全媒体时代公安机关舆论引导研究

许金鹏

(中国人民公安大学 马克思主义学院，北京 100038)

2019年1月25日，习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时，把全媒体的内涵界定为“四全”媒体，即全程媒体、全息媒体、全员媒体和全效媒体。体现出信息传播过程的即时性、传播形式的多元立体性、传播平台的大众性和传播效果反馈的精准性。在全媒体时代信息无处不在、无所不及、无人不用，舆论传播格局呈现出全方位、宽领域、多层次的特点[1]。而公安机关作为政府特殊的职能部门，其执法活动与公民权利保障以及社会公平公正息息相关，往往受到公众和媒体的高度关注，公安机关在执法过程中稍有不慎，极易引爆社会热点，产生负面的涉警舆论。与其他类别的舆论相比，涉警舆论的传播速度更加迅猛、涉众面更加广泛、影响力更加强大并且极易带来难以预测的次生灾害。因此，在全媒体时代做好公安机关舆论引导工作极其重要，直接关系到和谐警民关系的构建以及警察权威形象的树立。

一、公安机关舆论引导概述

(一)相关概念界定

“舆论”最早被解释为公众意见，主要体现公众的意愿和意志，是公众对社会问题和公共事务所表达公开意见的汇集和综合。对舆论的研究涉及多个学科领域，主要包括：新闻学、信息传播学、公共管理学等等。不同学科领域对舆论研究的角度和侧重点各不相同，故而，对舆论概念的界定也各不相同。本研究主要从公共管理学的角度出发，认为舆论就是社会公众对公共事务中的对象，包括人物、事件、问题、现象等，所公开发表的并具有一定影响力的意见和想法的集合。舆论引导又称舆论导向，是指运用舆论规范人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使他们按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的传播行为[2]。而公安机关舆论引导就是指公安机关为了树立人民警察的良好形象，完成承担的政治和社会责任，而运用有效的手段和方法对涉警舆论进行疏导和调控的管理活动[3]。

(二) 全媒体时代下涉警舆论传播的特点

全媒体时代，随着信息技术的快速发展，传统的舆论格局被打破，舆论传播呈现出新的特点。而涉警舆论传播作为舆论传播的一种表现形态，有着舆论传播的一般共性，但也有其特殊性，其传播特点主要表现在以下几个方面：

1.突破时空尺度，随时随地传播。在全媒体时代下，传统媒体和新兴媒体融合发展是大趋势，但在融合发展的过程中，新兴媒体依靠其技术优势，在信息传播中占据着主导地位，公众已经习惯于利用手机和互联网获取信息和发布信息，传统媒体的作用逐渐被稀释和边缘化。根据中国互联网信息中心CNNIC发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》。截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，普及率为59.6%。其中，网民通过手机接入互联网的比例高达98.6%。在信息传播自由、全方位共享的形势下，舆论传播已经突破时空的限制，一经产生，便迅速扩散。尤其对于涉警舆论来说，由于其与警察权力的行使密切相关，与公众权益的保障挂钩，极易吸引公众的眼球。在传播过程中，容易形成舆论热点，导致涉警舆论传播速度更加迅猛，更加脱离时空的束缚。

2.突破主体尺度，全员传播。随着5G、大数据、云计算、物联网和人工智能技术的不断发展以及手机、电脑等传播媒介的普及，万物皆媒，人人手中都有麦克风。在全媒体时代，舆论传播早已突破了传统的单一主体，每个人集信息的发布者、传播者和接收者三重身份于一体，传播格局呈现出全员传播、立体式扩散的特点。在涉警事件发生后，第一手掌握涉警舆论信息的人，首先利用网络和移动互联平台进行传播，由于涉警舆论是社会关注的热点，一经传播便迅速发酵，传播人数呈现爆炸式增长，形成一个广泛的涉众面。在这个涉众面里，每个人兼具涉警舆论的发布者、传播者和接收者三重身份，并且三者界限模糊，可以随时进行身份转换，这使得涉警舆论的全员传播并非只是单纯的人数增长，其内部传播主体身份的多重性决定了传播层次的复杂性，涉警舆论的发展趋势更加难以掌控，舆论引导工作也更加难以开展。

3.突破价值尺度，非理性传播。霍尔的编码解码理论认为，事物本身并没有什么意义，而是存在这么一些表征系统，通过概念和符号构成了意义。意义生产依靠于诠释的实践，而诠释又靠我们积极使用符码——编码，将事物编入符码——以及靠另一端的人们对意义进行翻译或解码来维持[4]。在全媒体时代下，公众的编码解码能力被极大的弱化，涉警舆论传播突破了原有的理性标准。其原因在于：一是由于舆论传播环节的复杂性，人们无时无刻不在对舆论信息进行编码和解码，信息加工处理的环节增多，使得舆论信息极易失真且倾向于非理性；二是由于全媒体时代舆论传播的匿名性、开放性和共享性，公众处于海量信息的包围当中，对舆论信息的解码能力下降，解码能力的下降又加大了对新信息错误编码的风险性，弱化的解码编码能力恶性循环导致舆论传播失去原有的价值尺度；三是由于涉警舆论本身就是社会关注的热点，在处于转型期的社会大背景下，警民之间存在一定的矛盾，一些好事者为了满足自身的价值需要，故意歪曲事实，煽动群众，非理性的声音充斥舆论场，致使涉警舆论的传播突破了原有的价值尺度。

二、公安机关舆论引导现状

2005 年公安部下发的《关于进一步加强和改进公安舆论引导工作的通知》以及2018年下发的《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》都特别强调了舆论信息监管的重要性和公安机关舆论引导工作的必要性，体现出公安机关对舆论引导工作的重视。目前公安机关已经普遍建立起了舆论引导相关的部门和配套的制度，但是面对新形势和新要求，公安机关舆论引导现状依旧十分严峻，相关制度措施仍需要加强落实、相关部门仍需要改革完善。

(一)公安机关新闻发言人制度尚不完善

在全媒体时代，针对涉警舆论传播内容的失真性和价值取向的非理性问题，建立健全公安机关新闻发言人制度是行之有效的解决方法，通过定期开展新闻发布会，向公众和媒体公布工作成果，披露案件处置过程和处置结果，从而满足公众和媒体的知情权，及时消除负面涉警舆论带来的不利影响，重塑公安机关公信力。公安机关新闻发言人制度始建于1990年，标志是公安部成立专门的新闻发言人办公室， 自2003年“非典”之后，公安机关新闻发言人制度不断完善发展，到目前为止，公安机关新闻发言人制度已经在公安部和各省、自治区、直辖市公安厅、局及省会市、副省级市公安局普遍建立起来。但现行的公安机关新闻发言人制度存在一定的缺陷，首先从理论层面来看，公安机关新闻发言人制度缺乏相关理论的支撑，盲目照搬国外新闻发布理论并不适合国内的社情与舆情；其次从立法层面来看，缺乏相关法律法规对公安新闻发言人制度的内容加以确定，导致公安新闻发言人的权利还不明晰，职责还不明确；最后从实施层面来看，公安新闻发言人没有受到足够的重视，其地位有待提高，职业素养有待加强。

(二)网络舆情监测对涉警舆论难以全面管控

公安机关网络安全部门是实施网络舆情监测的职能部门，负责对新闻网站、社区交友平台和即时通讯平台等各大信息资源的集散地进行舆情监测。运用大数据和云搜索等数据处理技术对涉警舆论的负面信息和虚假信息进行分类汇总，并加以处置，及时消除涉警舆论的负面影响。但在全媒体时代，信息传播结构已经从传统的全景金字塔结构转变为共景围观结构。社会管理者处于舆论信息的包围之中，其一举一动都受到公众的实时监督。相比全景金字塔结构舆论信息不对称、流动性差、渠道单一的特点，共景围观结构中的舆论信息在传播过程中其传播内容、方式、渠道时时刻刻都在发生着变化。仅凭公安机关网络安全部门的技术手段和人力资源，难以全面、实时、准确地甄别、分析、处理所有的涉警舆论信息，存在管控死角，给涉警舆论的全面监控带来挑战。

(三)警务信息公开制度处于初步探索阶段

目前，公安机关警务信息公开的内容主要包括：公开便民利民信息、回应社会热点问题和公安政策解读等方面。但由于公安机关执法办案的保密性规定和公众对知情权的诉求之间总会存在矛盾以及“官本位”思想的作祟，权力意识与为人民服务宗旨的脱离，极易造成信息不对称的问题，损害公安机关的公信力和公安队伍的整体形象。追究问题的根源，主要在于我国当前的警务信息公开制度并不健全，尚处于初步探索阶段。与发达国家相比，存在警务信息公开程度不够高、公开方式单一、面向的受众范围较小的问题。

三、公安机关舆论引导存在的问题

全媒体时代下，由于舆论信息传播渠道的多元化、传播方式的碎片化、传播内容的复杂化以及传播速度的乘数化，公安机关对于海量的舆论信息难以全面、实时、有效的管控，舆论引导现状与舆论传播新格局之间缺乏协调与适应性。总的来说，当前公安机关的相关部门建设、人员素质培育以及体制机制保障均难以满足新形势下对舆论引导工作提出的新要求，舆论引导的问题主要表现在：

(一)公安机关舆论引导意识淡薄

在全媒体时代，每个人都可以成为记者，都可以利用手中的“麦克风”和“摄像机”实时对公安机关和公安民警进行监督，但正是由于全媒体时代舆论监督的全员性与全过程性，舆论信息传播的随意性和失实性的风险也在不断增加。当前，虽然公安机关对涉警舆论的关注度在不断增加，但其舆论引导意识仍是十分薄弱。涉警舆论产生后，面对公众和媒体的质疑，公安机关一味采取回避躲闪的态度，不能及时、准确、主动地回应，放任舆论一步步倒逼真相公开，导致涉警舆论的社会影响被无限扩大化。同时，公安机关对于自身正面宣传意识不强。目前大部分公安机关都存在“重业务，轻宣传”的认知错误，认为只要把业务工作做好了，自然能得到公众的支持与认可。但在当前公安机关普遍缺乏正面示范效应的前提下，与提升业务工作能力相比，主动进行公安机关正面形象的塑造与宣传，能在消耗更少资源的条件下，获得更大公众认可度的提升，所以强化公安队伍形象建设，提高形象宣传意识，仍是当前公安机关舆论引导工作的重中之重。

(二)公安机关舆论引导方式单一

全媒体时代，各种不同形态的媒介层出不穷，已经突破了传统媒体单一的信息传播方式，呈现出多渠道、全方位、立体化的传播特点。信息传播媒介、传播渠道和传播方式的多样化决定了舆论引导方式的多样化。当前，公安机关虽然意识到了一些新兴的媒介在舆论传播过程中所发挥出的巨大作用，也在尝试通过新兴媒体平台发声来引导舆论，但引导方式过于单一，主要通过对主流网站进行监管和控制的方式，对其他网络媒体缺乏合理利用且效率不高，大部分地区的公安机关仍受传统观念的桎梏，过于迷信纸媒的权威性，而忽视了当前新兴媒体形成的舆论场才是舆论引导的主阵地，并且宣传手段僵化，塑造的高、大、全典型形象过于空洞，引来公众的嘲笑和揶揄。在涉警舆论产生时，面对群众热议的话题，要么消极回避，要么冷硬回复，从舆论引导的方式上显然难以满足媒体和公众的需求，长此以往会失去公安机关的社会公信力和执法权威性。

(三)公安机关舆论引导业务不熟练

公安机关的舆论引导能力不但是广大民警和领导干部必须掌握的一项业务能力，也是与媒体和公众沟通交流必不可少的技能。但在目前，公安机关普遍忽视对舆论引导相关业务能力的培养，对舆论的把控能力十分薄弱，主要体现在：一是公安机关缺乏对舆论阵地的整体把控能力。面对当前传播速度快、覆盖面广、影响力大的舆论新格局，公安机关对涉警舆论的产生和发展的各个阶段缺乏清醒的认识和准确的定位，导致相关的应对策略往往滞后于舆论的发展，满足不了公众对权威信息的实时需求，使公安机关面对舆论信息产生失语和缺位的问题，丧失舆论引导的主动权；二是媒体应对能力较弱。媒体是公安机关与人民群众沟通的重要桥梁，同时也是澄清错误涉警舆论信息，引导舆论朝着正确方向发展的重要渠道，因此处理好公安机关与媒体的关系是做好涉警舆论引导工作的重要保障。但目前，公安机关对媒体的作用认识不清，不愿、不屑、不会与媒体打交道。在涉警舆论产生后，公安机关不是主动发布权威信息，积极回应媒体关切的问题，而是一味的遮盖掩饰，导致舆论“满天飞”，使涉警舆论的影响进一步扩大升级，带来严重后果；三是与群众沟通交流能力弱。在全媒体时代下，公安机关与公众的交流不仅局限于现实的业务工作，而且需要依靠新兴媒体打造的虚拟平台。但目前，公安机关对新兴媒体平台的把控能力较弱，在新渠道中与公众沟通交流的能力不强，不了解公众关注的焦点话题、不会熟练使用网言网语与公众进行交流，使得公安机关在线上线下难以与公众达成共识，形成舆论导向的同心圆。

(四)公安机关舆论引导机制不健全

当前，虽然各级公安机关已经普遍建立起了新闻发言人制度，并将舆论引导工作交由公安政工部门负责，但由于没有设立专门的公安舆论引导机构，公安政工部门的工作也主要侧重于思想政治教育、干部人事训练和党政工作宣传，对舆论引导工作的重视程度普遍偏低，并且缺乏舆论引导的相关专门人才，整个公安机关的舆论引导机制普遍存在着问题。首先从公安机关的内部层面来看，涉警舆论信息的发现、追踪和研判机制不健全，信息的发现和追踪的方式还仅仅局限在各大网站和论坛中寻找与涉警信息相关的帖子和评论，信息渠道来源十分单一，难以对涉警舆论做到全面掌控。同时，对于收集到的涉警相关信息，也只是做简单的记录保存或者是在网络上强制删除，缺少专业人员对涉警舆论进行系统地分析和研判，导致在不清楚舆论性质的情况下，盲目处置，带来极大的风险性。其次从公安机关的外部层面来看，尚未形成与媒体良好的沟通协调机制，公安机关在与媒体进行沟通时往往存在两种极端现象。一方面，部分公安民警的保密意识不强，随意向媒体泄露秘密信息，经公开报道后，不但影响公安工作的顺利进行，而且给媒体对舆论信息过度渲染加工提供了机会。另一方面，一些公安民警害怕与媒体打交道，刻意回避媒体的采访，结果在应该及时作出回应的时候没有作出回应，致使涉警负面舆论不断增多，损害警察形象。

四、全媒体时代下公安机关舆论引导的对策建议

全媒体时代下，为应对舆论引导工作面临的新挑战和新风险，针对当前公安机关舆论引导存在的主要问题，从强化公安机关舆论引导意识、创新公安机关舆论引导方式、提升公安队伍的舆论引导素养以及建立健全公安机关舆论引导长效机制四个方面给出了相关的对策建议，以此来改善公安队伍整体形象、营造和谐警民关系、提升公安机关社会公信力，最终达成公安工作的目标。

(一)强化公安机关舆论引导意识

思想认识是行为的先导，公安机关舆论引导的策略和方法要想取得实效，首先就要强化舆论引导意识，一是时间意识，树立起“舆情就是警情”的理念。在涉警舆论产生以后，公安机关要第一时间发布官方的权威信息，抢占舆论的潮头，为公众和媒体树立正确的舆论导向，并展示公安机关的态度和诚意，争取公众的支持和理解；二是危机意识，树立起“全警公关”的理念。公安机关应当意识到任何细微的事件都可能成为舆论的导火索，在全媒体时代下，舆情蔓延的速度、影响力和带来的次生灾害都是难以预见的。因此加强危机意识，随时做好应对准备，提高整个公安队伍的涉警舆论危机处理能力是极其重要的，只有这样才能在面对涉警舆论危机时从容不迫的出击；三是宣传意识，树立“大宣传”理念。要跳出部门局限以开展全面的宣传工作，尊重、善用多元的传播力量[5]。打造立体化的宣传格局，进行全方位、多角度、多渠道的公安机关正面形象的塑造和宣传。先入为主，在公众和媒体思想认知中树立公安机关权威形象，在涉警舆论发生后，减少媒体的负面失实性报道和公众的非理性猜测。

(二)创新公安机关舆论引导方式

针对当前公安机关舆论引导方式单一、手段僵化的问题，要想打破僵局，取得创新，就要构建公安机关多元化的舆论引导方式。在公安机关自身宣传媒介层面，首先要加强自身政务信息网站和官方微博、公众号的维护建设工作，经常性的与网友进行互动沟通，走好网络群众路线，提升公安机关的线上影响力；其次对于公安机关外部宣传媒介层面，公安机关不但要主动利用新兴媒体平台开展舆论引导，也要注意运用传统媒体传播主流价值观的作用，将传统媒体的权威性与新兴媒体的大众性结合起来，使舆论引导在线上、线下齐头并进，全面提高公安机关舆论引导水平；最后公安机关要整合各方信息资源，建立统一的信息资源平台，提升各个部门获取信息资源的能力，加强各个部门之间的协调配合，形成以公安宣传部门为龙头，各个部门相互配合的内部舆论引导格局。在外部资源媒介层面，要想取得舆论引导方式的创新，一是要加强与政府其他部门的交流与合作，建立一整套信息资源共享互换机制；二是要与媒体构建良好的合作关系，利用媒体强大的信息资源获取能力，扩宽信息渠道，为公安机关舆论引导工作创造便利条件；三是重视新闻舆论引导领域专家的作用，定期与专家进行研讨和交流，利用专家的专业知识对公安机关舆论引导工作做出指导，减少工作的盲目性，提高舆论引导工作的科学性和专业性。

(三)提升公安队伍的舆论引导素养

做好公安机关舆论引导工作，归根到底要靠人、要靠队伍，队伍的相关素养提高了，公安机关舆论引导能力自然提高了。全媒体时代，信息传播格局更加复杂，对公安机关舆论引导能力提出了更高的要求，自然对整个公安队伍的舆论引导素养也划定了更高的标准。首先公安机关应提高公安队伍的思想认识水平，使广大民警意识到在全媒体时代公安机关舆论引导工作不仅关乎着公安机关自身形象的树立，更关乎着社会大局的和谐稳定，要把舆论引导工作当成一项政治任务长抓不懈。其次公安机关应加强舆论引导的实战训练，日常训练工作要求贴近实战，训练内容可以对真实的热点案例进行剖析，模拟大型安保现场、突发警情和答记者会等。注重培养民警多方面的舆论引导能力，主要包括：网言网语的使用能力、利用新技术搜集信息的能力、信息研判分析能力以及与媒体的沟通协调能力。建立一支集过硬思想政治水平和高素质业务能力于一体的公安机关舆论引导专业队伍。

(四)建立健全公安机关舆论引导长效机制

公安机关要健全舆论引导的长效机制，最重要的是公安机关内外形成合力，建立健全起舆论引导的三重机制。首先要健全公安机关信息资源整合机制。通过建立公安机关专任的舆论引导机构并配备专业的舆论引导人才，搭建统一的公安机关信息资源平台，全方位搜集有价值的舆论信息资源，扩宽舆论信息获取的入口，同时完善新闻发言人制度，由公安机关新闻发言人进行权威信息的发布，形成通稿，统一口径，缩小信息发布的出口；其次要构建舆情全过程处置机制，在舆情的预警期，建立相应的预警机制，对于各种涉警舆论的苗头，要及时进行风险评估，加强分析研判，提前预警，防患于未然。在舆情的突发期，面对舆情信息内容丰富，公众观点未达成一致的情况，公安机关应该迅速反应，统一信息发布口径，把握时机、尽快发布权威内容，坚持“快报事实、慎报原因，快报工作动态、慎报结论意见”的原则，即时消除舆论进一步扩散并向不利方向发展的可能性[6]。在舆情的持续期，舆情已经得到了初步控制，但是仍未彻底解决，这时公安机关仍要密切关注舆论走向，做好信息分析工作，适时地给予引导，使舆论走向朝着既定的方向发展。在舆情的消失期，舆情信息明显开始减少，但仍要强化信息追踪，同时落实相关事件的处置结果，避免舆论反弹，巩固成果；最后要构建公安机关与媒体协调沟通机制。公安机关需要明确处理好与媒体的关系是做好舆论引导工作的关键所在，公安机关因本着合作双赢的原则，以积极主动的态度增进与媒体的良好合作关系。通过经常性开展新闻发布会和警媒联谊会，及时向媒体通报情况，增进感情，赢得媒体的支持和理解，占领舆论引导的制高点。