政府投资计划和年度预算编制调整对策研究

王继红 （运城市重点工程建设中心，山西 运城 044000）

1 引言

2015年1月国家实施新的《预算法》，财政部门对政府投资项目全面实行预算绩效管理，明确提出“花钱必问效，无效必问责”“谁支出，谁负责”的原则性要求。2019年7月开始实施《政府投资条例》，发改部门同时要求尽快完善政府投资年度计划管理制度，建立政府投资资金统筹衔接机制，保障本级人民政府统筹安排、规范使用各类政府投资资金。

当前，全国上下都在学习贯彻党的十九届四中全会《决定》，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为政府投资项目管理人员，必须清醒地认识到政府投资项目建设管理已经上升到法制层面，应当结合本地实际，总结经验教训，认真贯彻落实《预算法》及《政府投资条例》，为规范政府投资行为建言献策。在此，以运城市城建项目为例，谨对政府投资项目年度计划和预算编制、调整过程存在的问题，提出建议措施。

2 城建项目年度计划和预算编制、调整过程存在的问题

2.1 项目年度计划编制没有形成良性循环、失去指导作用

历年城建项目在年度计划编制谋划阶段，都会要求立足城市发展规划、围绕民生问题统筹谋划，但最终决策、能够实施的投资项目还是会受到政策导向、政绩观的影响。城建项目计划编制与实施阶段还存在许多问题，如收集年度计划的部门不确定；年度计划最终安排的项目往往缺少延续性，每年都有临时决定、仓促上马项目与暂缓实施、最终下马项目；多批次、不定期地调整年度计划已经安排的项目，因项目搁置已造成许多历史遗留问题。

历年城建项目年度计划编制的牵头部门、批准形式、确定时间都不一致。年度计划一般由项目单位自行编制，报市政府分管领导批示或召开协调会以后，以会议纪要形式下发。近年来由市发改、规划或住建部门牵头，在3月份以政府办文件下达，个别年份下达时间推迟到6～7月份，实际上已失去年度计划的指导作用。

从年度计划的项目组成和划分类别来看，通常按照项目建成后的功能划分、专业工程类别划分为道路桥梁、公园绿化、管廊、水系、场馆等工程项目。个别年度按照项目责任单位划分为“九部门”，或按项目所在城区位置划分为“八区联动”，或简单划分为“六大项目群”“四纵五横十个一”等等。表格形式年年变动，实际加大统计工作量。

住建局牵头编制的计划一般由储备、新建、续建、扫尾项目组成，再按项目专业工程类别划分。其他部门牵头时，只体现新建和续建，对储备项目和已完工扫尾项目没有安排。造成计划的新建项目难以在当年开工，实际成为储备项目，扫尾的项目不能按期结算，实际形成债务拖欠。

2.2 项目预算安排资金与实际进度不相匹配、预算执行不力

城建项目资金主要来源为国开行、农发行、世行（德国）贷款资金、煤炭基金、市本级土地出让资金、城投公司平台融资，部分采取市场化运作方式，如BT、TOT、PPP项目。近年来主要为省政府发行的地方政府债券资金（包括一般政府债和政府专项债），极少一部分为市本级财政投资和体彩、福彩、环保等专项资金。

不论采用何种方式筹措资金，市政府每年安排的城建项目预算资金不到10亿元，与项目建设年度形象进度计划相匹配的需求资金（约20亿元）差距很大。而且每年将多数资金安排在新建项目中，而只给在建项目和扫尾项目安排极少的资金。由于新建项目办理前期手续需要占用大量时间，项目实际进度不能满足预算执行条件而形成资金沉淀。在建项目和扫尾项目急需建设资金，却因为项目预算安排不足而无力支付。历年城建项目实际预算支出不会超过3亿元。

2.3 项目计划与预算资金调整程序不明确、制约项目进展

城建项目在计划实施阶段，受政策导向、市民呼吁、人大政协关注影响，每年都会对已经下达的项目计划进行调整，需要临时上马或暂缓实施下马个别项目。项目预算在执行阶段，一些项目受征地拆迁、铁路协调影响，实际进度滞后，造成已安排的预算资金闲置。另外一些项目建设条件比预想的要成熟，进度加快，急需建设资金。

针对此类情况，项目计划调整和预算资金调配一般由项目单位申请，报市政府主要领导审批即可。2017年以后，发改、规划等审批部门严格按年度计划生成项目编码、在线审批项目。财政部门原则上要求执行项目支出预算，仅可以在9月底根据预算执行情况适当调整，项目计划和预算调整的具体办法，市政府至今没有确定。

3 城建项目年度计划和预算编制、调整建议措施

3.1 建立项目储备库，滚动编制年度计划

建议按照《政府投资条例》规定，由发改部门牵头，每年8月份组织谋划下年度项目计划，最迟在当年3月份以前以政府办文件下达。根据城市建设发展五年期规划，定位于“强基础、保民生、补短板”项目建设目标，建立城建项目储备库。按照“规划引导、科学论证、择优筛选、合理排序、持续运作、滚动发展”指导思想，“干着今年、备着明年、看着后年、想着大后年”，编制三年期项目建设滚动计划和年度建设计划。将年度项目计划再按储备、新建、续建、扫尾分类，逐年梯进，良性滚动。储备库项目又可分为规划项目和前期项目，规划项目可以进展到完成前期立项、可研批复，甚至初设及概算批复。对储备项目实行动态管理，可及时调整补充，经多方论证不可行项目予以调出。新建项目原则上从储备库项目产生，指开工准备工作充足、至少保证当年10月可以开工建设的项目，新建项目一经下达则要严格按计划推进。续建项目计划列入需要跨年度施工的项目。扫尾项目计划指项目现场已完工，等待验收、决算、审计、移交，需要结清尾款的项目。

3.2 履行“三上三下”程序，平衡项目预算资金

建议市政府在确定城建项目年度计划时，结合中期财政规划，编制年度项目支出预算。坚持“关口前移”“量入为出”原则，在项目可研评审、初步设计和概算批复阶段，安排发改部门和财政评审共同把关，严控项目建设规模、核实项目投资。在统筹财政资金盘子时，按照“三上三下”预算编制程序，平衡项目预算资金计划。每年8月份在发改部门下发项目计划通知时，财政部门同步下达项目支出预算编制要求。项目单位根据项目建设规模和进度计划提出年度资金需求。发改与财政部门统筹项目和资金计划，二次下达报送通知。项目单位核实项目进度与投资计划，二次上报。发改与财政部门总体统筹平衡后，上报市政府决策，经人大会议批准项目计划和年度预算后下达给项目单位执行。

在确定年度预算资金盘子时，首先保证续建项目有充足的资金，结合新建项目前期手续办理情况，适当安排预算资金。一次性安排500万元的前期工作专项经费，用于支付储备项目发生的前期费，可以滚动使用。当某个项目可研批复完成，该项目的前期费申请到位时，可按前期费评审价一次拨付，充填到前期工作经费内。当某个项目下马时，按前期费评审价由财政部门一次拨付，同样充填到前期工作经费内。另外，为了体现政府诚信，也为了保证社会稳定，避免上访事件发生，每年再安排5000～8000万元预留资金，逐年解决需要结清尾款的扫尾项目资金。

3.3 建立项目调度和绩效评估机制，动态调整项目计划和预算资金

建议市政府建立城建项目协调、推进、调度机制，安排市投资中心负责政府投资项目月进度的统计调度工作，对下月计划执行情况进行研判，协调解决项目推进过程中存在的土地、资金等要素保障难题，每季度末提交一份项目调整和资金调配建议报告。项目单位安排专人每月与投资中心、财政等部门对接，上报项目进展、核对资金申请和使用情况、提交项目存在问题、请示解决方案。

同时市政府建立城建项目绩效跟踪评估机制，安排市发改、财政、审计部门对项目跟踪督查，提交城建项目月度督查报告。市政府在每年6月底和9月底分别对城建项目年度计划进行一次调整，用于增减新开工项目和调整项目预算资金。每年12月底对当年项目进行一次总体绩效考核。根据绩效考核结果，在审定下年度计划和预算安排时予以统筹。

4 结语

政府投资项目年度计划编制和预算资金安排，必须保证项目前期工作深度，切实进行工程咨询论证，建立项目储备库和滚动项目计划。将预算绩效评价关口前移，严格履行预算编制程序，确保列入计划的项目既能满足城市发展需求、又能适应财政收支状况，维护政府投资计划的科学性和实用性。严格执行项目进度计划时序要求，合理使用预算安排资金，通过协调推进、跟踪督查项目进度，维护政府投资计划的严肃性。建立项目绩效定期评估机制，对政府投资计划进行合理调度和动态调整。文章提出的建议措施，可供同行借鉴。