欧盟含氟温室气体管控政策及对我国相关进出口管理的启示

王 倩

（生态环境部 对外合作与交流中心，北京 100035）

2016年10月15日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（简称《议定书》）缔约方在卢旺达基加利召开的第28次缔约方会议上签订了《基加利修正案》（简称《修正案》），就逐步减少氢氟碳化物（HFCs）排放达成协议。

《修正案》将受控温室气体HFCs纳入《议定书》进行管控。HFCs并非消耗臭氧层物质（ODS），但属于强效温室气体，是《京都议定书》的受控温室气体之一［1］。它具有高或非常高的全球变暖潜能值（GWP），GWP 为53～14 800。HFCs 的生产和消费是由于替代ODS而产生的［2］，主要用作制冷剂、发泡剂、灭火剂、气雾剂等，其中空调行业的用量约占HFCs总用量的90%以上。HFCs的生产量和消费量正在迅速增长，这必将对全球气候变暖产生显著影响。

本文总结了《修正案》的核心要素，介绍了欧盟利用新修订的《含氟温室气体法规》对HFCs类物质开展管理的主要措施和制度，分析了该法规执行以来的效果和过程中存在的问题。基于以上提出欧盟HFCs管控政策对我国相关进出口管理的启示，为我国后期加入《修正案》后对HFCs类物质实施管理提供借鉴作用。

1 《修正案》的核心要素

《修正案》中明确了发达国家和发展中国家不同的HFCs限控义务，同时明确发达国家将为发展中国家履约提供必要的资金支持和技术援助，切实体现“共同但有区别的责任”的原则。《修正案》的主要内容包括受控物质清单、削减时间表、资金机制和技术转让、生效条款、豁免、与联合国气候变化框架公约及其京都议定书的关系等，其中HFCs削减时间表和资金机制为《修正案》的核心要素［3］。

发达国家和发展中国家将根据各自时间表削减HFCs。欧盟已经实施了针对HFCs的消减计划，其基线水平是2011年至2013年HFCs平均值加上含氢氯氟烃（HCFCs）基线水平的15%，以CO2当量为单位计算，2019年削减基线水平的10%，2024年削减40%，2029年削减70%，2034年削减80%，2036年以后HFCs的生产和使用不超过基线水平的15%；我国作为第五条款国家，其基线水平为2020年至2022年HFCs平均值加上HCFCs基线水平的65%，以CO2当量为单位计算，2024年冻结HFCs的生产和消费，2029年削减基线水平的10%，2035年削减30%，2040年削减50%，2045年以后HFCs的生产和使用不超过基线水平的20%。

目前，零消耗臭氧潜能值（ODP）、低GWP的HFCs替代品和替代技术正在快速发展，包括不饱和氢氟碳化物（HFOs）、碳氢、CO2、氨、水等低碳替代技术以及中等GWP的过渡性HFCs均开始应用。随着《修正案》的生效实施，相关技术将逐步在全球普及。各《议定书》缔约方意识到及时修订可燃的低GWP制冷剂国际标准的重要性，包括IEC 60335-2-40［4］，支持相关行动以推动低或零GWP技术的市场化进程。《议定书》将根据相关决定对替代品和替代技术进行定期审查。

2 欧盟的HFCs管理体系

欧盟是最早开始采取措施控制HFCs生产和使用的地区，在2006年即通过了《含氟温室气体法规》［5］和关于限制机动车空调中含氟温室气体使用的指令［6］，成为全球首个对《京都议定书》下受控含氟温室气体进行立法管控的地区。《含氟温室气体法规》对含氟温室气体的存储、使用、回收销毁、相关产品和设备的标记及处理、信息报送等进行了详细规定。2013年12月，欧盟委员会通过了《含氟温室气体法规》修正案［7］，该修正案已于2015年1月1日起正式实施。根据新法案的要求，欧盟从2015年起实施含氟气体生产和进口配额管理；2017年1月起，全部进口设备需授权配额，否则便不能进入欧盟市场［8］。不仅如此，欧盟还将逐年削减含氟气体配额，2018年配额将削减37%，至2030年将削减79%，届时投放的配额仅为基线水平的21%。

欧盟新《含氟温室气体法规》在旧版法规的基础上加大了控制力度，扩大了减排领域，提高了市场准入标准，严格了数据监测和报告制度等，主要通过总量控制的配额制度逐步实现减排目标。新《含氟温室气体法规》的成功实施为欧盟未来在国际层面上实现HFCs的淘汰产生了积极的作用，其削减和淘汰的设计较《修正案》的进度更快。

2.1 减排进程

新《含氟温室气体法规》从2015年开始实施，贯穿至2030年及往后更久。其主要特点是以总量控制为基本目标，对HFCs的生产、使用和进口以配额形式进行分配，并且可进行市场交易。生产商和进口商实施HFCs年度配额限制，并根据减排计划逐年降低配额，详见表1。

表1 新《含氟温室气体法规》下HFCs减排进程

2.2 主要减排措施

为实现减排目标，欧盟采取了以下措施：1）限制欧盟境内重要含氟温室气体的总量以及逐步减少市场上含氟温室气体的额度，刺激产生更多的环境友好替代技术及替代品；2）禁止在部分新型设备中使用含氟温室气体，在冰箱、空调设备中使用低危害替代品；3）防止设备中含氟温室气体的泄露，要求在设备的使用周期内对设备进行检测、维修和回收；4）控制副产物；5）在相关法规中明确从事含氟气体替代技术的人员需进行专业技术培训和资格认证；6）针对不同的使用领域分别颁布禁令；7）对含氟温室气体进行标签管理；8）销毁达到使用期限的设备。

2.3 配额制度

逐步削减进入市场的含氟温室气体是实现长期减排目标最有效和经济的手段。为实现逐步削减，欧盟自2015年开始实施了以总量控制为目的的配额制度，对象是生产企业和进口商。配额总量的89%分配给现有市场主体，11%预留给新市场主体。新的市场主体为2009～2012年间，至少有一年或以上含氟温室气体市场投放量超过2 t的公司，并于2014年上报其参考值（3年平均实际投放量）和配额申请。参考值和配额需要管理者定期评估和计算，是动态的，以反映企业近年实际经营水平。为保持配额的灵活性，在欧盟范围内配额是可交易的。

为科学管理HFCs配额，欧盟建立了中央电子注册-信息和数据管理系统。该系统可以跟踪配额核发情况、配额交易情况、配额豁免情况以及预充设备使用HFCs的情况。在欧盟境内，除年生产量或使用量低于100 tCO2当量的生产商或进口商不需要在该系统注册外，所有涉及HFCs生产、使用的企业均需在该系统上注册。

2.4 分行业管控制度

对于含氟温室气体生产、消费及使用的管控，新《含氟温室气体法规》对使用含氟温室气体的产品及设备采取分行业的禁用措施，并明确了不同产品禁止进入市场的时间表，涉及领域包括制冷、空调、热泵、消防设备、泡沫、气雾剂、鞋类及轮胎等，其中部分产品及设备已于新法规颁布前禁止。欧盟含氟温室气体的产品及设备禁止时间表见表2。

表2 欧盟含氟温室气体的产品及设备禁止时间表

除此之外，新《含氟温室气体法规》还规定使用含氟温室气体的设备必须定期进行检漏，检漏频率根据所含气体CO2当量的差别而定，介于半年至两年不等。含有500 t CO2当量及以上的设备需强制安装带有报警器的检漏系统。同时，设备运营商必须建立和维护内容完善的设备运行记录，包括充入含氟温室气体量、气体回收及循环利用记录、检漏记录和报废记录等［9］。

2.5 HFCs报告制度

为使新法规成效可监控，欧盟建立了企业义务报告制度。报告的含氟温室气体包括法规附件I所列含氟温室气体和附件II其他较高GWP值的含氟温室气体。

以下类型的企业需在每年3月31日前报送上一年度的HFCs数据：1）生产、进出口超过2 t或100 tCO2当量；2）销毁2 t或1 000 tCO2当量以上；3）原料用途使用超过1 000 tCO2当量；4）市场投放或进口超过500 tCO2当量的预充设备；5）HFCs配额授权企业，即预充设备进口商。

新法规还规定了两类企业需要接受独立的审计核查：1）投放市场超过10 ktCO2当量的HFCs企业；2）投放市场超过100 tCO2当量的预充设备（制冷设备、空调、热泵设备）企业。核查结果要报送欧盟委员会以及欧盟环境部管理的商业数据库。

2.6 替代技术评估与逐步淘汰制度

尽管采取了更为严格的管控措施，欧盟在颁布淘汰或禁令之前要依赖于替代技术可行性评估情况，主要考虑的原则如下：如果有合适的含氟温室气体替代技术，需在使用这些气体的制冷、空调和消防等行业发布新设备进入市场的禁令；如尚无替代技术或目前的替代技术因技术和安全问题不可用或成本高昂，欧盟可容许其进入市场一段时间，而后根据技术进展再行评估；如果含氟气体设备在其整个生命周期中的排放低于那些根据欧盟相关法规能耗封顶使用非含氟温室气体的设备，此种含氟设备应容许进入市场。

2.7 相关配套政策措施

欧盟新《含氟温室气体法规》的实施同时也涉及到其他法规的同步修订或完善。如某些低GWP值替代制冷剂具有一定的可燃性，在执行法规的过程中，考虑到各国和地区建筑条例强制性要求使用非可燃性的制冷剂，因此需要提前考虑和调整相应的建筑条例。再如HFCs的回收再利用也是减排的关键措施，为实现真正的回收再利用，需要建设充足的基础设施，相关废品法规需要允许运输已使用过的制冷剂等。

2.8 法规执行进展评估

欧盟委员会不断评估市场上含氟温室气体总量的削减情况。2020年评估市场上HFCs的整体情况，2022年评估法规的执行情况，以适应技术的最新发展和履约情况，并确定采取进一步削减措施的可行性。

2.9 新《含氟温室气体法规》执行情况

2.9.1 存在的问题

各欧盟成员国的新法规执行情况差异较大。一些国家拥有详细的刑事或民事法规，而另一些国家甚至还没有完全实现2014年的法规要求。

贸易环节各相关方协调困难。新《含氟温室气体法规》规定，从2017年1月1日起，欧盟的设备进口商必须从配额持有人处获得注充HFCs气体的配额授权，才能合法地将设备投放市场。但是在实际贸易中，由于设备生产商不是申请配额的合法主体，因此若设备进口商想获得配额授权，就不得不与气体供应商取得联系，确认配额事宜，而气体供应商并不是设备进口商的直接供应商，所以经常发生沟通难、配额授权操作难的情况［10］。

HFCs供不应求，引发非法贸易。在新《含氟温室气体法规》下，仅有部分企业有少量配额。当市场制冷剂需求增多时导致价格急剧上涨，高价的制冷剂市场引发大量走私行为。

2.9.2 执行效果

刺激天然制冷剂等环境友好型替代品行业的发展。欧盟的新《含氟温室气体法规》对市场的影响逐步加大，由欧洲议会的《含氟温室气体法规重塑暖通空调与制冷行业》报告［11］指出：从事天然制冷剂生产的公司数量大幅增长；市场上出现了各式各样环保、节能、安全的替代品。但是，由于每种类别的预充设备对热力学和安全性的要求不同，需要结合适用性分别使用不同的替代方案。

加强企业贸易主体责任意识。由于相关部门每年都会整合氟气体在欧盟市场的贸易情况，从而对有需求的企业实行配额的再分配，因此为了保证贸易的顺利开展，企业必须按照法规的要求履行相应义务，及时制定贸易策略，避免由于配额或授权原因影响到企业的贸易地位。

3 我国HFCs的生产、使用及管控情况

3.1 HFCs的生产和使用情况

我国是当前全球最大的HFCs生产国和消费国，其中生产量超过全球总生产量的50%。

我国生产的HFCs包括：HFC-134a、HFC-125、HFC-32、HFC-143a、HFC-152a、HFC-245fa、HFC-236fa及HFC-227ea等。HFCs 生产企业主要分布在浙江、江苏及山东等地。

我国的HFCs主要用作制冷剂、灭火剂、发泡剂和气雾剂等，主要用于家用电器、工商制冷和空调、汽车空调、制冷维修、消防、泡沫和气雾剂行业等。

3.2 HFCs的进出口情况

我国是HFCs的主要出口国之一，国内生产的HFCs以两种形式大量出口，其中以化学品直接出口的约占我国HFCs生产量的60%（以GWP计算比例更高），而以产品中的化学品（如成品空调器中的制冷剂）出口的约占我国HFCs生产量的10%，即我国生产的HFCs约70%出口至其他国家并在进口国排放。

我国主要出口的HFCs物质为HFC-134a、HFC-125和HFC-32，约占总出口量的80%。其中HFC-134a大部分以单质形式出口，HFC-125和HFC-32大多以混合物形式（如R410A）出口。2017年出口到欧盟国家的数量约为68 kt，涉及英、法、德等26个欧盟国家。

按照《修正案》的要求，缔约方应于2019年1月1日起建立HFCs进出口许可证管理制度，发展中国家可延长到2021年1月1日。我国尚未加入《修正案》，因此还未建立HFCs进出口许可证管理制度，也未能对《修正案》中的HFCs物质实行一对一编码。海关总署目前对所有的HFCs物质在一个海关编码下进行统一进出口管理，能够较为准确地了解HFCs进出口总量，但无法区分每种单质或混合物的进出口数量。为能在批约后及时开展HFCs进出口管理工作，生态环境部会同海关总署、商务部等有关部门正在积极研究HFCs进出口管控的政策要求和制度措施。

由于中国HFCs出口量巨大，而欧美市场HFCs需求开始萎缩，如果不能有效控制新增HFCs产能，那么在2022年之后由于欧美减排政策将导致海外市场需求下降，出口锐减，届时国内HFCs供大于求，HFCs价格恶性竞争，最终会加大替代减排的难度。

3.3 HFCs替代品行业的情况

我国现有可行HFCs替代技术有：汽车空调可采用HFO-1234yf等替代品，替代技术相对成熟［12］；房间空调可采用相对低GWP值的制冷剂甚至接近零GWP的替代品替代HFC-410A，主要问题是如何解决替代品的安全性；其他制冷和空调设备使用的HFCs制冷剂替代品选择相对较多。总体来看，由于部分替代品具有可燃性或毒性，替代品使用相比HFCs的安全风险有所增加，将带来替代过程中的额外成本［13］。为了进一步推动替代技术的推广应用，我国的制冷和泡沫行业还针对不同替代品/技术的特性及其生产产品的特性，开展了多项技术/产品标准的修订工作。依据HFCs淘汰时间表，我国计划陆续将替代技术和替代品分别列入《产业结构调整指导目录》的“淘汰类”和“鼓励类”，促进产业结构调整。

3.4 我国《修正案》批约情况

《修正案》禁止缔约方与非缔约方之间进行贸易，也就是说，只有缔约方之间才可以进行HFCs贸易。美国虽仍未加入《修正案》，但其使用重大新替代品政策计划（SNAP）逐步限制HFCs的使用。

基于未来国际政治形势的发展趋势，中国及早批准加入《修正案》不仅符合我国总体应对气候变化和国际关系战略，也遵循十九大报告中关于“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”和“积极参与全球环境治理，落实减排承诺”的思想。中国的及早加入也将积极推动减排过程中技术创新，促进环境友好技术和设备的研发应用，以进一步维护和引领HFCs替代品市场。

4 欧盟HFCs管控政策对我国的启示

4.1 欧盟HFCs管控政策总结

欧盟对含氟气体的管控主要通过配额管理，按GWP值分行业分产品逐步限制使用以及对生产、使用、进出口、回收、报废等HFCs全生命周期进行管理。

首先，欧盟新《含氟温室气体法规》所规定的HFCs减排计划比《修正案》的削减目标提前了很多，欧盟各国截至目前已先后完成了2015年、2020年等阶段性的削减目标。各利益相关方均高度重视HFCs配额制度，能很好地执行含氟气体相关报告和检查规定。其次，欧盟配额制度为新市场主体设计了配额总量11%的份额，并每3年对市场主体进行重新核定参考值。同时，定期评估技术发展现状和替代可行性，在以GWP值区分各个HFCs消费行业的基础上，适时扩大不同行业控制措施的领域和范围，在条件成熟时颁布禁令；再次，欧洲一体化并不代表各国在执行法规时采取同样的步骤和要求。对于德国、法国、英国及一些北欧国家，其承担了更多的减排义务，而一些经济稍弱的东欧国家，则承担了较少的减排义务，并可获得欧盟的帮助和支持；最后，对HFCs全生命周期的管控，使得减排过程更为严谨合理，环环相扣。

4.2 对我国HFCs进出口管理的启示

欧盟采取的措施只是众多HFCs减排政策中的一种，HFCs减排的措施需要因地制宜，需要适应不同的市场环境和国家［14］。发达国家和发展中国家各具特点，所以需要根据市场规模、生产和进出口情况等不同因素因地制宜地制定HFCs管控措施。总结欧盟HFCs 的进出口管控经验，值得中国借鉴的内容主要包括以下几个方面：

4.2.1 HFCs进出口配额管理制度

建立和完善HFCs进出口配额许可证管理制度，对HFCs进出口数据实行动态登记，以满足缔约方数据报告要求。建议不仅将现行ODS进出口审批系统增加HFCs类物质进出口管理功能，后续也要与HFCs生产和消费管理系统接驳，以便在分行业分物质进行HFCs削减时做到进出口与其他各管控环节同步。此外，也能通过系统对接实时掌握企业生产配额交易等信息，据此审核判断HFCs进出口贸易的真实合理性。

4.2.2 制定和完善政策法规

从欧盟对含氟温室气体的管控实践可以看出，将HFCs 的进出口管控纳入政策法规能让管理具有法律依据和强制力。要逐步制定、修改与HFCs进出口管理有关的法规，规范企业的进出口行为；要借鉴欧盟含氟温室气体管理体系，在制定进出口管控政策前加强和各相关方如海关总署、各地方海关、商务部门、行业协会和企业的沟通合作，掌握行业基础数据，为政策出台做好充分准备，也让各相关方了解政策目的，使其能更好地配合政策的执行；此外，还要依据国家针对环境保护的指导意见，会同相关部委研究和制定我国管控HFCs进出口的价格、税收、贸易、奖励、绿色采购等政策，争取出台进出口全环节管理办法。

4.2.3 适时颁布HFCs进出口禁令

我国加入《修正案》后，需要在进出口环节对不同国家和不同行业的HFCs采取差别化、精细化管理。要加强与欧盟及其他缔约方国家的交流沟通，就HFCs进出口领域的信息数据进行交换。通过对国际上HFCs 进出口贸易实际发生情况的了解和我国不同淘汰阶段生产、消费政策的把握，适时颁布HFCs进出口禁令，逐步禁止相关行业和用途、具有高排放率且易替代HFCs的进出口。

4.2.4 报告制度

我国当前HFCs进出口环节涉及企业数量600余家，其中前100家企业出口量占比超过半数。为建立精细化、可监控性管理，建议建立企业报告制度，对进出口量大的企业重点管控，强制性要求提交年度贸易报告；对量小的企业抽样管控，适时提交报告。可要求企业根据进出口HFCs数量、品种或者用途上报，并于每年一季度结束前报送上一年度HFCs进出口数据。该报告制度能督促企业主动规范进出口贸易行为，且上报数据将作为海关年度清关数据、第三方核查机构核查HFCs进出口环节的参考依据。

5 结语

当前中国正在积极开展HFCs管控准备工作，以确保加入《修正案》后如期实现HFCs削减的各项履约目标。通过借鉴欧盟等国家率先实行HFCs管控的经验，综合运用政策法规、监管执法、技术和经济等手段协调开展履约工作，建立完善HFCs管控的政策法规，制订替代品技术标准和排放标准，推动工业界加大替代技术研发和创新力度，才能不断加强我国履约长效机制建设，不断提高履约监管能力，确保我国如期实现《修正案》的管控要求。