开展审计监督 强化农经监管——松江区委托第三方审计监督的实践

■陈菊英

松江区农经站自2018 年起全面落实审计监督制度，尝试委托第三方中介审计机构对农村集体“三资”监管情况开展审计监督，审计对象范围逐年拓展，审计内容愈发全面，强化审后问题整改，有效发挥了审计监督警示作用。

一、开展审计监督的意义和作用

（一）有利于将《条例》落到实处。《条例》第三十一条明确市、区、镇农村经营管理机构（农经站）为农村集体资产经营的日常监管部门，也明确了实施监督的具体事项；第三十二条就农村经营管理机构开展监管方式具体细化，派员或者委托第三方专业机构，对农村集体经济组织的资产、财务收支等情况进行审计。《条例》从本市实践出发，对农村集体资产监督体制作了进一步完善，对农经指导监督和审计监督提出明确要求。松江区在《条例》实施首年先行先试第三方审计监管，具有重大的现实意义。

（二）有利于规范农村“三资”管理。实施审计监督有利于规范农村“三资”管理：一是完善农村集体经济组织内部管理、实现资产保值增值。在城市化快速发展地区，土地资源非农化增值迅速，至2018 年底，松江区农村集体资产总量581 亿元，比2013 年改革时328 亿元增加253 亿元，增长77%。二是夯实各级农经部门监管责任、提高监管效率。聘请第三方专业队伍审计，充分发挥其工作经验和专业优势，更能系统、深入地摸清资产底细、掌握经营情况、剖析问题根源，便于监管部门将监管重心转移到解决问题和制定政策层面上来。三是第三方审计作为一个介于监管部门与被审农村集体经济组织的审计，有利于维护成员的合法权益。改革开放以来，农村集体经济不断壮大，积累了一定的规模。第三方审计作为国家审计的有效补充和延伸，能够真实地摸清农村集体经济组织财务收支规模、来源渠道和使用方向。通过审计监督，能及时发现并纠正基层农村财务管理中存在的问题，防止农村集体资产流失，加强农村集体资产所有者代表的管理责任，增强农村集体经济民主管理和民主监督程度，促进农村集体经济健康发展，保护农村集体经济组织和成员的合法权益。

二、开展审计监督的做法和措施

2018 年松江区农经站委托第三方中介机构抽取部分村级集体经济组织就资产管理和经营、账务处理、对外投资、内部控制、民主程序等内容进行审计，涉及8 个镇96 个村级单位。2019 年继续对剩余的107 个村级单位开展审计，实现村级审计全覆盖。同时，将审计范围延伸至集聚80%经营性资产的15个街镇资产公司，计122 个单位。两年累计审计218个单位，主要做法如下。

（一）制定方案，细化目标工作任务。为了保证审计监督的顺利实施，年初根据本区年度工作计划和目标，确定审计对象和内容。一是充分准备审前基础工作。诸如制定审计方案，通过比价遴选确定第三方审计单位，下发审计通知书，制作审计单位、被审计单位以及监管部门三方联系人手册等。二是进一步明确内部任务分工和工作职责，确保审计监督工作落到实处。比如，确定审计监管负责人，负责审计监督工作的组织、沟通和协调等工作，为审计监督工作定思路、把方向。分管负责人负责审计监督工作的实施和推进，包括与审计机构对接、审核完善文字材料、召集问题整改例会和组织检查等。责任科室落实执行各项审计监督工作，包括起草方案、下发通知、梳理问题、统计汇总进度、整理审计监管档案等。

（二）突出重点，精心开展审计监督。确立掌握全面、突出重点的审计导向，把与农民最直接、最现实的利益问题纳入审计视野。对集体经济组织在贯彻执行财经纪律、财务收支、债权债务、各类台账、经济合同、内控执行情况等全面审计的同时，村委会重点审计区财政转移支付、区级业务部门专项资金以及镇级各项目的收支平衡等。村合作社重点审计集体资产的经营和核销报损、专项资金（诸如征地补偿费专户）的使用管理、债权债务的清理核销以及重大事项民主决策程序的是否合理等。镇级公司重点审计资产租赁合同签订、对外投资、债权债务、融资担保、资产清拆中资产的保值增值，以及重大事项决策程序的是否规范等。

（三）加强沟通，确保审计结果准确。加强沟通是顺利实施中介审计的必要前提，在委托审计中，农经监管部门及时协调处理好与受托方、被审单位之间的关系。在审计前，基于集体经济组织财务的特殊性，考虑到审计中介机构对集资监管政策的不熟悉，农经站将近几年各级有关集资监管政策、村社分账科目和核算内容以及专项资金核算要求等资料悉数提供给委托方。在审计中，区、镇农经监管部门时时跟踪审计进展，随同审计老师深入基层针对遇到疑难问题面对面沟通探讨。在审后，审计初稿形成后，以镇为单位，监管部门、审计单位、被审单位三方汇聚听取意见，进一步核对确认审计结果，对审计发现的需要整改的问题，须得到被审单位的确认，确保审计的效率和质量。

（四）建立台账，狠抓问题整改落实。为确保审计工作质量，显示审计效果，松江区及时把年度审计梳理的需要整改的问题，建立“问题整改台账”，列入下年度工作计划，下发整改通知，督促基层单位限期整改。整改中着重抓了“三个一”：一是出台一个操作要领。制定下发《关于松江区农村集体资产审计发现的问题整改销号管理的通知》，明确整改要求。二是每月统计一张报表。区站按月汇总各单位审计整改进度表，便于实时掌握总体情况。三是每季召开一次工作例会。交流整改工作情况，分享好的做法经验，重点探讨延期和挂号处理问题的整改办法，全力破解整改中遇到的难点、痛点和重点。

三、开展审计监督的成效

第三方审计监督具有管理高效、人力充足、经验成熟等多方面优势，有效弥补了内部审计中专业性不够、人手短缺、时间仓促以及碍于情面等诸多问题，审计质量得到很大提高。农经部门也能从繁重的日常检查工作中脱离出来，有更多的精力履行监管职能。实施两年来，为松江区夯实集体资产家底、促进集体经济发展和提升管理水平起到了指导性作用和推动效应。

（一）探索形成审计监督流程。逐步摸索总结了适合本区实际的审计方法，凸显在两个方面：一是抓实问题集中研判。在审计初稿形成之后、审计问题定性之前，监管单位、审计和被审单位三方充分讨论、集思广益，作出正确判断、给出恰当评价、核实存在问题、提出合理化建议，为后续的问题整改作铺垫。二是延长审计工作链。审计报告定形下发后并没结束审计工作，进入审计后后续工作环节：汇总问题清单纳入下年度整改任务；开展审计问题专题培训；审计问题汇总总结以及审计监管档案整理等。这套流程在审计监督中逐渐固化。

（二）审计监督成效逐步显现。一是基本完成问题整改。坚持问题导向，搭建任务清单逐项销账，推动审计问题整改全覆盖。去年审计发现梳理的500个问题已整改483 个，整改完成率97%。对未整改到位的问题继续跟踪，说明原因、下一步的措施和整改期限。二是有效挽回了集体经济损失。审计中发现某村2 处组级集体仓库因年代久远破旧，由两户村民在上世纪90 年代经村委会同意其修建后无偿使用至2018 年动迁，部分动迁款及设施搬迁费未经民主程序直接补偿给了两户村民。后经过审计、经管、村级组织三方沟通协调，该村于去年7 月就两项集体资产动迁补偿资金分配召开户代表会议专题研讨表决，11 月收回了2 户村民多年的租赁费18500 元。

（三）财务管理水平得到提高。坚持边审计边指导边整改，在审计中发现问题及时与财会人员沟通，基础性问题做到即知即改，帮助财务人员增长了政策要领和做好内当家的基本技能，提高了履行岗位职责的本领，提升了素质和能力，推动了农村财务管理朝着规范化、制度化方向发展。佘山镇还尝试了邀请审计老师开展审计问题专题培训，拉长了审计监督链，具有很强的指导性、针对性和操作性，从今年的审计结果看，问题明显少于去年。这一做法也得到了车墩等其他街镇的采纳效仿。

四、开展审计监督的计划和打算

委托第三方审计监管是松江区贯彻执行《条例》、提升集资监管水平的破冰之举，取得了些许成绩，也发现了业务层面抑或决策层面、共性抑或个性方面的问题。下一步我们以“查问题、促整改、增效益、促规范”为宗旨，坚持创新思路、敢于直面问题，充分履行《条例》赋予的监管职能，采用深入审计、加大整改、开展检查等多种手段强化集体资产监管，通过更优惠的政策支持与更直接的业务指导促使本区集体资产保值增值和健康发展。

（一）深化配套政策，积极为村级集体经济健康发展创造条件。从审计问题清单着手，坚持边整改边规范，逐项梳理风险隐患和制度漏洞，及时建机制、补短板，加快研究制定完善相关工作制度，弥补村级财务监管漏洞，坚决防止农村集体资产流失。一是出台政策解决村级集体资金占用问题。针对村社分账后村委会借用合作社集体资金的普遍现象，根据《关于进一步加强我市村级组织基本运转保障的指导意见》文件精神，结合本区实际出台具体操作办法，采用以区财政转移支付为主、镇财政托底为辅村级组织基本运转经费保障机制，使得村均财政转移支付比上轮有较大幅度增长，进一步加大了区、镇二级财政对村级组织运转经费的保障能力。二是拟定规则规范村级集资监管。针对分账后村级财会人员业务混淆、衰退现象，在加强培训的同时，拟定《松江区村级集体经济组织财务监管指南》，从政策规定、业务核算以及监管要求等方面对分账管理中财务人员的工作职责、分账科目设置和核算内容、监管的负面清单和要点等作出明确规定。

（二）继续实施第三方审计，推动审计监督工作向纵深发展。坚持应审尽审，继续开展委托第三方审计，逐步形成集体经济专项审计制度，在村级审计全覆盖基础上，进一步突出审计重点,强化审计精细化管理，将审计的触角延伸至村级专项及街镇集体公司。今后审计监督范围逐步扩展至资产公司以外的其他集体资产经营公司，直至镇级公司全覆盖。审计内容上重点针对大额资产处置及大额债权核销的真实性合理性、经营性资产与经济合同的深度梳理、关联方内部往来及投资关系的理顺、征地补偿费专户资金的存储及使用情况、镇级收购村级资产的清理核实等。强化审计结果运用，有效发挥“治未病”作用，完善相关政策措施和制度规则。

（三）理问题，促整改，进一步拓宽审计监督成果共享运用。一是继续加大整改力度，扎实抓好审计问题整改落实，确保巩固审计监督实效。将2019 年委托审计122 个单位发现的问题，经被审单位和所在街镇农经部门确认后列入下年度整改计划，形成“审计问题整改工作台账”，明确整改主体和责任，强化整改措施，督促基层单位限期整改。二是建立审计与巡察工作贯通协调机制，实现优势互补、成果共享共赢。善于将审计监督与国家审计工作资源共享，第三方审计对象中被列为国家审计的，借鉴国家审计报告，避免重复审计监督。充分运用巡察“政治体检”和审计“经济体检”的职能和优势，探索第三方审计与当前开展巡察工作的贯通融合，将巡察内容与审计任务有机结合，审计中发现相关问题线索及时移送巡察组深入跟进，巡察组在巡察过程中发现财务方面相关问题，及时移交审计组进行跟进核实。或将巡察整改落实不力的单位纳入审计范围，抑或将审计整改不力的单位纳入巡察范围。