城乡空间统筹规划的问题及对策

雒海潮　刘荣增

作者简介：雒海潮（1980-），男，河南省焦作市人，河南科技学院城市与区域发展研究中心讲师，博士，主要从事城乡与区域规划研究；

刘荣增（1968-），男，河南省南阳市人，河南科技学院城市与区域发展研究中心教授，博士，主要从事城乡统筹研究。

*基金项目：国家社科基金项目（11BJL001）；河南省软科学项目（122400450011）；河南省高校人文社科项目（2013QN275）摘要：城乡空间统筹规划指将城市和乡村的空间发展作为整体统一规划、统筹考虑，促进城乡协调发展、共同繁荣。在实践中，城乡空间统筹规划有迫切需求，但由于现实中存在的各种障碍，城乡空间统筹规划的作用不能有效发挥。为此，城乡空间统筹规划应加强法律制度建设，科学利用乡村土地，重视乡村规划以及中心镇规划的作用，以实现有效推进城乡一体化发展。

关键词：城乡空间统筹规划；乡村规划；城乡一体化

中图分类号：F291文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.03.012武汉理工大学学报（社会科学版）2014年第27卷第3期雒海潮等：城乡空间统筹规划的问题及对策

城乡统筹规划具备城乡规划应有的公共政策属性，以改变传统城乡二元结构、改变城乡分化治理导致的政策层面不公平为目标。其中，解决乡村的科学发展是城乡统筹规划的核心目标之一。从世界范围内回顾城乡空间统筹规划发展历程，国外从20世纪初期就已经陆续开始关注乡村规划建设，但深刻认识到乡村规划建设的重要性，并被世界各国政府和专家学者重视，始于第二次世界大战之后＼[1＼]。由于各国国情和主要问题不同，其出发点也各异，美国专注于遏制郊区化带来的城市低密度蔓延，追求紧凑、混合多样、高密度和理性发展＼[2＼]；欧洲的英国和法国追求城乡空间融合和保护乡村自然景观＼[3＼]；在亚洲，我们的邻国日本和韩国着眼于改善乡村地区贫穷落后的状况＼[45＼]。但各国在不断实践和探索过程中，都存在将城市地区和乡村地区的规划纳入到统一的城乡规划体系，即将城乡空间统筹规划作为解决问题的一个有效途径。2003年中国政府指出，我国已进入城市反哺农村、工业反哺农业、城乡统筹发展阶段，并将作为建设全面小康社会基本要求和构建社会主义和谐社会根本保障的城乡统筹发展战略上升为国家战略，标志着中国已经进入统筹城乡发展的探索阶段。2008年颁布的《城乡规划法》把乡、村规划纳入城乡规划的工作范围，各省市出台相应的条例和办法，各种名目的城乡空间统筹规划实践在全国各地迅速展开。在实践中可以看到，基于国家提出的以统筹城乡发展为主导的“五个统筹”的发展要求， 结合当下“工业反哺农业、城市支持农村”的城乡关系发展背景， 城乡统筹规划作为各地协调城乡发展的手段其地位日益上升。尽管城乡空间统筹规划不是法定规划，但是各级政府有迫切需求的规划，是一些先行地区依据城乡规划法、土地管理法编制并有实际成效的规划。虽然在中国快速城镇化背景下旨在实现城乡空间一体化发展的城乡空间统筹规划在各级地域层面上都有需求，但涉及到在理念、制度、编制、实施、管理等各个层面城乡空间统筹规划都要进行全新的探索，因此迫切需要对城乡空间统筹规划实践进行理论总结，分析其存在的问题，探讨解决的对策。

一、城乡空间统筹规划的内涵

中国城镇化发展以城乡协调发展、城乡一体化发展为目标，主要内容是促进人口乡城转移，着力提升城镇化质量，不断缩小城乡发展差距，体现在规划领域的探索就是进行城乡空间统筹规划。特别是城乡统筹战略上升为国家战略后，城乡空间统筹规划迅速成为规划界研究的热点。

国外关于城乡空间统筹规划的探讨可以回溯到19世纪末霍华德的“田园城市”，国内可以追溯到二十世纪八九十年代的城乡一体化规划＼[6＼]，国内外的研究都进行了长期探索，但是对当前城乡空间统筹规划理论研究和实践的观察表明，迄今仍没有形成广泛的实质性共识。对城乡空间统筹规划的本质内涵的提法和界定，学界并未达成相对一致的认识。目前，学界关于其内涵较为代表性的提法和认识主要包括：成受明等将城乡空间统筹规划定位为独立的专项规划，是隶属于宏观层面的区域规划，目的是满足经济快速发展需要，具体手段是调控城乡土地空间结构，统筹区域基础设施，促进城乡融为一体＼[7＼]；赵英丽提出城乡统筹规划可以从广义和狭义两个方面理解，狭义概念指统一规划城乡经济、环境和项目建设，广义概念拓展乡村地区的范围并上升到区域一体化发展的高度＼[8＼]；王红扬在界定城乡统筹概念基础上，提出城乡统筹规划是寻找城乡统筹的具体目标图景与路径＼[9＼]；张京祥和约翰·弗里德曼都指出城乡空间统筹规划可以作为一种理念而不是一种固化的规划类型渗透于其它规划＼[10＼]。

综上所述，城乡空间统筹规划是指将城乡空间发展过程中存在的问题及相互关系综合研究，统筹考虑，通过将其作为有机整体统一规划统筹解决，从而推动城乡互动发展、共同繁荣。城乡空间统筹规划在我国目前虽然没有法定的地位，但是本文认为城乡空间统筹规划应是多样化的，作为一种理念其可以渗透到其他法定规划（包括城镇体系规划、总体规划、镇乡村规划等），以城乡空间统筹规划理念完成的各种法定规划均可以称为“城乡空间统筹规划”。

二、城乡空间统筹规划的现状及问题

（一）城乡空间统筹规划的现状

随着国家提出统筹城乡发展，各地方开展了众多的城乡统筹规划实践，虽然基于不同的问题，规划编制内容各有侧重，规划手段方法各不相同，但在促进各地城乡空间统筹发展方面都是积极的探索。城乡空间统筹规划作为指导城乡空间一体化发展建设的总纲，应具有权威性才能充分发挥作用，这就需要相应的法定地位、强有力的配套政策和较为完善的制度体系作为保障。现实中，城乡空间统筹规划地位没有明确，许多地方城乡统筹规划成果缺乏相应的法律保障和法律效力，仅处于一种规划研究的地位，直接影响城乡空间规划的权威性和可操作性，导致规划难以落实。其次，规划地位不明确，也难以统一规划的内容、方法、深度、成果表达方式等各个方面，进而会影响整个城乡空间规划体系构建及实施。

由于没有统一的规划内容规定，在城乡空间统筹规划的执行中出现了侵占乡村土地的“圈地运动”。国家提出了城乡建设用地增减挂钩政策后，部分地区将城乡空间统筹规划变成了迁并村庄，从而整理城镇建设用地的一种手段。许多地方出现了以“迁村并点”、“宅基地换房”名义抢占乡村建设用地，侵占乡村土地收益， 剥夺乡村发展机会的现象。甚至有的地方一哄而上，把推进迁村并点工作搞一刀切， “强拆”、“被上楼”等现象屡屡出现。其次，由于城乡空间统筹规划缺乏统一标准指导和范例以供借鉴，许多城乡空间统筹规划编制内容类似村镇体系规划，先对村镇聚落点进行分级，而后配置公共服务设施和整合空间上散布的村落，这对促进乡村地区经济发展和社会进步的效果不得而知。

传统城镇体系规划及村镇规划显然不具备城乡空间统筹规划的公共政策属性，而从城市偏向转为城乡统筹规划，就是要强调更多地关注乡村的发展， 为乡村地区产业、社会及环境发展提出指引。具体可以通过合理配置城乡要素资源，向农村延伸基础设施和公共设施，达到改善乡村生存环境，提升乡村经济效益和居民生活水平的目的。乡村规划应该是城乡空间统筹规划的重要组成部分，但现实中以城市规划的理念规划乡村的现象很普遍。例如，在很多地区的规划实践中，盲目以村庄建设为核心，追求村庄规模增长，导致出现了许多城市型农民新村和景观。在乡村规划管理方面尽管有法律层次上的要求，但没有实施细则，呈现出规划审批管理程序及许可方式多样化的局面。同时与拆迁安置补偿、宅基地置换等相关政策没有衔接，规划管理中出现不规范甚至不合法现象。在规划编制过程中不重视村民的共同参与，很多成果过于追求理想化空间布局，对农村发展管理和传统习俗、经济发展、农民生产和生活需求等方面缺乏统筹，在时序上与农村公共设施、农民自主建房等建设脱节，造成了规划实施的障碍，也影响规划的权威性和严肃性。

（二）城乡空间统筹规划存在的问题

1. 法律制度的障碍。城乡空间统筹规划旨在消减城乡二元结构，破解“三农”问题，最终实现城乡空间一体化的发展目标。首先，在我国目前城乡规划体系中，不同行政级别的城乡空间统筹规划分别由不同行政单位组织编制，不能做到无缝衔接，没有准确反映统筹城乡发展的需要。其次，新颁布的《城乡规划法》虽然希望将城乡视为一个有机整体，统筹城乡资源的保护与开发、城乡生产与生活以及基础设施与公共服务，实现城乡全域统一规划管理，逐渐破除城乡二元结构，实现城乡统筹发展。但是由于城乡空间统筹规划需要综合协调的本质特点与行政管理需要事权清晰划分的天然矛盾，导致立法中缺乏详细明确的执行细则。相应阻碍了城乡空间统筹规划地有效推进和实施，导致城乡空间统筹规划无法顺利推进城乡发展向城乡一体化目标前进。

2. 乡村建设用地的侵占问题。在中国快速推进城镇化背景下，用以保障经济增长的建设用地急需增加与国家耕地保护制度严格执行的制约成为许多地方政府面临的现实问题。在经济建设和GDP增长的驱使下，许多地方政府借城乡空间统筹规划之名，通过乡村空间整合规划，获取扩大城市建设用地之实。而此过程中“被上楼”、“被城镇化”的情况，并没有满足农民对城镇化的实际需求，甚至直接损害了农民的利益，从而出现了与农民宅基地和耕地相关的群体性和极端性事件。同时，此种简单粗暴的“先城后市”和“被城镇化”而形成的农民住区，可能在不久的将来成为城市空间发展中新的“问题区域”。这完全违背了城乡空间统筹规划肩负的发展理念，违背了“以城市为中心”转向“城乡一体化发展”的使命，依然是站在“城市中心”立场上的规划，没有对乡村地区长远保护和合理发展的整体考虑。

3. 乡村规划受到轻视。城乡空间统筹规划中城镇建成区的规划由于技术成熟，经验丰富，一般来说比较充实，而乡村地区的空间规划在长期传统重城轻乡思维的影响下受到轻视，对乡村的定位和态度等不同层面存在不正确认识，加上乡村规划技术和经验不够完善，实践中存在很多问题。首先，城乡空间统筹规划中乡村地区的基础调查研究工作不同于城市，而规划师多数没有乡村生活经历，不懂得与农民打交道，甚至不尊重农民意愿，导致规划缺乏针对性，且与市场脱节。规划的市场化导致各个村庄委托不同规划编制单位各自为政独立进行规划，各自从自身利益出发，不关注村庄体系规划，最终乡村地区整体利益受损。其次，城乡空间统筹规划中忽视作为主体的村民的参与权，没有充分调动村民积极性。对村民的发展意愿关注不够，村民对规划不了解或了解不深，导致作为实施主体的广大农民群众缺乏积极性。最后，城乡空间统筹规划实施中，存在忽视乡村地区城镇化发展规律、前景和效益的现象，将乡村地区的公共服务设施建设“全覆盖”简单地作为一种“政绩工程”的现象，比如不顾现实地大规模实施“村村通工程”甚至是直接通达十几户人家的自然村，低效、不合理的“撒胡椒粉”做法，导致大量资源、资金浪费甚至将严重制约中国城镇化健康发展的进程，进一步恶化乡村分散低效发展的局面。

三、城乡空间统筹规划的政策建议

（一）必须强化法律法规建设

城乡空间统筹规划在我国目前还没有法定的地位，作为一种空间发展意图，必须要有相关制度与法规的支撑，以推动其主动实施。必须加快完善相关法律制度，对如何实现城乡统筹，促进乡村地区快速发展制定明确具体的路线图，同时尽快制定具有法定地位的规划指导。可以考虑在加强省域和市域城镇体系规划的基础上，将重点放在县域城乡空间统筹规划和乡镇城乡空间统筹规划实施上，实现规划全覆盖，发展一体化。同时，各级政府需要出台一系列配套的法规文件，使得城乡空间统筹规划编制工作基本形成一个较为完整规范的体系。明确城乡空间统筹规划的区域尺度，将城乡空间统筹规划的最佳空间单元——县（市）域空间中城、镇、乡、村的规划进行整合，由县（市）级政府统一负责组织编制、审批和实施。着力加强城乡空间统筹规划与土地利用总体规划相互衔接，实现城乡建设用地集约节约利用，杜绝城乡建设用地资源浪费。

（二）集约利用乡村土地

城乡空间统筹规划要在严格执行国家耕地保护制度的前提下，从城乡一体化发展的目标出发，尊重城镇发展和城镇化规律进行科学规划。城乡空间统筹规划中要逐步明确城市增长的空间边界，借鉴国外城市增长管理的经验，以保护乡村自然景观和乡村土地为目标，科学划定城市空间增长总量、城市空间增长方向以及城市空间增长时序，并将其作为编制城乡空间统筹规划的必要内容。同时，利用土地整理等方式节约乡村土地，将节约的乡村土地在市场机制调节下实现城乡建设用地指标的顺利交易，完善将所获取收入优先安排投资建设乡村公共设施、将城市建设用地增值部分合理补偿失地农民的机制，使城乡空间统筹规划真正体现“城市支持乡村”、城乡协调发展。

此外，城乡空间统筹规划不仅要关注村庄整合撤并，推动公共服务设施和基础设施的城乡均等化，而且要对乡村地区的用地布局进行规划，对乡村生产用地用途进行明确管制规定，对乡村地区新建建筑（包括临时性和永久性）的审批进行明确规定并严格执行，对违反规划的行为要给予法律惩罚。

（三）重视乡村规划

城乡空间统筹规划中重视乡村规划重点是在编制中要强化村民参与程度，充分调动村民积极性，对农业生产方式、农村生活方式和农民需求意愿进行深入调查研究。从理论上讲，就是要把村民参与从体现规划知情权和监督实施的手段变成规划决策的依据。改变将城市规划编制方法不加改变简单应用到乡村规划的做法，调动多方社会力量合作，充分发挥政府、村民以及规划师的作用，实现乡村规划的科学编制。

城乡空间统筹规划中重视乡村规划还要考虑如下几个方面。首先，城乡空间统筹规划要加强区域层面对村庄规划的考虑，要重视村庄体系规划，在县域范围内制定村庄体系规划，将县域作为一个有机整体，将村庄进行合理分类，在区域层面上确定村庄发展目标和空间布局结构，建立引导村庄规划建设的有机系统。其次，城乡空间统筹规划要坚持乡村公共服务设施和基础设施的科学布局。要坚持分级配置各类设施的原则，确定不同村庄配置设施的类型和标准；因地制宜地论证各类设施的共建和共享方案，避免出现重复建设和“政绩工程”。最后，城乡空间统筹规划要优化乡村规划编制内容，涉及产业、生态、环境、资源等方面的规划内容要充分考虑可持续发展要求，体现保护和合理发展的原则。

（四）发挥中心镇规划的作用

城乡空间统筹规划的最佳空间单元是县域，焦点是集镇。集镇作为周边乡村地区的辐射和扩散中心，是乡村地区发展的重点，是城乡空间统筹规划的重要研究对象，这在城镇化发展程度较低的地区表现尤为突出。发达地区的乡镇政府驻地，欠发达地区的县城多是中心镇，往往拥有特色资源或产业，有较大吸引力和影响力，其在城乡统筹发展中往往发挥区域增长极的作用。在编制城乡空间统筹规划过程中，应该通过多方论证以确定中心镇，并深刻把握中心镇带动和服务的地区多为乡村地区的前提，要仔细分析我们熟悉的城市地区与乡村地区在资源特点、经济活动方式、人口结构、服务需求、消费特点等各个方面的差异性。相应地中心镇的规划与城市应有区别，空间布局、交通组织和建设标准等要突出小城镇所在地域文化特色。

＼[参考文献＼]

＼[1＼]Tom Daniels.When City and Country Collide：Mana

ging Growth in the Metropolitan Fringe＼[M＼].Island：Island Press，1999：2223.

＼[2＼]Harvard.American Agriculture in the Twentieth Ce

ntury＼[M＼].Boston：Harvard University Press，2002：234245.

＼[3＼]Albrechts L，HealeyP，Kunzmann K R.Strategic sp

atial planning and regional governance in Europe＼[J＼].Journal of the American Planning Association，2003，69（ 2）：113129.

＼[4＼]Masao Hijikata.Group Decision Process Support Sy

stem for Regional Planning：A Perspective from Japan＼[J＼].AI&Soc，1995（9）：244257.

＼[5＼]李强，姜爱林，任志儒.韩国新村运动的主要成效、基本经验及对我国的启示＼[J＼]. 农业现代化研究，2006（6）：405408.

＼[6＼]纳丁.英国城乡规划 ＼[M＼].陈闽齐，译.南京：东南大学出版社，2011.

＼[7＼]成受明，程新良.城乡统筹规划研究＼[J＼].现代城市研究，2005，20（7）：5052.

＼[8＼]赵英丽.城乡统筹规划的理论基础与内容分析＼[J＼].城市规划学刊，2006（1）：3238.

＼[9＼]王红扬.城乡统筹规划理论的科学建构与城市化的中国模式＼[J＼]. 国际城市规划，2012，27（4）：7788.

＼[10＼]弗里德曼.区域规划在中国：都市区的案例＼[J＼]. 罗震东，译. 国际城市规划，2012，27（1）：13.

（责任编辑王婷婷）