基于“专家驻厂托管”式安全监管模式的探讨

刘 峰正高级工程师 刘 磊 沈 星工程师 韦泽铭

(1.中钢集团武汉安全环保研究院，湖北 武汉 430081；2.鄂托克旗经济开发区清源再生水务有限责任公司，内蒙古 鄂尔多斯 016110)

0 引言

近年来，在各级政府的坚强领导下和各部门、各单位共同努力下，安全生产工作取得明显成效，但安全生产仍然处于脆弱期，重特大事故仍时有发生，安全生产形势依然严峻复杂，如致78人死亡的江苏响水天嘉宜化工有限公司“3.21”特别重大爆炸事故;致15人死亡的河南三门峡河南省义马气化厂“7.19”重大爆炸事故;致10人死亡的浙江海宁龙洲印染有限责任公司“12.3”重大污水罐体坍塌事故;致7人死亡的江苏昆山汉鼎精密金属有限公司集装箱爆燃事故等，这些事故充分反映了企业主体责任落实不到位，法制意识、安全意识淡薄，生产过程中风险辨识不到位，相关方管理不到位，中介机构出具虚假失实文件以及政府监管不到位等深层次问题比较突出，目前国内安全监管手段还是比较单一，监管的深度和服务的力度还是不够，如何在经济高速发展、监管体制转换和社会转型的关键时期，研究一套能衔接政府安全监管和企业安全管理的监管模式，弥补安全生产监管存在的漏洞，是目前急需解决的难点和重点。本文结合张家港市应急管理局(以下简称“张家港市局”)委托专家团队对所辖企业进行的“专家驻厂托管”式安全监管服务项目，结合目前国内安全监管的现状，组织专家研究了一套基于“专家驻厂托管”式安全监管模式，该模式可能是未来安全监管的发展趋势，也是进一步完善安全生产监管系统治理体系和治理能力现代化的重要措施。

1 政府安全监管及企业安全管理

虽然随着社会改革的不断深化，我国安全生产领域的治理能力和治理体系逐步完善，对企业安全生产的监管在不断加强，但在安全监管方面还是存在基层安监人员配置数量不足的问题[1]，每名安监人员要面对数十家甚至上百家的企业，涉及多个领域、多个专业，大多数安监人员不具备相关的专业背景和知识技能。因此在实际工作过程中，安全监管任务和行政力量之间存在明显的矛盾，虽然很多时候监管人员临时聘用专家，但这种检查也是走马观花式的，检查不系统，没有延续性，有时一个专家检查多个行业，导致检查的深度不够。这些问题的存在，导致企业安全生产还有很多深层次的问题和矛盾没有从根本上得到解决，主要体现在以下4个方面：

(1)目前我国很多企业，特别是大多数的民营企业还以经验管理和家族式管理方式为主，缺少系统性的安全管理模式，“安全第一，一切事故可以预防”的理念还没有真正落实到实际行动中，没有真正将最好的、最优的资源用到安全管理上，安全管理岗位待遇差、地位低，不能很好的吸引有能力的人做安全管理，另外也因为企业规模和企业效益的限制，很多企业也没有能力配置专业性安全人才，导致企业存在不管安全、不会管、不敢管的情况。

(2)对事故的认识和分析不够，很多企业在事故发生后只关注了导致事故的直接原因，而忽视了组织管理漏洞或缺陷，如企业体制的问题、企业安全文化的问题、操作程序的漏洞、设备生命周期管理的漏洞、设计的缺陷、工艺流程的漏洞、合规性的漏洞等。目前大多数企业和政府安监人员都不具备深层次的分析组织管理漏洞的能力。

(3)安全检查的专业性和系统性不足[2]。目前在全国范围内各级政府、企业内部检查很多，但系统性不够，多数检查都是跟着事故跑，很多检查为了应付上级要求，只注重留痕做纸面工作，检查质量不高，也造成企业负担很重，有限的企业安全管理人员很多时候在应付各级安全检查。在安全督查过程中发现，基层安全监管部门检查无问题的企业，竟然存在重大隐患，煤气区域相关人员不会使用报警仪、呼吸器，对事故救援程序不清楚等现象。

(4)企业对员工的安全培训不到位，不系统。很多企业在培训过程中走形式，未真正让员工掌握相关的知识。如有些企业有限空间危险作业审批人员不清楚自己的职责，不知道有限空间的定义，不懂有限空间的作业条件，还有些作业人员不认识灭火器的类型，化工物料着火后企图用嘴吹、用物体扇火、用脚踩、转移火源等方式灭火，导致事故进一步扩大；部分企业对危险作业识别不充分，存在“漏识”的现象；危险有害因素分析和相应的安全措施不全面、不准确[3]；很多基层操作人员认为办理工作票麻烦，不严格执行相关规定。

2 “专家驻厂托管”式安全监管内容

“专家驻厂托管”式安全监管模式，是指托管专家长期或阶段性的在企业进行连续性的指导服务，根据企业实际需要，要做到随叫随到，要定期参加企业各类安全生产会议、班组活动、安全检查、应急演练、事故分析调查及事故救援等活动，通过对企业安全现状的系统性了解，找出企业存在的症结，开展有针对性的技术辅导，具体开展以下内容。

(1)对企业安全管理现状进行调研和评估。了解企业管理现状，确定安全管理发展的方向和目标。首先，重点和企业各级相关人员进行访谈交流，查看员工对企业安全文化的认可程度；其次，要对企业近3年的安全生产事故、重大隐患等进行分析总结；最后，重点查看企业设备设施、管理制度执行、员工素养等方面的内容，并形成分析报告，作为“专家托管”式安全监管服务重要的支撑依据。

(2)对企业高风险作业进行跟踪指导。近年来，大多数重特大事故的发生都是由高风险作业引发的，所以“专家托管”式安全监管服务，最关键的就是抓住高风险作业。让企业认识到可能存在哪些高风险作业，建立高风险作业清单，托管专家根据企业高风险作业的数量和分布情况，制定高风险作业的监管计划，定期对区域内检维修等高风险作业进行审核抽查，内容包括作业方案、现场作业监管等事项，对存在严重问题的，报安监部门，和企业商议共同进行改进提高。

(3)帮助企业做好现场安全检查。首先，理清各类设备底数，对企业拥有的设备进行分类汇总，指导企业查找相关适用的标准规范；其次，根据标准规范的要求，指导企业制定专项检查表；最后，协助企业相关人员对照检查表找出设备设施等方面存在的问题，提出深层次整改意见，并进行闭环验收，对企业反复出现或拒绝整改的问题，报政府安监部门，采取必要的行政措施，通过驻厂检查倒逼的方式，促使企业相关责任人学习标准规范、规章制度，提升全员的法规意识、责任意识。

(4)员工作业行为的改善与指导。从历来事故分析可以看出，员工违章作业是事故发生的主要原因，而很多企业在考核机制错误引导下，导致很多员工进行冒险作业，或者不懂得如何正确的安全作业。针对此类问题托管专家应根据不同类型的危险作业(有限空间、高处作业、能源介质、动火作业等)开展模拟实操现场教学，以现场教学、培训活动为载体，潜移默化的影响广大员工，并定期开展作业行为观察，必要时定期进行夜查，解决安全监管的真空，改善企业夜间作业管理的薄弱问题。通过一系列指导增加岗位人员安全知识，提升安全技能。

(5)参与事故应急管理。事故应急体系的建设是生产企业很重要的一个环节，托管专家应根据企业实际情况，对企业的危险源进行综合评估，确定需要编制应急预案的事件，并指导企业进行应急预案编制。要定期参与应急预案的演练工作，检验应急预案的可操作性，验证预案在应对可能出现的意外情况所具备的适应性，对演练效果进行评估，找出预案需要进一步完善和修正的地方。在必要时托管专家作为技术支撑参与企业事故救援与事故调查，防止事故扩大，找出事故发生的根本原因。

(6)安全管理体系建设指导。安全是一个系统工程，事故的发生、隐患的存在、违章的发生，都与安全管理机制有着密不可分的联系，所以在企业安全管理现状进行调研和评估、高风险作业进行跟踪、现场安全检查、员工作业行为分析、事故应急管理等方面指导的基础上，托管专家要系统性的分析背后的管理原因、机制因素，从制度体系、责任体系、应急体系、培训体系、双重预防体系、领导力、执行力等方面开展问题深挖，要促进企业安全管理模式与时俱进，与企业发展、社会发展相适应，为政府监管提供重要的支撑依据。

3 “专家驻厂托管”式安全监管模式

企业安全生产托管的形式可以有多种类型，服务的深度各有差异，“专家驻厂托管”式安全监管模式，是在政府监管的基础上，由政府委托专家进驻企业，按照企业存在的问题开展相关工作，是将政府安全监管进行延伸，将原来重检查的监管方式转变为安全技术指导和检查相结合的方式，重点分析企业以往发生的事故，重点查找企业安全生产在发展理念、运行机制、企业文化、员工素养、硬件投入、软件运行等方面存在的深层次问题，通过“专家驻厂托管”式服务让各企业负责人深刻认识到企业自身能力的局限和企业应肩负起的主体法律责任；能够更充分、合理地利用社会资源；能够降低政府安全监管的压力, 提高政府管理效能[4]。

“专家驻厂托管”式安全监管模式，遵照“政府引导、专家服务、企业落实、执法监察”的原则[5]，主要是依托外部专家，对企业进行安全专业技术服务，是连接企业和政府之间的桥梁。

(1)各级政府安全监管部门按照区域监管的基本情况，制订相关的配套政策来保障“专家驻厂托管”式安全监管实施，制定实施方案及考核程序，提出工作目标及要求。

(2)政府安监部门对所辖内企业进行分类。根据企业的行业特点、生产规模、企业性质进行分类，梳理监管重点和难点，并根据企业实际情况确定服务周期，可以每年一个周期服务，也可以每3年一个周期服务。

(3)托管专家库的建立。由政府安监部门对所辖内企业进行统计汇总，根据企业的特点，统一建立“托管专家”，托管专家库可由安全中介机构、企业安全专家、高校、科研院所专业技术人员等组成，专家库中明确每位专家的专业特长、工作时间、工作方式等相关信息，并对托管专家开展必要的培训，统一思想和工作尺度，并定期开展专家之间的学习和交流。

(4)服务形式的确定。根据不同企业的特点确定不同的辅导形式，每个企业可以根据规模不同，配置不同数量的托管专家，同时至少有一名安监人员负责托管联系工作。对于经常发生事故，管理基础薄弱的企业实行专家驻厂式服务，全过程参与企业安全管理，可由以中介机构为主的专家进行长期驻点式辅导；对于安全管理基础一般的企业，可按照每周或者每月，利用专家业余时间定期进行跟踪和辅导式的托管，但要保证驻厂时间和连续性。

(5)出台激励政策，增强参与动力。政府安监部门针对区域内安全监管的需要，出台激励政策，计划部分专项资金或建立安全托管专项基金。对于专家驻厂式的托管服务，政府采取招标的形式，由中介服务机构参与投标，将服务的质量和服务金额进行挂钩，以促进服务的质量；对于利用专家业余时间定期进行跟踪和辅导的形式，可由中介机构统一组织或个人直接参与的形式进行，并采取一系列奖励、专家聘用制等措施，增强专家参与的动力。

(6)服务质量的跟踪与评估。安监部门对托管的内容、服务质量要求等做出明确规定，建立“合格奖励”和“警告+黑名单”并举的奖惩机制，将服务企业与托管专家进行挂钩，服务质量决定服务报酬和专家考核结果。托管专家在服务周期内定期将服务情况向安监部门进行汇报，对于存在严重违法或者不配合托管工作的企业可以建议对其进行停产等行政处罚，同时安监部门也要定期召开托管专家专项会议，对工作情况进行总结和跟踪，分享托管成果，对托管过程中存在的问题进行分析改进。

4 “专家驻厂托管”式安全监管模式应用

为进一步加强安全监管工作，有效防范事故发生，同时从系统安全管理的角度，持续夯实辖区内企业安全生产工作基础，张家港市局委托专家团队对所辖企业进行了1年的“专家驻厂托管”式安全监管服务，并将其作为政府安全监管的延伸。驻厂专家长期工作在生产现场，扮演着企业安全管理者和政府监管人员双重角色，为企业和政府做好搭桥。服务过程中不是将安全问题简单的交付企业，而是在管理实践过程中，不断去优化、完善企业自身的安全管理体系，达到人员、设备设施、系统等方面的全面提升，系统性解决企业安全管理存在的问题，持续夯实企业安全生产工作基础，提高企业安全管理绩效。该模式是新时期新型安全监管方式，针对目前安监队伍专业性不足的问题，创新推行与专家团队双重监管的模式，将原来重检查和处罚的形式改为安全技术指导和检查相结合方式。该服务模式在全国钢铁冶金行业技术服务中，尚属首次。

该项目严格以国家法规标准为依据，并以高温熔融金属、冶金煤气、有限空间、粉尘防爆、起重机械、危险化学品、能源介质等领域作为检查重点，编制可视化的检查图册，同时融入了《企业安全生产标准化基本规范》(GB/T 33000-2016)最新要求，定期和企业负责人进行沟通交流，对相关人员开展培训。项目工作时间2018年10月30日-2019年11月9日，共投入专家16人，每批次5名专家，总计工作时间248天，已完成1 251人日的工作量，查找隐患6 794项，责令制止违章作业105项。通过“专家驻厂托管”式安全监管模式服务的实施，企业各级领导安全发展理念得到明显转变，建立系统性的安全管理模式，设施装备安全本质化得到极大改善，安全管理人员的管理能力得到了稳步的提升，员工安全意识得到质的飞跃。同时通过驻厂检查，安监部门获得了一手直接“情报”，掌握了企业安全管理症结所在，为指导企业安全长远发展及安全管理提升奠定了良好的基础。

5 结论

通过“专家驻厂托管”式安全监管模式的实践与应用，证明该服务模式为企业和政府做好搭桥，能有效解决企业安全管理不系统、安全技术人员缺乏、安全检查不全面、安全培训不到位等问题；弥补安全监管部门监管力量与企业监管需求严重不匹配、监管专业性不足、安全监管深度不够等方面的缺陷，该服务模式是政府安全监管内容的重要补充和延伸，是有效提高企业安全生产管理水平的重要途径。