闵行区镇集体经济组织产权制度改革实践与探索

王 静 姚慧婷

开展镇集体经济组织产权制度改革，发展壮大农村集体经济，是实现乡村振兴战略的重要途径。闵行区作为两轮全国农村改革试验区，2011 年率先在虹桥镇开展镇级改革试点，2017 年在七宝镇推广示范，2019 年全面启动并完成其余7 个镇的改革任务，为落实乡村振兴战略夯实了制度基础。其改革的思路及做法，也为其他地区开展镇级改革提供了经验借鉴。

一、开展镇级改革的主要做法

随着城市化的快速推进和农村集体经济的迅速发展，闵行区镇级集体资产数量大、结构好、收入强。2019 年底，全区镇一级的集体资产总量达742.4 亿元，净资产90.94 亿元。这些数量较大的镇级集体资产如何处置、如何分配，是当前广大成员十分关注的焦点，也是新形势下深化农村改革需要迫切解决的难题。

镇级改革是一项民心工程、稳定工程，必须慎重对待，扎实推进。工作推进中，既要尊重历史沿革与发展现状，又要尊重各街镇地区差异；还要因地制宜，一镇一策。闵行区主要做法如下：

（一）明确改革思路

鉴于镇级改革涉及面广、资产构成复杂、成员身份确认困难，在借鉴村级改革经验的基础上，闵行重点解决“资产谁所有、收益谁享受”这一改革关键问题，确定了“份额到村，收益到村”的改革思路，明确各村集体经济组织所占镇级集体资产的份额，各镇组建经济联合社。

（二）把握关键环节

一是平衡各村农龄可以采用补差的方法，或者以各村现有农龄为基础，统一推算到镇级改革基准日。二是清产核资中理不清楚的、核销困难的，先搁置；权属清楚的，参与改革。三是对资产形成历史久远，没有明确的投资主体，并难以清理形成资产的资金来源的，产权界定时向镇集体经济组织倾斜。四是对析出街道涉及的资产分割问题。一种方法，以街道析出的时点为止，农龄分段计算，浦江镇给予浦锦街道各村份额，共享收益分配。另一种，按农龄分割资产，不参与对方改革，如华漕镇与新虹街道。五是股权设置上，以农龄为主，兼顾“人头、土地”等其他因素。各镇改革时，集体股的比例控制在30%。

（三）创新改革模式

一是平均份额模式，将镇集体资产平均量化到所辖各村，明确各村所占比例，如虹桥镇（后期按六要素调整完善了各村份额）。二是农龄折股模式，以各村平衡后的农龄为依据，确定各村所占镇集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据，如浦江镇、吴泾镇、华漕镇。三是“农龄+人头”模式，以农龄为主兼顾成员人头的方式，明确各村所占的份额，如七宝镇、莘庄镇、梅陇镇。其中，七宝镇与梅陇镇农龄股占比60%、人头股占比40%，莘庄镇农龄股与人头股各占50%。四是“农龄+X”模式，如颛桥镇、马桥镇。颛桥镇，以“农龄+人头+村民小组数+土地资源”等4 个要素作为量化依据，其中农龄股占比70%，其他3 个要素各占10%。马桥镇，以“农龄+人头+土地资源”3 个要素作为量化依据，其中农龄股占比80%，其他2 个要素各占10%。

目前，闵行区镇级改革已全部完成，初步建立起科学、规范的镇级集体经济管理体制和运行机制，实行了集体资金和财政资金分账管理，更好地促进了镇级集体经济发展、成员长效增收。

二、镇级改革存在的瓶颈

闵行区各街镇情况不一，经济差距较大。通过实地调研摸排，发现镇级改革将遇到以下几个方面问题：

（一）思想认识有待提高。 鉴于镇级集体资产情况复杂、成员涉及面广，改革面临历史遗留问题较多、梳理难度大，而且改革必然要进行资产彻底清理，会使以往的一些财务问题、债务问题阳光化，导致群众不理解。一部分基层领导干部怕引起纠纷影响地区稳定，改革的积极性不高，对推进改革存在畏难情绪。

（二）关键环节难点多。 在成员身份界定与农龄统计中，因镇属成员人数众多、身份界定自1956 年开始年代久远，要摸清成员情况困难重重。镇属各村农龄统计的口径也不统一，统计截止日各村有差异，镇级层面统一需要平衡各村农龄。在清产核资工作中，存在镇集体资产构成复杂、镇属公司相互持股、账外资产负债情况不明、历史坏账较多等多种错综复杂情况，为理清资产带来不小的难度。在资产处置中，存在因分出街道涉及的资产分割问题。华漕镇分出了新虹街道、浦江镇分出浦锦街道，而分出时没有对镇集体资产清理划分。在股权设置中，一些撤销建制的村已无组织架构，也无集体经济组织，如何参与改革？这些问题需要逐一研究破解，才能保证改革顺利推进。

（三）收益分配存在风险。 改革目的是发展集体经济，增加成员财产性收入。改革后，一些经济较发达地区如虹桥、七宝等，已经实现了对成员的收益分配。但浦江镇、马桥镇、吴泾镇等集体经济较为薄弱，一些镇级集体企业长期处于亏损状态，实现收益分配难度较大。如果改革后长期不分配，有违改革的初衷，也使改革流于形式。

三、深化闵行镇级改革的建议

完成镇级改革是农村集体经济发展的新起点而非终点，改革的目的在于发展，关键还在于后续的管理。

（一）提升农村集体经济组织管理水平。 按照现代法人治理结构要求，建立健全农村集体经济组织“三会四权”管理机制，规范农村集体经济组织运营管理，逐步提升民主决策、民主管理和民主监督的水平，促进农村集体经济组织走上规范化、法制化发展道路。

（二）完善农村集体经济运行机制。以镇为主体，建立健全管理规范、运行透明、监管有效的集体经济发展监管制度体系。对农村集体重大事项全面实现事前预审、事中管理、事后备案等一整套监管流程。全面加强人大、审计等外部监督，确保集体资产安全。

（三）探索“互联网+”信息化监管。 通过区、镇两级农村集体资产监管信息化平台，对镇级集体资产、成员等信息纳入平台监管，形成重大事项网上预审备案和资产全生命周期日志，全面提升农村集体资产监管水平。

（四）创新集体经济发展模式。 根据闵行的区位优势和产业特点，转变发展观念，积极探索“整治收购型、开发留房型、存量改造型、优化管理型、三产融合型”等多种发展模式，进一步盘活存量、拓宽增量，做大做强农村集体经济。