乡村治理视角下的乡村规划发展路径研究——以溧阳市为例

陈宁静 （东南大学成贤学院，江苏 南京 210000）

1 引言

党的十九大首次提出乡村振兴战略，并作出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字方略，其中“治理有效”则是将乡村治理作为乡村振兴的重要内容。在乡村治理的视角下，如何将乡村规划与乡村治理有机结合，根据乡村特征完善乡村社会功能，落实乡村规划内容、提高乡村规划的可实施性、增强乡村的生命力，是本文将探索研究的主要内容。

2 乡村治理与乡村规划相关研究

2.1 乡村治理的内涵与发展历程

在我国，乡村治理这一概念最早于20世纪末由华中师范大学的学者提出。乡村治理最初是来源于村民自治制度，经过研究拓展到乡村社会的方方面面，成为中国乡村问题研究的一门显学。综合已有研究所述，乡村治理应指通过政府、乡村组织和村民等多元主体管理乡村公共事务，保障乡村整体利益，实现乡村有序发展。

建国初期，我国的乡村治理采用的是“乡村政权”模式，建立农村基层政权，由行政村来管理乡村建设。至此，我国乡村治理迎来了新的时期，并在一定程度上保证了农村社会的稳定，促进了农业生产的健康发展。1958年至1983年这一时期，乡村治理中加入了人民公社体制，开始了“政社合一”模式。人民公社这一农村基层政权机构，管理公社内的一切政治、经济、文化等公共事务，强调公共资源的高度集中，平均主义现象严重，导致农民积极性下降、生产力水平低下。自1983年改革开放以后，在市场经济的影响下，农民的生产积极性被广泛调动起来，“乡政村治”成为了我国乡村治理的新模式，在基层政权的领导下，村委会成为农村基层自治机构，村民参与自治。新时代的乡村治理模式更加注重体系制度化、法制化、综合化，推动了乡村社会的快速发展。

2.2 乡村治理与乡村规划

以往的乡村规划更多是自上而下的精英规划，甚至套用城市规划技术方法，导致规划成果难以适应乡村实际需求，变成一纸空谈。新时期的乡村治理体系给乡村规划带来了巨大的变化。首先乡村规划由原先结果导向的静态规划转变为过程导向的动态规划，注重规划和实施过程中的编制与运作体系，通过地方规划人员与多元乡村治理主体长时期的“共同工作”和程序化磨合，将规划落到实处。其次乡村规划开始注重公众参与，乡村治理的主体由单一的基层政府组织转变为多元主体，村委会、乡贤、村民等从规划项目策划到落地的各个阶段都参与表达、提供意见、共同建设、监督实施。

3 乡村治理视角下乡村规划存在的问题

3.1 公共产品供给可持续性弱

公共产品有效供给不足，是造成我国乡村低水平治理的瓶颈。很多村庄的前期发展依靠政府高度集中的资源投入，将村庄的基础设施、公共服务设施建设起来，短期内形成了良好的乡村商品化阶段。但当政府主导的乡村建设投入完成后，村庄在没有盈利的情况下，长期的管理、运营、维护没有人为此买单，同时还削弱了集体权威和乡村本地组织治理基础。乡村规划中，公共产品可持续供给、乡村的可持续治理成为了亟需解决的问题。

3.2 已有规划实施性不强

根据相关数据，我国进行乡村规划的村庄达到了50%，但是只有不到10%的规划质量较好，并有效实施，仍有90%的村庄，尤其是我国传统农业区以及偏远地区的村庄，没有进行科学的规划建设。而已有的乡村规划，往往由于缺乏科学性、后期资金供给不足等问题，导致难以持续实施。

3.3 公众参与程度不高

乡村规划涉及众多主体，各个主体的关注点与需求都不相同，如何协调各主体之间的关系尤其重要。目前很多乡村仍以自上而下的规划体制为主，很多乡村并没有深入调查村民的需求，想当然地进行规划。这类规划很难获得村民的认同，会导致后期村民的主动性、积极性降低，规划难以实施。

4 乡村治理视角下乡村规划发展路径策略与实践

4.1 完善的乡村规划体系

乡村规划体系应从以往的“重空间轻产业”转变为“产业空间并重”，应包括乡村发展规划和乡村空间规划。只有将乡村产业提升、经济增长，才能从根本上改善乡村。乡村空间规划则应全面考虑乡村生态、生产、生活空间的联系与融合。规划的编制还应注重乡村治理手段，以及可持续实施等，加强多规融合，编制实用性的乡村规划。

溧阳市杨家村、牛马塘、塘马、礼诗圩等村庄均入选江苏省特色田园乡村建设名单，该行动即围绕“特色”“田园”“乡村”三个关键词，打造具有特色产业、特色生态、特色文化的特色乡村；建设美好的田园风光、田园建筑和田园生活；营造美丽乡村、宜居乡村和活力乡村。规划将“特色产业”放在了首位，并涵盖了生产、生态、生活、文化等内容，创新完善了乡村规划体系。

4.2 科学全面的规划内容

4.2.1 产业经济

深入挖掘乡村资源要素，培育特色产业，并推动一二三产业融合发展，延伸农业产业链条，实现产业“接二连三”，最终实现乡村经济多元化增长。溧阳市牛马塘村以山芋主要产业，特色鲜明，但是仅限于山芋苗销售，未涉及山芋加工等产业链后端产品，也未形成大规模机械化种植以及自有品牌，产业附加值低。在规划中将村庄定位为中华薯文化特色文创农业，以传统特色产业为基础，发展最具特色的番薯种植经济。延伸产业链，发展番薯加工，设立红薯产业园，并依托特色农业，引领薯文化文创活动，形成创新高地。推进绿色食品、有机农产品认证，推动番薯品牌建设，并利用“互联网+”开发农业的多功能性。

4.2.2 公共服务

以乡村治理的视角来看，公共服务应解决建设完善和可持续运营两方面问题。在建设完善方面，村庄应按规范要求建立乡村公共服务设施，配备村委会、村民活动中心、卫生所等公共设施，保障供水、排水、供电、网络、环卫等基础设施，使村庄能满足村民基本生活需求。在可持续运营方面，则需要依靠村庄产业经济发展提升村庄收入，有足够的资金保障村庄公共服务设施的维护运营。同时还要培养村民良好的生活习惯，如垃圾分类、设施保护等，以延长设施使用寿命，营造良好的村庄环境。

4.2.3 文化内涵

乡村治理应将文化内涵的继承与传承作为重要公共事务加强规划。不同的传统文化、乡土文化、农业文化、地域文化等都是一个村庄的根基与特色。只有保护并开发利用好乡村文化，才能使一个乡村凸显其价值，具有核心竞争力。例如溧阳市塘马村，以“塘马战斗”红色文化闻名，规划深度挖掘其红色文化内涵，将村庄定位为苏南地区新四军红色文化展示、纪念、教育、体验基地，复兴红色文化的同时也提升了村庄经济收入。

4.2.4 空间格局

乡村空间格局不同于城市，呈现自然分散、低密度的布局特点，而在城市化快速进程中，为了节约用地，乡村空间格局越来越整齐、紧凑，逐渐丧失了自身特色，出现了“千村一面”的现象。乡村空间格局是乡村产业、文化等的载体，应该在规划层面进行充分的引导建设。以溧阳市杨家村为例，其地理位置特殊，村庄居住聚落分散于两山连绵丘陵地带，呈现出山居、岕（两山之间）居、水居、田居等多种空间格局，由一条主要道路串联，宛如枝叶状。规划保留了这一特色空间格局，就地结合村落组团内部的空地、荒地和周边绿化来组织公共活动空间，不用统一到规定的公共建筑中活动。形成乡村田园聚落空间。增加村庄的归属感，彰显传统农村生活的“在地性”特征。

4.3 健全的公众参与机制

乡村规划中的公众参与是为了保障村庄各方利益并使村庄规划能够顺利持续实施，公众参与需要与乡村治理相结合，以村集体为“共同利益”主体参与乡村规划，建立健全的机制，自上而下与自下而上并行，共同提升乡村活力。

溧阳市本次特色田园乡村规划主要建立了“政府引导、村民主体、企业主导、市场化运作”的机制，以企业和社会资本为主，推进村庄建设，同时保障村主体地位和公众参与。村集体以村资产、资源入股等方式，直接参与产业经济发展，提供品质化特色服务，增加就业人口。乡村建设中除了设计团队，还建立了乡贤代表、乡村工匠代表、村民代表等工作团队，以村民需求为本，充分发挥各方所长，实现乡村自治。

5 结语

随着乡村振兴战略的提出，乡村在今后将受到更多关注。乡村规划是实现乡村振兴的重要途径，涵盖了非常广泛的内容，本文旨在以乡村治理的视角去探讨乡村规划应注意的几个方面，以期为乡村发展提供一些理论与实践参考。