大数据政府治理政策焦点与导向分析

张 凤 荣， 孙 文 倩， 李 政

(东北师范大学 马克思主义学部，长春 130024)

一、大数据政府治理的发展历程

全世界都在进行着数据革命。在这场革命中，政府部门之间、公共部门和私人部门之间的数据鸿沟正在以超过预期的速度不断缩窄。社会治理是政府、企业组织、社会组织和居民自治组织等多元主体共同管理事务的组织协调机制。大数据以容量大、速度快、价值大、成本低、实时性强的特点，有效地解决了社会治理标准化程度较低的问题，用大数据来决策、管理与创新将成为社会治理精细化的前提。[1]通过社会治理各参与主体共享大数据的有效利用，来实现社会治理决策数据化和标准化，进而推测与判断未来中国以及各地域社会治理的特点和发展势头，是大数据社会治理的核心要义。在大数据时代，政府部门作为社会治理的主要参与方，不仅应当提高信息开发技术，提高服务能力，还应该加强企业和民众的合作，打破行政壁垒，创立共用共享的政府治理信息渠道。[2]

(一)国外大数据政府治理的发展

大数据发展很快，已经成为企业提高生产力、竞争力的重要方式和关键因素。[3]企业的应用为政府部门提供了成功的借鉴，为此，学者们建议政府也应该学习和运用新兴的技术和工具，不断提升治理和引导的能力，像企业一样追寻长效的收益，充分利用政府的信息资源，对各种信息进行存储、加工和分析，不断提高自己的服务水平，同时这也是政府的责任和义务。[4]治理是共同管理共有事务的技术体现，作为治理主体之一的政府会运用决策与控制对社会进行有效管理，但是这种决策与控制是建立在政府对社会信息进行精确搜集、处理与运用的层面上。[5]

社会治理的核心问题是如何妥善解决多元关系，组织每个部分的资源创造大众所需的价值。这就必须要有一个超越政府部门和阶层的沟通系统和法律执行网络，高速、高水平和低成本地跨越各种公共和私人组织进行情报的搜集、分析、转换和行动。Sharon S.Dawes认为，要成功开展政府部门间横向信息关联与分享必须要有以下两个前提：一是必须有成熟的法律法规作基础，以保障信息共享和决策制定的顺利进行；二是建立规范标准的数据技术平台，对各级政府的数据信息进行梳理，统一数据标准，设立数据互通平台等。[6]利用大数据挖掘技术，能够实现对社会大众各种杂乱分散信息的监测和分析，实现危情预警，在可能发生危机的时间和地点进行提前部署和援救，从而实现政府服务的智能化，如纽约警方的犯罪预警大数据分析就成功地让当地的犯罪率下降。而德国的劳工局则运用大数据将失业人群科学地划分为不同的群体，采用更加精准的措施解决不同群体的失业问题。

(二)国内大数据政府治理的发展

20世纪90年代，政府治理的概念开始进入我国。围绕治理模式差异问题，国内学者对中央和地方政府在不同阶段的权利分配问题、政府与公民的社会关系等问题展开了研究，认为只有政府与社会、民众协同参与治理，合作共赢，才能逐渐达到善治的要求。郎佩娟提出中国的公共管理宜选择介于干预模式和市场模式之间的“引导政府模式”，以兼顾新旧体制的优点。大数据时代的到来给中国政府提出了更高要求，公共服务部门需要提供能满足大众需求的数据服务。此外，作为掌握公共权力的主体，政府还应当在决策之前对各种数据资源进行优化配置，关注因技术上的限制无法明确表达和满足需求的弱势群体。

高效治理与数据驱动决策模式有效结合形成的“知会理性”新治理模式能够有效提高政府的决策绩效。2013年，住建部在我国智慧城市试点创立工作会上提出，要计划投资近万亿元建立我国的智慧城市，并选出了我国第一批建立的单位。智慧城市是经济转型进步的转换器，是信息、工业与城镇化的完美结合，是提升城镇化品质的关键核心，便于培养和推进新兴产业，找出新的经济增长点，加强城市的综合竞争力。[7]互联网的不断发展，推动数据感知、搜集、分析、共享等挖掘技术不断提高，大数据为公众展现了不同以往的对待世界的方式和角度，正在全面地改变人们的生活、工作和思维，不断消除和重组现存的社会秩序，这就对新时期社会治理提出了挑战。郁建兴、高翔认为，中国地方政府行为在制度环境建设中的主要表现是横向问责机制不健全和纵向问责机制的有限性，各地政府在政策执行时常常有选择地开展工作，只有完善问责机制才能推动地方政府政策执行的效力。[8]

二、我国政府治理政策的大数据焦点分析

大数据政府治理在我国尚处于起步阶段。为了推动大数据政府治理的发展，2015年7月1日到8月31日两个月间，我国连续颁布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国办发〔2015〕40号)、《促进大数据发展行动纲要》(国办发〔2015〕50号)和《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)三个文件，以期加速实现政府数据的公开和共享，促进资源整合、产业更新与进步，培养新兴业态，加速经济转型。同时，提高治理水平，推进并保持数据安全维护。

当前大数据社会治理研究主要关注社会安全、开放数据接口、城市建设、社会保障、儿童与教育、就业与创业、环境与可持续等方面，本研究根据我国的实际情况增加了女性与健康方面的信息，尝试从上述八个方面的相关政策文本大数据中探寻社会治理的规律。为此，课题组搜集了中国不同地区政府近五年出台的相关政策文件，运用内容分析法，对这些政策文本大数据进行挖掘，运用网络关系分析法和词频分析法解析我国不同地域的政策特点，期望能够为各地区政府治理政策的制定提供更有针对性的参考建议。

内容分析法是能够让那些不系统的定性资料如汉字、图片、影像等变成系统性的量化数据资料的社会科学研究方法。[9]网络内容分析是目前大数据舆情研究的主要应用方向，主要以网站和在线文字交流记录为样本进行描述、比较和评价。运用内容分析法分析网络信息文本主要分三个步骤：首先，根据不同研究主题对网上的信息文本内容筛选录用；其次，运用词频关联度描述文本呈现的问题；最后，运用网络语义关系和背景信息对问题进行深入阐释。为了得到有代表性的数据，我们将东部、中部、西部、南部、北部和直辖市六个区域作为一级抽样单位，按照地理连通性和经济互助性相结合的原则，每个区域随机选取三个省(市)作为二级抽样对象，最终抽中样本省(市)如下：东部——江苏、福建、辽宁；西部——四川、甘肃、青海；南部——广东、云南、海南；北部——吉林、内蒙古、黑龙江；中部——山东、安徽、河南；直辖市——上海、北京、重庆。

根据前期研究，我们选取政府政策中包含“社会安全”“城市建设”“开放数据接口”“社会保障”“儿童与教育”“就业与创业”“环境与可持续”“女性与健康”八个方面关键词的文本信息，在上述省(市)级政府网站或者相关省级部门网站中分别进行信息搜集。筛选条件界定如下：(1)时间条件。选择2012年7月至2017年7月五年内各省(市)政府网站中与关键词有关的信息。(2)内容条件。按分段原则选取该时间段各省(市)政府网站中有效的文本信息一千条，去掉文本中无用的图片信息。

课题组将搜集到的136 052条有效信息作为分析文本库，运用Rost Content Mining进行内容分析。高频词统计显示，出现次数从高到低依次为“财政”(44 565)、“财务”(9 813)、“旅游业”(4 586)、“环境”(12 756)、“生态”(4 225)、“财产”(6 474)、“财税”(4 039)、“财富”(1 163)、“循环”(990)、“旅游线”(585)、“旅游品”(407)、“财险”(178)。结合政策文本和高频词之间的相关性分析，我们发现近五年的政策文本中高频词所反应的焦点主要呈现下面两个趋势。

(一)经济发展与旅游

用旅游业去带动经济增长成为多地政府的政策导向。通过对“财政”“旅游业”等关键词及其相关性进行分析，我们发现各地政府的政策中都突出了对旅游业的重视，旅游业成为财税、财富最可预期的产出。国家旅游局相关报告文本表明，近年来我国旅游业总体收入呈现平稳上升的趋势，从2006年的6,229.70亿元提升到2015年的34,195.10亿元，年复合增长率是19.00%。 2015年，我国游客总数达到40亿，旅游业入境收入1,136.50亿美元，入境游客数世界第一。[10]

近年来我国居民的收入普遍有所提高，城乡差距不断缩减，旅游成为人们改善生活质量的主要消费方式。虽然我国旅游业占GDP的比重近年来不断增加，但与中等发达国家相比，旅游品质还有待提高，旅游形式也需多样化发展。我国旅游业的主要问题是结构单一、地方割据，大多依靠观光游和景区游。为了解决这些问题，从中央到地方制定了若干有计划地拓展旅游产业的战略方针，如《国务院办公厅关于发挥品牌引领作用推动供需结构升级的意见》(国办发〔2016〕44号)，提出要形成以旅游景区、旅游度假区、旅游休闲区、国际特色旅游目的地等为支撑的现代旅游业品牌体系。通过增进旅游商品的供给，增加旅游的体验，让民众对自己的旅游及需求得到最大限度的满足。(1)盘点2016中国都发了哪些旅游文件，http://info.meadin.com/Ota/138943_1.shtml.

(二)经济发展与生态环境

经济增长与生态环境的保护息息相关。通过对“环境”“生态”和“循环”等关键词及其相关性进行分析，我们发现，生态经济、循环经济已经成为各地经济政策制定的必要条件。循环经济以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为根本特点，是可持续社会发展的前提。[11]循环经济的推进将改变未来资源战略格局。2015年，中国经济总体占全球13%，但能源消费约占全球20%，水泥、钢铁消费各自占全球约50%。我国每年遗弃的资源约19亿吨，其中有色金属等物品占五分之一到五分之三，这些资源都是可循环再生的。“十三五”时期，中国经济年均约6.5%的增长速度也导致了资源的损耗与污染的迅猛增加，由此带来的后果是资源和生态困境如果在一定时期内不采取措施便不会有大的改善，只有积极推进资源使用方式改变，才能促进循环经济的发展。十八届五中全会将绿色发展理念确定为五大发展的新理念之一，在具体政策方面，国务院《循环经济发展战略及近期行动计划》(国发〔2013〕5号)和《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)文件把促进循环经济作为生态文明建设的根本方法和核心工作之一，指出在生产、流通、消费的每个环节都要努力推进循环经济，对如何推进也做出了一系列筹划和相关安排。[12]十八大以来，中国在生态经济体制改革中取得了较好的成效，环境质量显著提高。十九大提出建设美丽中国，将进一步推进产业升级及经济转型，推动形成长效的生态环保制度。

三、我国政府治理政策大数据的地域对比分析

在一定起止时间内，对不同地域的“社会安全”“城市建设”“开放数据接口”“社会保障”“儿童与教育”“就业与创业”“环境与可持续”“女性与健康”等方面的政策信息进行分析和比较，进而挖掘出各区域特有的治理问题，是我们政府治理政策大数据分析的主要内容。[13]本研究在运用词频和语义关系等内容分析法分析各区域政府政策信息的基础上，结合当前研究和现实发展状况，深入探索各地治理政策因经济、政治、文化和发展速度等方面的不同而导致的差异。我们根据研究设计分别从东部、西部、南部、北部、中部、直辖市六个区域进行抽样和前述八个方面的政策信息收集。东部地区搜集到江苏、福建、辽宁三个样本省共23 300条有效信息，西部地区搜集到四川、甘肃、青海三个样本省共22 207条有效信息，南部地区搜集到广东、云南、海南三个样本省共22 941条有效信息，北部地区搜集到吉林、内蒙古、黑龙江三个样本省共22 570条有效信息，中部地区搜集到山东、安徽、河南三个样本省共22 634条有效信息，直辖市搜集到上海、北京、重庆三个城市共22 400条有效信息。我们将这些文本信息建立数据库，运用Rost Content Mining软件进行内容分析。首先进行信息去重，再做分词处理，然后计算出词频，绘制语义关系网络图。下图1为不同地域的社会治理政策文本语义关系网络图。

(一)东部地区导向与偏离：生态环境与经济均衡发展

本研究东部样本包括江苏省、福建省和辽宁省。结合“环境—建设”“工程—建设”“经济—发展—建设”三条语义线索和政策文本中的高频词分析，我们发现，东部地区政策制定的倾向是生态环境建设与经济增长协调发展。东部地区在地理位置上的优势比较大，虽然自然资源稍显不足，但科技水平领先，且拥有密集的公路、铁路和航空网络，是重要的交通运输枢纽。东部地区人口稠密，人力资源丰富，享受较多优惠政策，经济一直保持强劲发展。[14]作为近年来中国对外发展的重要战略，“一带一路”规划包含辽宁、天津、山东、上海、浙江、福建、广东、海南和广西等9个沿海省( 区、市)，其中就包含本研究的三个样本地区，有经济发展较好的江苏省和福建省，也有经济滞后的老工业基地如辽宁省。[15]东部沿海发达地区作为该地域的亮点地区，其经济聚合的趋势对提升我国资源配置效率，加速促进供给侧结构性改革，完成“十三五”建议倡导的“支持该地区优先发展，更好辐射带动其他地域”，尤其是辽宁省这样的老工业基地发展具有推进作用。(2)盘点27省区市十三五规划建议，探地方区域发展新脉络，http://www.kaixian.tv/gd/2015/1231/535766.html。

结合东部地区的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将东部地区的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，经济—发展和创新—发展同步问题。在这方面，福建省较为突出。改革开放以来，福建经济迅速发展，经济结构不断优化，开放型经济发展水平明显增强，综合实力显著提高。福建产业集群以劳动密集型产业为主，形成了电子信息、机械装备、石油化工等主导产业集群。2015年福建R&D经费400亿元，占GDP比重1.5%,低于同期的广东、江苏和浙江。由于福建省高新技术产业集群少，存在经济发展和创新发展不同步问题，难以形成集群配套效应，对经济增长的贡献率还有待提升。[16]第二，社会—保障和公共—服务差距问题。尤其是东部的辽宁省，作为老工业基地之一，在社会保障方面一直饱受诟病，而随着人口老龄化结构加剧，江苏以20.57%、辽宁以19.6%成为全国老龄人口占比最高的两个省份，老龄化社会在公共服务方面的特殊性也是东部这些地区急需改进的。第三，制度/机制—建设与治理危机问题。强大的政府是中国经济起飞阶段的重要推动力，江苏就是利用强势政府的优势，实现资源的合理配置和有效运用，迅速推动经济增长，但地方政府导向型的经济发展模式带来了很多干扰基层社会的更深入的问题，特别是治理危机(即地方政权偏向经济发展或经济利益，忽视社会管理和公共服务职能)。因此，有学者提出，在工业化初级阶段之后，是不是还须要强势政府来指导经济上升，这值得我们思考。[17]此外，地方政府体制改革形成的举债融资机制也是东部地区及中国经济目前面临的风险之一。根据大数据统计，2016年江苏的债务率达134.41%，而辽宁省以298.80%的债务率位列全国第七。

(二)西部地区导向与偏离：资源开发与社会保障

本研究西部地区样本包括四川省、甘肃省和青海省。结合“生态—环境—建设，社会—保障—建设，资源—创新—发展”三条语义线索和政策文本中的高频词分析，我们发现，西部地区在重视经济发展的同时，更多的政策倾向于资源的开发和社会保障。一方面，西部地区深处内陆，高原居多(黄土高原、青藏高原等)，人口稀少，没有海上运输路线，但是自然资源(燃油、天然气等)非常丰富。在人力资源及科技方面，西部地区发展缓慢，对人才的吸引力弱，科学技术的发展不及东部和中部地区。由于经济和技术能力不足，在资源开发过程中，不仅形成了严重的浪费，一些地区的过度开发还导致该地生态环境受损，水土流失，土地荒漠化严重。另一方面，社会保障覆盖不足不仅降低了西部地区民众的生活水平，还导致该地人才外流严重。目前，我国西部地区社会保障问题主要在农村，保障体制不健全、保障力度弱、覆盖面窄、保障程度低，因病致贫、因病返贫现象严重。

结合西部地区的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将西部地区的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，资源—发展未能成为经济—发展的支撑。西部地区是资源极其丰富的地区, 其产业生产链以拓展至区外为主, 在市场体系不全面(尤其是价格体系不合理)的状态下,西部地区只能以低价输出初级产品，高价输入制成品。西部的资源优势没有变成发展和市场的优势,反而变成了经济落后的代号。第二，企业—发展过程中的创新—发展动力不足。西部产业结构调整的关键应该是产业创新发展，提高产品的技术含量和附加价值，但由于没有能力加快企业技术改造, 西部地区的产品成本高高在上,并且超过了国外的成本。中国自20世纪80年代后期开始改革开放，以市场化为取向,允许一部分地区先富起来，沿海地区实行开放政策，在财政、税收、利用外资、价格和信贷等方面，基于特殊的政策优惠而成为市场先行地区。西部地区作为后发地区，劣势明显，西部地区工业品进入市场要支出比先进入地区高很多的交易成本，因而陷入资金不足-技术发展缓慢-劳动生产率低-创新能力欠缺的不良循环之中；[18]第三，重项目-建设轻社会-建设。西部大开发战略是国家对生产要素流动所作的计划和政策引导,是针对西部地区发动的新一轮经济增长。除了国家的安排, 西部地区的投资环境也有待改善,尤其是服务业等社会发展方面的改进。唯有当地的投资环境可以使外部资金获得相对丰厚的利润, 只有这样，外部资金才有意愿投入本地。而目前西部地区运输成本高、通讯条件差、技术和管理力量缺乏、劳动成本高的现状，导致西部地区的人才、劳动力等生产因素在市场利益驱动下,向效益、投资回报高的发达地区转移，社会发展方面的建设是当前西部地区发展的短板。

(三)南部地区导向与偏离：发展创新与社会安全

本研究的南部地区样本包含广东省、云南省和海南省。结合“安全—建设，社会—资源、保障—建设，环境—建设”“经济—发展，发展—创新”这五个语义线索以及政策文本中的高频词分析可以看出，南部地区在政策制定中更加注重发展创新与社会安全，致力于社会保障建设和环境建设，用社会资源建设去带动发展创新，以落实地域的快速发展。但南部地区的几个省份发展极不均衡，国家在改革开放初期赋予广东省的优惠政策如今已进入收获期，它的经济社会制度改革与对外开放水平均步入我国前列。经济的快速发展让广东省在科技方面也进步迅速，2014—2016年先后颁布了《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》《关于加快科技创新的若干政策意见》和《广东省人民政府办公厅关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》等，旨在促进科技信息交流和发布，强化科技成果转移转化载体建设以及市场化服务，发展创新创业孵化平台。2016年，海南省与广东省达成了继续深化两省合作，强化琼州海峡两岸资源一体化和集约化发展水平， 提高客滚运输效率、降低社会物流成本、确保南海大开发战略通道安全通畅的共识。作为国家重大战略部署的海南国际旅游岛建设已于2010年正式步入正轨，海南将在2020年初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地，成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。(3)海南国际旅游岛——阳光海南，度假天堂. http://gd.qq.com/a/20120503/000496.htm。地处西南边境的云南，旅游资源丰富，旅游业一直是该省的支柱产业，而按云南省旅游部门相关统计，2014年，该省旅游收入总和为2 665亿元，增长量为26.3%，而2015年该省旅游收入总和则达到3 281.79亿元。而国家旅游局相关报告则披露，云南省旅游市场存在管理混乱，服务落后,信息化不足，旅游景点单一等问题。(4)云南旅游业发展前景,为啥云南发展不如贵州.参见“云南旅游业发展现状”http://www.yxarm.net/shehui/201703/140776.html。这些问题已经成为云南旅游业的发展瓶颈，云南旅游产业急需发展创新，让该地区的旅游资源得到更合理地使用与开发。旅游业的蓬勃发展让云南各交通中转地人流云集，公共安全危机潜伏。云南社会治安情况开始吸引民众的关注源于2014年3月1日。那天夜里，5名暴徒进入昆明火车站砍杀众多普通民众，造成31人死亡，141人受伤。习近平同志指出，要深刻反思反恐形势的严峻和复杂性，加强底线思维，用坚定的态度、强力的措施，严厉打击暴力恐怖犯罪，维护社会安稳，保护民众的生命及财产安全。(5)昆明3·1严重暴力恐怖事件.http://www.baike.com/wiki/昆明3·1严重暴力恐怖事件。数据显示，2014年抓捕危害国家、公共安全、偷越国(边)境、用邪教组织破坏法律实施等犯罪嫌疑人1 750人，起诉7 438人。2014年《云南省人民检察院工作报告》称，云南省检察机关密切关注该省社会治安形势的新变化，要打击境内外敌对势力展开的渗透破坏颠覆活动以及民族分裂、宗教极端势力筹划的恐怖袭击。(6)云南省人民检察院工作报告. https://www.yndaily.com/html/2015/yaowenyunnan_0203/17941.html。

结合南部地区的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将南部地区的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，经济—发展与社会—发展不协调、经济—发展与环境—建设不协调是南部各地区面临的主要问题。具体到本研究的三个样本省广东、云南、海南，其面临的问题又各不相同。政策优势逐步散失、劳动力成本增高、环境成本增高和自然资源稀缺，已成为当前广东省发展的瓶颈，[19]而海南则面临居民科学素质水平低、工业化水平低、产业不发达等爬坡问题，[20]贫困问题、毒品问题、宗教问题等成为云南社会发展的不安定因素。第二，资源—社会—建设与经济—发展的矛盾问题。如在国家开展“西电东送”战略和能源资源配置升级和能源结构战略变革的引导下，云南95%以上的县(区) 把开发水电和开采地下矿产资源相融合的产业变为发展的核心，然而，地下资源的数量会不断减少，区域经济将失去其他更多的发展机遇。有研究表明, 资源型产业的比重与环境污染、生态破坏呈正相关的关系。[21][22]第三，创新—发展能力有待提升。珠三角地区在我国是最早开放的，引进了许多港澳台劳动密集型产业，但是仅引进了整个产业链中的制造环节，但并未将包括产品设计、原料采购、物流仓储、终端销售等部分在内的整个系统整体地引进，这造成了珠三角地区许多的OEM原始设备制造商企业产生，这些企业虽然具有避风险、低投入等优点，然而利用在中国代工生产来获得的成本优势已经开始受到来自东南亚、印度和非洲的竞争对手打压，同时受创智能制造技术的挤出效应影响。

(四)北部地区导向与偏离：服务提升与改革深化

本研究北部地域样本包括吉林、黑龙江以及内蒙古自治区。从“服务—推进，服务—发展—社会，创新—发展—建设，社会—保障—建设”这几个语义线索以及政策文本中的高频词可以看出，北部地区的政策更倾向于做好社会服务，用深化改革来推动社会和经济的发展，在其政策文本中“服务、创新、社会”出现频率最高。精细化社会治理需要服务能力的提升，位于我国最北部的黑龙江省出台的《黑龙江省民办社会工作服务机构建设规范》是我国首个社工服务机构设立的地方性准则，民办社工服务机构建设有了制度保障。该政策的出台为加速和规范化社会工作标准起到了引导、推进的作用。

北部地区多为工业城市，东北地区曾一度是占有中国90%重工业的基地。但是随着全球化发展，受全球资源和制造业市场的影响，东北老工业基地的优势逐渐减弱，单一化发展的方式反而成为前进的桎梏，市场萎缩，资金利用率降低。2003年，中共中央、国务院发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，准确指出了东北振兴战略的方向和目标。在东北振兴战略及相关政策实施后，东北地区的经济社会发展取得了一定成效。2016年，国务院进一步出台了《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》，国家发展和改革委员会制定了《东北振兴“十三五”规划》，通过采取更加有力的政策措施来稳定东北地区的发展，创新机制，增加就业，完善社会保障体系，实现东北的真正振兴。但是2014年以来，东北地区的经济增速出现了明显的下降，在全国经济增速排名中显著靠后，陷入了新的困境。

结合北部地区的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将北部地区的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，改革—推进和创新—发展悖论问题。东北经济总的来说依然是依赖自然资源、集中在产业链上游的要素驱动型经济，而不是效率驱动和创新驱动型经济，主要特点是政府干预的程度深，国企占据的比重大。近两年东北经济断崖式下滑引起了各界的重视，学者们对东北振兴战略及相关政策的绩效究竟如何产生了诸多争议。林毅夫等多位学者对东北经济开出治理方案。从要素驱动向效率驱动和创新驱动转变是一个经济体向发达经济体转变必须要走的道路，而东北振兴的关键就是要提高创新能力，否则可持续发展无从谈起。第二，企业—发展和社会—保障不足问题。目前东北地区社会保障制度参保面和受益面不甚理想, 城镇养老保险没有达到应保尽保, 新型农村养老保险在推进之中, 失业、工伤等保险的覆盖率不高。究其原因，主要分为两种情况：一种情况是生活困难群体无力参保，包括困难企业职工、处于低保边缘的群体和除政策性破产企业之外的近百万退休人员等, 这些群体有些是仍未解决的历史遗留问题, 有些是在改革中新出现的问题, 解决起来难度很大；另一种情况是健康状况差、年龄大的人参保意愿最强烈, 而年富力强的居民参保积极性不高。东北地区人口老龄化比例高，这就使社会保障制度面临着“逆向选择”的风险, 即投保者向健康风险高的人群集中，保险人承担的风险高于平均风险，从而对保险基金的可持续性造成不利影响, 最终会导致基金支付上的收不抵支。这其中有制度推进的速度和成熟程度的原因, 也和改革深入难度增加以及居民对社会保险的认识有关。[23]第三，经济—发展和服务—建设未取得应有的效果。东北经济有农业基础良好、生态环境好、人文底蕴深、资源成本小、装备制造强等优点，高品质农产品、现代医药健康、红色生态旅游、人工智能制造等都有非常可观的前景。但是，如果制度软环境不良，服务建设不配套，现存的优势或许也没有办法转变成具有差异的竞争优点。东北地区发展应该配合“一带一路”建设，以“深度融合”推动“弯道超车”，实现国际传播跨越式发展。[24]

(五)中部地区导向与偏离：信息公开与就业创业

本研究中部地区样本包括山东省、安徽省和河南省。中部地区主要语义线索有“社会—资源—建设，社会—保障—建设，发展—服务—机构，发展—建设—项目、工程”，其中“政府—公开”和“就业—创业”在语义网络图中处于游离的状态。结合政策文本，中部地区在发展中更倾向于社会资源和社会保障建设，此外，该区域对政府信息公开和就业创业两个方面做了单独的政策安排，“院校”“院长”“院所”“院士”这些高频词的较多出现，突出了教育在该区域的重要地位。

政府信息公开是民众参与社会治理的重要方式。政府官方网站已经成为民众与政府互动的主要场域，其信息公开程度和回应效率已成为政府网站的主要评价标准。2008年5月1日实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府网站建设提出了更加具体的要求。中部地区一些省份也有针对性地制定了适合于本地的措施，如山东省提出要拓宽信息公开的方式，建设新媒介的政务信息宣传和互动交流新方式。加强网站办事人员的业务培训，对他们办事内容及效率开展督查指导。用微博、微信等一系列新媒介方式，实时宣传最新的政务信息，特别是民众关注度高的政策及相关法律法规，要做到及时与群众互动、交流。此外，不同政务微博、政务微信之间，要做到一起协同配合，共同引导社会舆论的正确方向。

中部样本地区山东、安徽、河南，均为人口大省，每年都有大量人员流动到其他地区就业，而本地的就业形势则不容乐观。就业问题，尤其是高校毕业生、农民工和就业有障碍人员的择业一直是该区域的难题。中部地区农业基础好，有较大的发展空间，近年来农产品加工业发展迅速，还开展了大量的休闲农业和旅游业，不仅拓展了本地的就业空间，还带动了本地农民就地就近就业。此外，中部很多省份都出台了支持自主创业的政策，以创业去带动就业发展。以安徽省为例，2017年发布了《安徽省人民政府关于进一步促进当前和今后一段时期就业创业工作的通知》，其着重强调的内容主要有：其一，用补贴去吸引高校毕业生进入微小企业，给予在企业稳定工作一年以上的人员补贴；其二，支持新兴择业形式企业发展，新兴择业形式企业录用工作困难人员、高校毕业生的，给予企业部分社会保险补贴，积极参加岗前培训的就业人员，给予培训补贴；其三，以创业促就业，对于毕业两年以内的高校毕业生、就业有困难的人员，首次创办微小企业并创办六个月以上的，给予不少于五千元的创业支持补贴，运用劳动者或微小企业信用信息妥善进行“社保贷”试点工作，完善落实校园招聘会补助政策，激励并扶持各地对符合条件的高校毕业生给予适当住房补贴或提供相关的住宿公寓、公租房等福利保障，让更多高校毕业生愿意在安徽生活与工作。

结合中部地区的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将中部地区的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，中部崛起可持续性与改革—推进方向的迷茫。自2004年中央提出中部崛起发展战略以来，2006年中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》(中发〔2006〕10号)，2009年国务院正式批复了《促进中部地区崛起规划》，2012年公布了《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》(国发〔2012〕43号) ，中部地区到了加快崛起的至关重要的时期。这些年,中部地区的发展环境改进是显而易见的, 整体经济实力有了很大程度的提升,重要的经济指标都有了良好的发展趋势。但依旧存在很多不合理之处，如产业结构不合理，发展方式粗放, 严重依赖自然环境，体制机制存在很多障碍，科技发展对经济的促进作用不大，推动力弱等等，各个省份在技术发展建设方面各自为政，缺乏有效的交流合作机制。[25]作为中部崛起战略之一的城市群发展虽然提高了区域竞争力，但也形成了以邻为壑、转移环境负外部性的现象，跨界污染加重了整个中部地区的环境污染程度。十余年间，中部地区进出口增长速度很快，但走出去战略成效并不显著，2016年对外投资只有5.21%，如何增加开放度？如何参与国际合作？这些问题都是对中部崛起可持续性和改革推进方向的迷茫。[26]第二，社会—资源不足与社会—保障劣势相依。中部地区人口密集，城镇化水平不高、贫困人口多，社会保障参保覆盖率在全国处于中下游水平。[27]另一方面，国家对中部地区的产业分工要求是粮食基地，中部地区6个省份中5个为主要粮食生产基地，生产粮食的附加值低，粮食大省(县)往往是经济小省(县)、财政穷省(县)，由此带来社保资源的不足。从区域财政社会保障支出增量占增加值的比重(社保占比)来看，东部和西部地区获得的财政社会保障资源较多，社保占比较高，具有优势地位，而中部和东北地区获得的财政社会保障资源相对较少,社保占比也较低，处于劣势地位。[28]第三，社会发展治理中的社会—建设短板问题。中部地区一直以来存在重经济发展、轻社会建设的倾向，其公共服务供给及配置相对短缺低效。由于偏重经济增长，以致各级政府重视经济领域的改革创新，而在社会发展和社会管理方面却未给予足够重视。[29]

(六)直辖市导向与偏离：社会管理与创新服务

本研究直辖市样本包括上海市、北京市和重庆市。结合“资源—建设，部门、单位、安全—管理—建设，企业、社会保障—服务—创新”等几个语义网络线索及政策文本中的高频词分析可以看出，直辖市政府政策的制定更注重社会管理、服务以及创新，通过社会管理和服务创新推动经济和教育发展。我国四大直辖市总人口占全国总人口6%左右，生产总值为全国总量的12%左右，对其临近区域发展发挥了重要作用。[30]直辖市的政策优势推动了大数据在社会治理中的快速应用。2016年8月，重庆市江北区智慧城管平台正式上线，该平台以大数据、云计算与全业务的融合为系统引擎，实时受理转办群众对城市管理工作的投诉和建议，对辖区城管执法、环境卫生、市政设施等业务信息系统进行综合管理。创新服务是创造和发现人类自身价值,提升和改进生存条件，改进社会生态环境的活动。创新服务是为了让服务更贴近人们的需求，在这方面直辖市政府不断改进，社会治理服务政策进一步得到完善。如重庆市渝中区在大力发展城市居家养老时提出的“区级+街道+社区”“居委会+社工”和“养老+医疗+健康”等联动体制，以及“普惠性+个性化”建设养老服务项目就是服务理念创新的体现。

结合直辖市的政策大数据语义网络关系呈现与近年来的相关研究，我们将直辖市的实际发展和政策导向之间的偏离归纳为以下几个方面：第一，围绕服务产业的成本病与服务—管理的完善问题。20世纪90年代以来，直辖市居民的服务性消费支出一直处于上升趋势，当服务费用让人们无法完全负担得起时,会导致服务提供的家庭化与非市场化，以及服务质量降低，对服务业自身发展也会带来负面影响。以教育、医疗和居住为主的服务价格的不断升高,已经发展成为该地区突出的社会问题，如目前北京、上海等大城市家庭特别是城市贫困家庭面临的“住房难”“就医难”“照顾难”“入托难”和“上学难”问题。有专家指出，服务业的发展应该建立在由收入水平提高而引起的服务消费需求增加上。直辖市政府需要进一步推动服务业体制、机制与政策创新,防止由此引发的通货膨胀与财政拖累。[31][32]第二，资源/环境—建设和安全—管理压力有增无减。直辖市是我国城市化发展的典型实践案例，在教育、医疗、绿化等方面大大优先于国内其他城市，但人口的过度聚集导致城市在经济、社会、生态方面超过其承载力，2014年12月31日上海外滩踩踏事件就是城市过载的急剧放大，给城市安全管理敲响了警钟。[33]刘姗姗等用经济发展、社会生活和生态环境作为适度人口规模指标测算出北京的人口适度规模约在1980万～2140万之间，上海人口适度规模约在1940万～2070万之间，重庆人口适度规模约在1990万～2320万之间，而当前直辖市常住人口规模均超越了该测算区间。[34]第三，机构-服务有待完善-机制。政府在人力、财力、物力等方面拥有的资源是相对有限的，为了向社会提供高质、高效的公共服务，政府把公共服务供给主体回归给社会,利用全社会资源来提供公共服务, 而政府则成为公共服务的购买方。政府购买公共服务是对政府公共管理的一种创新，在我国起步较晚，近几年在许多地方，尤其是直辖市取得了一定的成果，如北京的“1+3+N”政府购买服务制度体系、上海的招投标流程和评估指标体系、重庆的公共卫生服务券制度等，但和欧美等发达国家比，我国政府购买公共服务普遍存在法律法规、相关制度不健全，范围狭窄，程序与流程不完善等问题。[35]

四、结语

随着互联网与大数据技术的发展，近年来，政府治理政策在导向上也一直处于调整与变化之中。综合以上对东、西、南、北、中和直辖市分地域政策文本的内容分析，近五年，政府治理政策变化主要体现在以下几个方面：第一，政府政务信息散播方式、政府与群众之间互动交流的方式不断改变，微博、微信、政府信息公开平台等变成人们表达自己想法以及与政府之间沟通的重要方式，这方面的改变不仅提升了公民参与社会治理的积极性，也让政策的制定更加民主，也更加有利于政策出台后的执行；第二，政府工作信息更加公开透明，不仅便于人民监督，也让政府的工作效率有更快的提升；第三，各个政府部门之间的信息不再孤立，互相借鉴优秀的模式和成果，制定出更加符合当地发展的政策已成为新时期各地政府治理的重要参考；第四，大数据分析辅助决策初露端倪，直辖市和东部发达地区政府已经开始借助大数据辅助决策，以期制定出更加科学合理的政策，推进当地的经济、文化、政治等快速平稳的发展。

但是，在大数据及政府政策信息公开方面始终存在两个方面的问题：其一，缺少健全的法律法规对信息进行监督及保护。目前我国没有出台一部专门适用于大数据应用与发展的法律，很难有指导方案对大数据的开发与利用以及大数据与政府治理的结合进行指导及数据监管、调整。其二，大数据政府人才不足。我国大数据的引进与发展比较晚，大数据应用方面的专业人才比较缺乏，各地既了解大数据如何运用，又了解政府治理的人才更是寥寥无几，这就严重影响到大数据与政府治理的结合与发展。

从社会管理到社会治理，是我国政治民主以及社会不断取得进步的重要表现。“十九大”召开后，各地就社会治理提出了更新更高的准则，中国经济社会发展步入了又一个历史转折阶段，对社会建设的要求也更高。结合目前我国社会治理的情况，以及上文中对政府治理政策的内容分析，本研究认为未来政府治理在政策导向上存在以下几方面的改善空间。

第一，强化政府在公共责任和民生改善方面的责任担当。“十八大”报告指出“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活”；[36]“十九大”报告又一次强调“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。国家层面对民众生活发展的重视需要各地政府在政策方面的落实与具体操作。

第二，加强信息规范立法建设，在保障个人信息安全前提下实现信息共享。要做好社会规范建设，就必须加强法制建设同时，发扬社会主义核心价值观。同时，积极完善信访制度，保持群众和政府之间信息畅通，保障政府治理政策内容的合理性、有效性。推进政府治理法制化建设必须坚持做到下面几个部分：首先，建立法律观念；其次，通过宣传让民众了解政府治理法制化的相关任务及准则；最后，要创造出政府治理法制化的良好环境，强化民众的合作意识，而并非一味的管控。充分运用政府治理对法治社会的推进，推动政府治理政策的时效性与科学性。[37]

第三，加强公共安全及突发事件的应急处理能力，有效应对突发事件，及时纾解社会矛盾。政府运用大数据分析可以帮助民众预防根据趋势等预测出来的各种风险，从而制定相应的应对政策，加强应急处理能力。美国应急管理局网站站点的设置就是为美国民众提供一些自然灾害等突发事件的重要信息，同时为受到灾害影响生活的民众提供热线帮助。这种网络站点将美国各个州及地方的应急管理部门连在一起，使其成为一个系统体系，更有效地帮助民众来一起应对应急事件的发生及处理，完美地保障了社会的安全与和谐，维护了民众的利益，促使突发事件应急处理能力得以加强。[38]