》是司法的进步，但也回避了一些关键问题，有所不足。

第一，社区矫正机构的性质及功能定位不清。基于资源有限性和地区差异性，社区矫正机构由县级以上地方政府“根据需要”设置。但“不需要”设置的地区，社区矫正工作如何开展尚不明确。当前社区矫正工作主要由司法所承担，该法规定司法所根据社区矫正机构的委托，承担相关工作。“委托”表明立法有意区分社区矫正机构与司法行政部门，为将来专门化的社区矫正机构预留空间。因此，社区矫正机构究竟属于行政性执法机构，还是司法性刑罚执行机构，未来如何走向，尚无定论。

第二，立法对社区矫正处遇的目的和机能认识单一，未能充分体现恢复性司法和被害人保护、特殊预防论的规范矫治以及风险分流管控等现代刑罚和行刑理念。例如，立法缺少对被害人的关注，实践中对矫正对象的评估也很少征求被害人及其家属的意见，更谈不上相应的恢复性司法程序、被害人参与原则以及具有被害人补偿和社区补偿性质的社区服务机制的构建。又如，立法主要采取定期报告制和社区服务制的开放式处遇制度，也明确了电子监控等监管举措，但体现的是教育矫正一元面向的关注，既缺少托管、再犯和社会修复等专门性的制度设计，也缺少对居家处遇、中途之家、改造营、资格褫夺等多样、灵活的中间刑制度的借鉴。再如，由于缺少奉献社会和分流管控的理念意识，立法及矫正实践主要采取“盯人防守”的包户分摊责任制，造成地方矫正工作压力大。但解决思路仍集中于加大投入、增派人员或人员警备化等传统治安管理思路，导致资源使用效率低。

第三，部分规定在实践中难以落实。例如，立法规定由社区矫正决定机关将社区矫正对象移送社区矫正机构，由于缺少必要的约束和配套机制，该衔接机制很难落实;规定对就业困难的社区矫正对象进行帮扶，但缺少相应的资源。规定难以落实的一个重要原因，是立法对社区矫正机构和司法所的支持不足，社区矫正人少，身份模糊，缺少必要的管理手段，作为普通公务员或社会工作者的身份难以履行刑罚执行的司法职责。

未来的社区矫正立法，应当更好地迈向恢复性正义，确立恢复性司法理念和被害人参与的基本原则，组织被害人和社区代表参与的圆桌会议，设置具有被害人补偿和社区补偿性质的社区服务机制，建立完善风险评估、禁止令、中间刑等关键机制并形成相互有效配合，尽可能地修复正义。

(三)开展刑事辩护全覆盖试点

2019年1月，最高人民法院、司法部印发《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，把试点范围从8个省市扩大到全国，旨在推广运用试点地区的经验，并力图解决试点过程中存在的律师资源不足、经费保障不到位、工作机制不健全、案件质量不高等问题。

刑事辩护全覆盖作为完善法律援助制度、实现人权保障的一项改革举措，意义重大，但从试点情况来看，落实困难。这既因为资源有限，也存在制度本身的原因。现行刑事援助制度以指派律师辩护为主要方式，难以保证办案质量，容易滋生援助形式化、垄断化、行政化等问题，也导致不愿意援助的律师消极接案、愿意援助的律师却找不到适当案件等矛盾。

报告建议设立刑事案件法律援助信息管理系统，引入市场化的选择性机制，提高援助律师的主动性和积极性，以提升刑事法律援助的质效。基本做法:依托于现有的法律援助信息管理系统，利用人工智能和信息化技术，可与公检法的案件信息管理系统相衔接，将决定给予法律援助的刑事案件的基本信息录入管理系统。符合一定条件的刑辩律师可登录系统，在系统相关界面内自主选择案件进行登记，并按规程实施援助。

操作规则:(1)案件范围。可最先从已进入审判阶段、形式上符合法律援助要求的案件开始。技术和基础设施条件完全成熟后，可逐步提前到审查起诉阶段，最终扩展到符合条件的当事人申请或具备援助条件的全部刑事案件。(2)案件信息。案件基本信息的录入应尽可能全面。案件类型、被告人信息、是否认罪、罪轻还是无罪辩解等基本信息，均应录入信息管理系统，以方便律师进行判断和选择。(3)律师资质要求。能够自主选择援助案件的律师至少应具备一定的执业年限条件，如承办过刑事案件，执业三年以上;而对于可能判处死刑、无期徒刑或者被告人做无罪辩解的案件，则对律师的资历要求更高，如执业五年以上，承办过刑事案件十起以上。其他应具备的资质要求可作研讨。(4)地域范围。改革初期，受条件限制，可按地域由当地律师自主选择案件，但作为全国性的案件信息管理系统，应逐渐放开地域限制，允许律师跨地区选择。(5)案件数量限制。每人每年承办法援案件应有数量限制，一般不得超过三件;未来设立刑事辩护律师协会后，会员每人每年不得少于一件。(6)选择限制。当地司法局法律援助管理机构，在犯罪嫌疑人或被告人不同意、律师不具备条件等特定情形下，可否定律师的自主选择，将案件重新列入系统，由其他律师选择。(7)补充方式。在规定的期限内，通过市场化的选择机制无法移交的案件，可利用智能优化系统指派给适合的辩护律师。初期，可依照原方式指派，作为补充。

司法部可依托当前的法律援助信息管理平台，根据各地法律援助信息平台的建设和利用状况，指定部分地区对上述管理系统和技术规则先行试点，不断总结经验教训、完善制度规则，最终由司法部建立统一的刑事案件法律援助信息管理系统，在全国推行。

2019年2月，司法部、财政部印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》;10月印发《公共法律服务事项清单》，确定并细化了16项法律服务项目及其内容。

(四)加强律师管理和权利保障

2019年2月，司法部发布《关于扩大律师专业水平评价体系和评定机制试点的通知》，要求把律师专业水平评价体系和评定机制试点的范围扩大到全国。律师专业水平由市场决定，行政性评定意义不大，此举是强化律师行政管制思维的延续，有违法律服务的市场规律。报告再次重申，律师执业发展的大方向是律师自治。法律服务是一个市场化程度很高的行业，律师水平高低与服务质量应完全交给市场来评定，通过竞争来实现律师行业的规范、有序和健康发展。

继2018年12月司法部再次修订《律师事务所管理办法》之后，2019年2月司法部修订《律师和律师事务所执业证书管理办法》，7月印发《事务所境外分支机构备案管理规定》，9月全国律师协会发布9起律师惩戒和6起律师维权典型案例。

6起律师协会维权案件中，人身权维权2起，会见权、立案权、调查取证权维权各1起。事实上，尽管中央层面三令五申，要求切实保护律师的执业权利，但实践中侵犯律师权益的事件司空见惯。律师权利保障是法治水平的评价标准，急需从立法、司法和执法等方面进一步保障。例如，修改《律师法》，明确规定律师的职业豁免权，律师的执业行为及相关言论不受追究;律师特定情况下有权退庭;只要律师提出投诉，司法官惩戒委员会就应当立案调查。

六、结语

2019年，法院、检察院、司法行政部门公布各自的五年改革纲要，司法体制综合配套改革继续有条不紊地推进。法院“五五纲要”明确的65项改革举措持续推进，并已出台29件改革文件。

过去一年，司法改革在不少方面有所进展。推进合宪性审查工作、废除收容教育制度、完善民事和刑事证据规则、社区矫正立法、开展刑事辩护全覆盖试点等举措，意义较大。但大部分改革实质上是对先前改革的落实和既有机制的完善，不少举措只是工作方法的改变，不触及司法体制的关键性问题。部分改革，如扩大律师专业水平评价体系和评定机制试点，有违市场规则和司法规律。

随着司法体制进入综合配套改革的“精装修”阶段，党的十八大以来以去地方化、去行政化为方向的司法体制改革即将步入尾声。司法体制基本定型，未来只能在既有空间内进行技术性改革，并通过政策与司法的良性互动，改善司法政治生态，从而点滴推动法治。

政策是党和国家为完成历史任务和执行党和国家的路线、方针而制定的活动准则和行为规范，并通过具体的司法政策，指导和影响司法活动。政策与司法很大程度上折射了政治与法治的关系。法治和政治在实践中从来不是孤立的。法律实践和司法活动作为行使国家权力的重要内容，无法超脱国家的政治格局以及在此基础上形塑的司法体制。另一方面，司法又是贯彻落实党和国家方针政策、化解社会纠纷、维护社会稳定、促进经济社会协调发展的重要手段。很多情况下，党和国家的政策通过司法解释、政策性指导文件、协调处理问题的通知乃至领导人重要讲话、批示等形式转化为具体的司法政策，进而在司法实践中得到贯彻和落实。政治对作为法治运动重要部分的司法改革也同样影响重大。不仅司法改革的方向取决于党和国家的政策走向，其内容也紧紧围绕着体现中央重大战略任务的政策而展开。同时，不少具体政策对司法改革具有积极的指引和助推功能，一些探索性政策往往是司法改革的先导，为试点改革提供政策依据，而有些政策文件本身就是具体的改革举措，有助于改革成果的固定和深化。

诚如历年中国司法改革报告所指出的，司法相较于政治又是相对独立的一部分，司法应具有较大程度的独立性、专业性、被动性、中立性和谦抑性，因而在司法实践中应当避免司法对政治的过度依赖，坚守司法本身的属性，让司法适度而理性地服务大局，并智慧地融入政策落实的过程之中。

但在政策与司法的互动中，受观念、体制等各种因素的影响，不同程度出现了一些问题，影响了政策指引、调适和弥补司法不足等功能的发挥。归纳起来，至少包括如下方面:第一，政策难以落实。由于政策缺少必要的评价和约束机制，受地方、部门利益的阻隔，党和国家的政策有时难以在具体的司法活动中得到真正贯彻落实。例如，尽管中央三令五申保护民营企业家，最高人民检察院、最高人民法院、司法部等部门也发布了文件要求贯彻落实，但仍有不少司法机关将中央保护民营企业家的司法政策不当回事，跨省抓捕，侵害民营企业家财产安全和人身权益的现象时有发生。当然，难以落实也可能出于政策本身的原因，例如强调以司法责任倒逼公正的改革政策，一定程度上强化了司法的行政化思维，而在行政化思维的逻辑下责任的追究反而难以落实。第二，司法过度回应政策，对司法公正的保障不足。由于政策往往较为原则，在传递、细化、适用和落实的过程中，会出现对政策的错误理解、过度创新和回应过于积极等问题，也在一定程度上忽略了司法“公正优先、兼顾效率”的价值取向和独立性、专业性、被动性、中立性、谦抑性的基本特征，有损司法的权威和公正。第三，服务大局异化为服务地方。地方政府基于自身利益的考虑，以国家政策之名，不恰当地要求、干预甚至强令司法机关进行积极回应，导致服务国家大局异化成服务地方“大局”，甚至异化成服务个别领导。第四，政策执行出现偏差。例如，“调解优先”的司法政策，旨在回应纠纷剧增的社会现实，具有合理性，但在执行过程中被异化，被当做法官和法院考核的重要指标，出现了攀比调解率现象，甚至出现“零判决”法院，导致法院的审判功能被遗忘，难以发挥定纷止争、规则引导、秩序维系等重要功能。再如，当下正如火如荼开展的“扫黑除恶”，前提是“依法”，但在暴风骤雨式的推进中出现了扩大化和运动化趋势。虽然最高人民检察院多次强调不能“拔高”和扩大化，但有的地方出现了定指标的情况，有的案件突破了法治底线;虽然具有短时间内压制犯罪的积极效应，但运动式司法不仅有可能制造冤案，而且历次“严打”事实证明，效果难以持久。

上述问题的解决，亟须建立司法与政策良性、适度、有序的互动机制，以保障政策在司法实践中得到正确、有效地执行，为司法活动提供理性的指引，并由此助推司法的实质性改革。具体建议:第一，促进政策制定的法治化、科学化和规范化。政策要坚持法治原则，与宪法和法律规定保持一致，还要考虑司法活动的特殊性，符合司法规律。政策制定的过程，需要建立和完善开放性的参与机制，确保公众、专家学者等各界人士的有效参与。第二，完善政策的执行及监督机制。并非所有的政策都需要司法的回应，也并非所有政策的回应都需要通过司法解释、政策性文件或通知的形式，针对不同类型和内容的政策应采取不同的回应方式和手段，以保障司法的统一性、中立性和稳定性。同时，明确政策执行的责任，建立政策执行和落实情况的监督机制，确保政策的有效落实。第三，建立政策的评估和调整机制。通过科学的评估方法对政策运行作出综合判断与评价，及时发现政策落实与司法活动中存在的问题，提高政策的实施效率，并以评估指标为导向保障司法活动与政策的一致性。同时，建立多渠道、少环节的信息反馈机制，有效收集反馈信息后，依靠科学评估机制的判断来做出是否调整政策的决定。

2020年初中央政法工作会议称，2019年为政法工作极不平凡的一年。随后，新冠肺炎疫情肆虐，对中国经济、社会乃至政法领域影响重大。为疫情防控及其后的经济恢复、纠纷解决提供司法保障，也将成为2020年司法工作及改革的重点。2020年，决战全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是深化司法体制综合配套改革的攻坚年。根据《关于政法领域全面深化改革的实施意见》的安排，推进民事诉讼制度改革、建立法治人才培养机制改革等49项改革任务有望完成。期待规划明确的各项改革举措能够有序启动并有效落实，更期待通过政策和司法的良性互动，及时纠正司法活动中的一些顽疾，促进司法体制的实质性改革，尽早实现社会主义法治的宏伟蓝图。