基层央行全面预算绩效管理路径研究

陈红梅

摘要：2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》实施，标志着我国预算绩效管理开始进入全面推进的阶段。人民银行全面预算绩效管理作为政府预算绩效管理的重要组成部分，是以支出结果为导向，以成本控制为核心，以提高绩效为目标的全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系。本文从人民银行预算绩效管理工作进程出发，分析基层央行实施全面预算管理存在的预算体制独立性不强、账户体系亟待完善、预算绩效管理理念和参与度不高、绩效评价指标有待进一步优化、绩效评价结果运用不充分、缺乏全面预算绩效管理专业人才等问题，探索基层央行实现全面预算绩效管理的路径，提出增强预算体制的独立性、完善现行账户体系、提高责任主体的绩效理念和参与意识，优化评价指标体系、完善全面实施预算绩效管理的保障机制以及引入第三方机构等建议。

关键词：基层央行;全面预算绩效;管理;路径

一、引言

人民银行预算绩效管理自2012年起，在全系统地市中支以上机构开展预算绩效评价试点工作，2014年、2015年分别选取部分项目支出开展自评。2017年，人民银行制定了《中国人民银行会计财务工作转型实施方案》 ，提出“建立预算绩效评估机制，实施全过程预算绩效管理，逐步建立和完善绩效管理数据库”，要求项目支出年度预算绩效自评全覆盖，加强预算绩效评价结果的运用。当前，人民银行预算绩效管理按照转型方案要求，依据中长期战略发展规划，统筹规划、稳步推进全面预算绩效管理工作。

二、基层央行全面预算绩效管理存在的主要问题

（一）现行预算体制独立性不强。人民银行的经费来源以财政资金为主，实行部门预算，即收支两条线。财政部对人民银行的经费开支实行指标控制，不实际拨付资金。按照“二上二下”的预算审批流程，基层央行收到上级行年初预算指标时间较晚，基本为5、6月份，年中再调整预算指标，年末最后几天下达最终指标，且指标下达类别和数量与预算编制数不匹配。这种预算体制造成基层央行全年费用执行较为被动，特别是项目类支出，涉及电子设备购置费、发行机具购置费等各科目小指标，基层行只能根据年末各费用科目最终指标数决定项目是否开展。短期内要将年末调整指标用完，一定程度上影响基层行对项目可行性的考查，经济性、效益性和效果性受到影响。近年人民银行基层行人员经费严重不足，为满足人员经费支出，势必导致项目支出绩效评价失去作用。

（二）账户体系及规章制度有待完善。目前，人民银行仍执行1998年颁布的《中国人民银行预算管理的规定》，2005年在《中国人民银行财务制度》（1999年版）基础上，发布《中国人民银行办公厅关于调整部分会计科目的通知》，对部分费用科目进行了修订、补充和完善。随着银行业监督管理职能的分设，人民银行职能重点不断扩展转换，现行账户核算体系（2005年版）的不完善性、不科学性凸显，未根据人民银行新的业务重点和履职需要，及时设置科目对国库管理、金融稳定、支付结算、征信管理、外汇管理等特殊职能进行核算，上级行以实拨资金方式下拨支付系统运行、外汇管理、征信管理等专项费用，但这部分专项资金目前未纳入绩效评价管理范围。同时，随着预算绩效管理工作逐步推进，人民银行会计财务事业初步转型，预算管理缺乏一系列涉及预算编制、监控、执行、监督、评价等过程的整套制度设计和安排，与人民银行全面预算绩效管理要求不配套。

（三）预算绩效管理理念和参与度不够高。基层央行的绩效评价工作主要由会计财务部门牵头，事权部门参与绩效管理。在绩效管理过程中，县市支行和事权部门主要提项目需求和资金预算，会计财务部门负责统筹安排。由于绩效管理中前期的项目考证及可行性论证报告较为粗放，专业性不够，定量的项目预算编制、预算目标建立、预算目标实现和执行进度的监控、事后绩效评估等环节基本浮于形式，评估结果存在一定随意性。事权部门绩效管理主体意识尚未建立，绩效理念较为淡薄，绩效理论和管理水平较低，导致事权部门的绩效自评效果不理想，会计财务部门审核难度和工作量加大，同时绩效约束和激励机制跟进不及时，整个绩效评价工作推动缓慢。

（四）预算绩效评价指标体系不够细化科学。人民银行总行统一下发了项目支出的绩效评价指标，2019年下发的绩效自评指标体系表较上年有一定优化，主要是区分了总行专用和分支行专用指标，并对部分定性指标的评分标准转化为易于统计的数据，但仍存在一些有待完善的问题：部分项目支出标准不够精确，成本指标较为粗放。如，反假货币经费中“社会流通假币数量（通过清分机监测假币数量）”年度指标值为“≤百万分之一”，该指标名称为数量，而指标值为比例;采购节约率≥5%时，该项成本指标记满分，而对采购工作而言，采购节约率过高可能说明预算准确度低;发行机具购置费三级指标参评对象主要为清分设备，而基层行大多无该类业务，实际购买的设备并未参与评价，评估结果与实际偏差较大。

（五）预算绩效评价结果运用不够充分。会计财务部门反馈的综合评价报告运用不足，仅停留在反映基本情况、找出普遍问题和完善制度层面，或作为加强项目管理的借鉴和参考，评价结果在项目预算目标的确立、预算资金的编制、预算资金执行进度和目标实现程度即效果等方面的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现。绩效评价结果运用浮于表面，未对标绩效管理环节分析原因，研究方法措施，预算绩效管理成效并不显著。未建立绩效评价责任追究机制，查出问题的整改等方面制约措施较疲软，评价结果运用不足。

（六）专业人才队伍缺乏。全面预算绩效管理涉及业务量大、牵扯面广、技术性强，基层央行现有人员的数量和履职能力均不能满足预算绩效管理工作全面开展的需要。目前，基层人民银行会计财务部门和业务部门均未设置专门的绩效管理岗位，基本由现有人員兼任;参与绩效管理工作主要为会计财务科、保卫科、科技科、办公室等，人员的知识储备和结构参差不齐，专业水平较低。

三、基层央行实施全面预算绩效管理的路径措施

（一）增强人民银行预算管理的独立性。2019年，中央编办《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确：“中国人民银行依法组织实施独立的预算管理制度”，赋予人民银行实施独立预算管理体制的权力。人民银行以会计财务工作全面转型为契机，从深化预算改革发展、完善组织治理结构、促进央行有效履职、加强内部管理角度出发，对比国外央行财务预算管理的法律基础、组织构架、运行机制、监督机制等先进经验和做法，修订完善人民银行预算管理体制，适当提高人民银行预算管理的独立性。

（二）进一步完善账户体系和绩效管理制度。严格实行“零基预算”，优化预算编制程序，增强预算编制弹性，提高预算编制质量，逐步建立起制度健全、规范有序的预算编制体系，增强预算编制的科学性、合理性和准确性。根据人民银行业务特点和履职需要，充分考虑预算的不确定性因素，增设对国库管理、金融稳定、支付结算、征信管理、外汇管理等特殊职能的费用预算，修订完善现有的会计科目说明，提高支出科目核算的准确性，为绩效管理提供基础保障。建立健全人民银行全面预算绩效管理制度办法体系，编制绩效管理工作手册，规范操作程序，细化工作流程，引导和推动人民银行预算绩效管理工作的有序开展。

（三）完善预算绩效管理保障机制。一是完善绩效管理组织架构。按照“矩阵式”管理要求，以预算管理委员会作为领导机构，进一步明确相关部门职责，形成纵向一致、横向协同的架构;加强跨部门沟通、协调和配合，增强业务部门预算绩效管理的主体责任，推动业务条线和财务条线的相互联动;配备专人负责预算绩效工作。二是建立绩效评价结果监督和公开制度。各单位监督部门将绩效管理结果作为履职效能监察的重要内容，按影响程度分类管理，对重大绩效责任问题追责到底。同时，将绩效管理结果按照信息公开要求，以电子显示屏、邮件等形式公开绩效考核及评价结果，加强监督。

（四）优化预算绩价评价指标体系。绩效评价指标及标准的确定和选择决定预算绩效管理结果的科学性和合理性，进一步细化预算绩效评价体系，根据业务种类和业务量大小，按总分行、中心支行、县支行等不同层级细化评价指标，使评价指标更贴近评价对象实际情况，提高指标的适用性、操作性和合理性，更好地指导基层行开展绩效评价工作。增加发行机具购置费三级指标参评对象，将通用设备纳入评价指标体系;优化其他固定资产购置费质量指标中“保质期内设备返修率”指标、反假货币经费中“社会流通假币数量”指标等，建立一套更加精细化、标准化、规范化的指标体系。

（五）建立绩效评价结果运用机制。一是建立人民银行预算绩效考核奖惩机制，强调“花钱必问效，无效必问责”的规矩意识，將预算绩效考核纳入单位和个人年度考核，提高行领导、各责任主体对预算绩效管理的重视程度。对于预算绩效管理取得良好成效或者有创新性举措的单位或部门，可在预算资金分配上给予适当奖励;对预算绩效管理较差的单位或部门，给予通报批评，在来年预算安排上予以适当扣减，绩效与预算并重，提升资金使用效益。二是建立绩效结果整改机制。注重绩效管理过程监控，及时分析并纠正偏离绩效目标的因素;对绩效评价指出的问题，查实责任主体，压实整改责任，对查而不改、整改不力问题要加强问责力度。

（六）加强绩效宣传和人才培育，引入第三方机构。一是加强绩效宣传力度，转变“要我绩效”到 “我要绩效”的主动管理理念，营造人人懂绩效、人人参与管理的良好氛围，提高绩效认知和参与度。加大绩效评价人员的培训力度，通过系统内学习培训、调研、座谈、业务交流等形式提升绩效队伍素质。二是引入第三方机构。充分利用行业专家及第三方机构等社会力量的专业特长、行业优势和第三方独立视角，根据人民银行服务对象特点、业务范围及履职要求等，构建人民银行绩效管理目标、绩效运行监控、绩效结果评价、绩效结果反馈及运用各环节标准，提高人民银行预算绩效管理水平。

参考文献：

[1]陈景刚，王强，江莉，金娜.基层央行实施全面预算绩效管理的路径[J].金融会计，2019（12）：53-57.

[2]朱梦蝶.人民银行全过程预算绩效管理及路径[J].河北金融，2019（06）：49-50+72.

[3]王顺.基层央行全过程预算绩效管理的实践探析[J].金融经济，2019（10）：175-176.

（作者单位：中国人民银行广安市中心支行）