基于情景构建的演练项目策划与实施——《公共安全 演练指南》国家标准解读

秦挺鑫研究员 张 超副研究员 徐凤娇实习研究员 周 倩实习研究员 王 皖助理研究员

(中国标准化研究院，北京 100191)

0 引言

突发事件应急处置具有突发性、紧迫性等特点，需要在短时间内快速作出决策和处置，而应急能力的锻炼和提升除了从历史事件中吸取经验外，更主要是在应急准备阶段通过合理的方法和手段提升应急人员能力、合理配置应急资源。应急演练恰能满足此需求，通过开展应急演练能够检验应急预案、完善应急准备、锻炼应急队伍、磨合应急机制。

随着组织在实践过程中逐渐认识到演练的重要性，近年来应急演练得到了长足的发展。同时，在演练实践中也存在不少问题亟需解决，如重实战轻决策、重演轻练、重练轻评、重结果轻过程。为了解决这些问题，需要对演练的目的和作用有深刻的理解和认识，《公共安全 演练指南》国家标准对演练项目的策划实施提供了较为详细的指南，为演练项目的科学策划、有序实施奠定了基础[1]。

本文依照《公共安全 演练指南》国家标准中针对演练项目策划实施的有关内容要求，在对标准主要内容解读的基础上引入情景构建方法，为标准内容进一步落地实施提供支撑。

1 演练项目策划与实施流程

按照PDCA循环法一个完整的演练项目包含策划、实施、评估和改进4个阶段[2]。为使演练达到提升应急能力的作用，每个阶段在演练项目中都是不可或缺的。从我国目前演练的开展情况来看，大多数演练只重策划和实施，而策划也更多是为实施的实操环节服务，而对于检验组织哪些应急能力，这些能力与组织目标的关系，如何评价以及如何改进很少涉及，这就导致演练的效果大打折扣，不能充分发挥演练的作用。

1.1 演练策划

演练策划是演练项目的开篇，在演练项目中起到非常关键的作用，也决定了后期的实施、评估和改进能否按预定目标开展。所以在演练项目策划中包括了演练项目基础分析、演练场景及实施策划、评估方案设计3个主要部分。

(1)演练项目基础分析。

开展演练项目基础分析首先需要针对该演练项目进行需求分析，以明确演练针对组织面临的何种风险、演练的支持基础有哪些，并统一对演练的认识，在此基础上可以确定演练项目的范围，因为演练项目范围与演练目标和所能提供的支持资源密切相关，所以通过确定演练项目范围从而明确演练的规模、资源和程度，以及如何实现演练目的和绩效目标。

在演练项目基础分析阶段一个非常重要的环节就是制定演练目的与绩效目标，这一步在传统演练中容易被忽略或者以框架性原则性的方式表述，导致演练不聚焦、效果不可测量。实际上，演练绩效目标是整场演练的灵魂，是演练情景设计和演练评价的基础。所以要针对演练项目尽可能细化目标，并根据目标进行定性和定量化设计，以便于更好的指导演练情景设计，使演练情景始终围绕演练目标，并为演练评估和后续改进提供支撑。

在开展完需求分析和确定目标之后即可组建项目团队，开展跟演练有关的风险管理、环境因素、后勤保障因素分析，演练沟通等工作。

最后是演练的资源需求分析即演练的成本估算与经费预算。任何一场演练无论规模大小、形式如何都离不开资源的支持，没有资源演练项目将是空谈。所以资源需求分析是演练策划阶段的一项重要工作。为使演练项目在预算范围内有效开展，资源需求分析需要结合演练类型、演练方法以及演练过程中所涉及的人员、系统、工具和其他有关成本进行。另外一项需要关注的资源是时间，包括演练项目团队和参演人员所需的时间，构成演练时间表，演练时间表中应包含演练日期与时刻、演练时长、截止期限、所需的人估算。

(2)演练场景及实施策划。

演练场景及实施策划包括根据演练目标选取演练类型、演练方法并进行情景设计。

演练类型和演练方法的选取。在演练目标确定之后为后期演练实施的有序开展需要选取演练类型和演练方法。演练类型主要根据本次演练项目的内容和锻炼的应急能力来选取，如预警演练、响应启动演练、参谋演练、决策演练、管理层演练、合作演练、危机管理演练等。演练方法包括讨论型演练和实操型演练2类，需要根据演练目的、参演人员范围、以提升何种应急能力为目标来进行选取。讨论型演练主要帮助参演人员熟悉政策、应急预案、程序等，也可用来制定政策、预案等，在制定过程中通过演练检验其合理性。实操型演练通过模拟真实环境开展演练活动来验证政策、预案、程序的有效性，明确各岗位职责。演练类型和演练方法选定之后即可构成演练实施阶段的雏形。

演练情景设计。演练情景设计是演练场景的主体部分，通常称之为演练脚本，是参演人员在演练过程中所面临和需要进行应急处置的场景。情景设计通常是基于演练目标设计情景背景，因为演练的场景通常是虚拟的，需要对情景背景加以说明，如在群体性突发事件演练中，需要把发生事件的单位信息加以说明，包括该单位的地理位置、周边情况、与事件有关的单位内部情况等，为参演人员的决策和处置提供依据。之后设计演练的主事件，主事件的数量取决于演练目的与绩效目标，主事件可能是相互关联的事件，如事件的预警阶段、初期响应阶段、综合响应阶段和恢复阶段，也可能是多个独立的主事件，但是独立主事件不宜过多，否则会降低情景的真实性。每个主事件包含若干个后果，这些后果称为分事件，如在群体性事件中上访人员在单位大门口聚集这一事件会包含聚集人员与门卫的冲突、舆情扩散、阻塞交通等若干后果，即在人员聚集这一主事件下面的几个分事件，消息条则是用于向参演人员传达主事件、分事件，提供相关信息并提出待解决的问题。消息条的作用是限制和聚焦参演人员的行为，使其按照演练目标作出反应和决策，而不是在场景下无序地、发散地行动。如在以上群体性事件场景中通过模拟目前网络舆情信息情况并要求参演人员提出舆情管控措施，即为该场景的消息条。在策划过程中，还需要考虑以逼真的方式将事件信息推送给参演人员，这样可以增加真实感和紧张感。同时在设计主事件、分事件和消息条时要始终围绕演练的绩效目标和评估要点。

(3)评估方案设计。

目前很多演练的评估都主要是演练之后由在场专家进行点评，事后演练组织方针对演练编制总结报告，报告更多的是框架性的内容，同时由于演练目标设置不细化、不量化，该部分的内容缺乏对后期改进具体的、细化的建议。所以，为了后期评估工作的科学、有序开展，在演练策划阶段需要对评估方案进行详细设计。演练评估方案的设计要基于演练目标，即本次演练要锻炼或者提升哪方面的应急能力，之后针对该能力的特点设置观察指标和评估单。以疏散为例，其包含的关键点可能有做出疏散或就地避险的决策、确定疏散范围、确定疏散路径、发布疏散指令、人员接送地点、交通运输安排等，而其衡量指标可以用决策是否正确、任务完成时间等对其进行较为详细的评价，从而为后期改进提出明确的甚至定量化的指标。

1.2 演练实施

演练实施即根据演练目标和具体策划内容开展演练活动。演练实施包括演练场地准备、排练、演练的启动会、正式演练、演练结束5个部分，涉及人员角色包括演练控制人员也称演练导调员、后勤保障人员、演练安全员、参演人员等。

首先，根据演练方法和演练情景布置演练场地，如桌面演练和实操演练在演练场地布置上完全不同。并且在场地布置中要考虑演练情境中事件的特点和推送方式，尽量以逼真、贴近现实的方式进行展示，从而让参演人员身临其境，比如演练中涉及新闻发布环节，就需要根据新闻发布会的实际情况对现场加以布置，从而提升参演人员的体验感，有效提升其处置应对能力。

其次，对演练进行排练并召开启动会。演练的排练是为了保障正式演练时各任务顺利进行而开展的，重点是针对演练控制人员、后勤保障人员和演练安全员，对演练的整体时间控制、关键节点、演练中可能出现情况的应对等进行排练。启动会是针对所有人员的，通过启动会使大家熟悉演练目的、绩效目标、演练规则、演练情景背景、演练流程等内容，以便于正式演练阶段大家更好的投入到演练活动中。

最后，正式演练和演练终止。正式演练即按照演练策划阶段的相关内容正式开展演练活动，包括启动演练，按照情景设计推进演练。演练终止包括2种情况，一种是演练活动按计划正常开展完，演练结束；一种是演练过程中出现突发情况，需要终止演练活动。

1.3 评估和改进

评估和改进环节则是要围绕演练目标，根据策划阶段制定的评估方案在演练实施过程中开展评估。一般来说评估包括2部分，一部分是演练活动中针对参演人员的评估，该部分重点考察的是参演人员的应急能力水平，为后续提升应急能力提供支撑；另外一部分是对演练活动策划实施的评估，考察演练活动实现演练目标的情况、策划的科学性合理性，为改进演练项目提供支撑[3]。

2 情景构建方法在演练项目中的应用

在演练项目开展过程中情景设计是比较重要的环节，情景设计是否科学、合理、贴近现实决定了演练的成败，如何围绕演练目标系统性开展情景设计是目前大部分演练中遇到的难题。在此，引入情景构建方法，为演练情景设计提供技术和方法支撑。

2.1 情景构建的内涵

情景构建是基于可能的突发事件情景及后果分析，研究需要紧急处置、减轻后果和预防准备的关键节点，合理选择应急处置机会窗与分配工作任务，也针对性的提前做好应急规划、准备策略以及能力建设的一套技术路线及工作方法[4]。情景构建中的情景不同于传统的“典型案例”，它不是一个具体事件的投影，而是无数同类事件和预期风险的集合，其次情景不是预测什么时间、什么地点、发生什么事件，其核心是在“假设肯定发生事件”之前如何做好准备[5]。情景构建的核心为情景、任务、能力。即所面临的情景是什么、为了应对这些情景需要开展哪些工作完成哪些任务，为了完成这些任务需要具备何种能力。能力是全方位的，既包括人员能力也包括资源能力。

2.2 基于情景构建开展演练策划与实施

演练的过程就是使参演人员在设定的场景下做出决策和处置从而检验和提升其应急能力和水平。所以其所涉及的核心是事件情景、应对任务和应急能力，而情景构建以情景为基础、以任务为牵引、以能力建设为核心，二者逻辑是一致的。

在演练情景设计中，首先明确的是演练目标，演练中主事件、分事件、消息条的设计都要围绕该目标进行，目前在演练项目设计过程中设置总体、方向性目标容易，设置具体、可测量的分目标较为困难，如目标为提升组织应对群体性事件的能力，但是应对中需要哪些能力、这些能力应该到何种水平必须通过一定的调研和分析才能给出。这就需要系统的分析群体性事件中会面临哪些场景、为了应对这些场景需要作出哪些响应，为了完成这些响应需要具备何种能力，从而将提升组织应对群体性事件能力这一总目标拆分为具体的、可测量的分目标。情景构建正是通过构建情景、设置任务、分析能力这一过程来指导应急能力建设工作。

基于情景构建开展演练策划与实施包括以下几个方面：

(1)基于需求分析按照情景构建方法构建演练情景。

演练项目需求分析阶段会对组织所面临的风险进行分析，在此基础上确定演练方向，如通过分析组织目前或未来面临改制、员工下岗等问题，可能会导致群体性事件，选取群体性事件作为本次演练的方向，以提升应对群体性事件能力为总目标来构建演练情景。是否可以用过去的某一历史事件作为演练的情景呢？一般来说是不可以的，真实发生的历史事件虽然具有代表性，但是演练着眼的是未来发生事件时的有效应对，所以既要贴合实际又要着眼未来。根据情景构建理论，情景构建中的“情景”不是某典型案例的片段或整体的再现，而是无数同类时间和预期风险的系统整合，是基于真实背景对某一类突发事件的普遍规律进行全过程、全方位和全景式的系统性描述，是对某一类风险的系统化和形象化的呈现[6]。所以基于情景构建方法开展演练情景策划能对演练情景进行系统、科学的分析，充分挖掘此类突发事件中可能会遇到的情景和需要解决的问题，提高演练设计的系统性和科学性。演练的情景需要设置在一定的背景下，背景根据参演人员的不同可以是虚拟的也可以是真实的，如果参演人员来自于不同的组织，可以采用虚拟的背景，通过角色扮演将参演人员整合起来，如果参演人员来自于同一组织，成建制参加演练，则可以用其真实背景组织演练。如在群体性事件情景设计过程中，在分析历史事件和未来发展趋势的基础上，其情景主要包括人员聚集提出诉求、网络舆情开始传播、沟通无果并且有人员意外伤亡、网络舆情发酵、策划及实施进京上访、组织业务中断等，将群体性事件本身与当前形势下应急处置中舆情引导以及保障组织业务连续等内容融合到一起，全方位分析群体性事件可能对组织造成的影响。

(2)基于情景构建分解演练目标。

通过情景构建方式初步设立演练情景之后，可以在此基础上分析应对这些情景中可能会面临哪些任务、需要解决哪些问题以及为解决这些问题应具备哪些能力，也就是针对该场景的能力建设目标。如在群体性事件中可以将群体性事件应对能力拆分为应对聚集人群能力、舆情应对能力、保持关键业务连续能力等，而根据情景舆情应对能力又可以细分为舆情管控能力和舆情引导能力，再进一步细分为与政府及有关部门协作能力、新闻通稿撰写能力、媒体关系与沟通能力、新闻发布会组织能力、与记者的现场应对能力等。某一次演练可能无法对事件中所有能力全覆盖，但是基于情景构建进行分析之后，就可以在其中合理选取内容作为本次演练的具体演练目标，同时对未覆盖部分也有清楚的了解和认识，为科学设置演练规划和演练项目目标提供依据。

(3)通过演练实施找出能力差距。

通过情景构建明确演练情景、演练具体目标和应急能力要求之后需要通过演练实施来考察应急人员在处理此类事件时的真实水平，即根据演练情景组织演练，在演练过程中评价人员结合分目标要求按照评价方案对参演人员的决策和处置水平进行观察和记录，事后通过比对真实水平和事件处置

所要求能力找出差距，提出改进方向和建议。为了更好的找出能力差距，应急演练实施过程中针对情景不能只是原则性、框架性的提出处置措施，因为在应急处置过程中所有的决策都要能落实到具体的人员行动或者资源调动才有意义，所以演练中处置措施具体化、可操作才能更好地帮助我们发现问题。比如在某次演练中针对网络舆情，AB两队分别提出删帖和回应2种截然不同的处置措施，但是如果演练中措施只提到该层面不能反映其在网络舆情方面的处置水平，需要针对删帖和回应给出具体措施，比如若删帖具体操作路径是什么，若发帖具体内容是什么、通过何种渠道发布，可以通过具体措施来分析该项应急能力水平，从而与目标能力进行比对，找出问题。

3 结论

应急演练是提升组织突发事件应对能力的重要技术手段，而系统、科学地策划和实施演练是实现演练目标的基础，针对演练策划、实施和评估各阶段不同特点提出了各阶段需要重点关注的内容，将情景构建方法引入演练，基于情景构建开展演练策划有助于演练聚焦于目标，将演练策划、演练实施、演练评估与改进几个阶段贯穿起来，形成一个紧密联系的整体。