县域实施精准扶贫现状与对策研究

束虹 熊浩如

摘 要：党的十九大报告提出，到2020年，农村人口要实现全部脱贫。为探寻县域精准脱贫实施现状与隐忧，本文通过实地走访和网上搜集资料等方式对江西省武宁县扶贫落实状况进行了全面调研：武宁县政府根据产业扶贫政策，就业扶贫政策，生态保护扶贫政策等多角度深化落实精准扶贫措施。本文通过把武宁县的扶贫政策与其他地区作对比分析，提出县域扶贫政策应以大力发展教育和地方经济为起点，提高贫困地区人口素质，提升劳动技能，就近给贫困人口提供就业机会，从而实现永久脱贫终极目标。

关键词：精准扶贫  武宁县  脱贫后返贫

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）08（b）--03

解决贫困地区、贫困人口的脱贫问题，是实现全面小康社会的前提条件。自20世纪80年代中期起，我国各级政府开始有序推进帮扶脱贫工作。改革开放初期，我国农村贫困人口有7.7亿，2018年底减少到1660万。党的十九大明确提出到2020年要求全部脱贫。从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，坚决打赢脱贫攻坚战，把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。精准扶贫是新形式下国家扶贫开发战略的完善和升级，目的是更好地发挥党委、政府主导作用，构建政府、市场、社会协同推进的精准扶贫开发新格局。

1 县域扶贫落实之顶层设计与规划

1.1 严格落实上级政策，出台相应脱贫办法

以中国共产党的十九大报告和习近平总书记关于脱贫攻坚系列讲话精神为指导，江西省各县市制定了相应的扶贫计划，全面贯彻落实中央和省委省政府有关脱贫攻坚工作部署，本着自愿参加的原则，动员组织民营企业对接贫困户帮扶需求，积极参与精准扶贫、精准脱贫。2018—2020年，动员组织全省1000家以上的民营企业参与“千企帮千村、惠万户”精准扶贫行动，原则上每家民营企业帮扶10户以上贫困户，帮扶贫困户超万户。

武宁县依据省市上级部门有关扶贫开发、老区建设管理办法，于2017年县人民政府办公室印发《关于进一步压实脱贫攻坚责任的实施办法》，制作贫困地区扶贫开发规划和年度工作计划，落实扶贫资金分配，指导全县扶贫工作，实施“看县脱贫”战略。

1.2 依据实际情况，有序制定帮扶措施

依据武宁县具体情况，其森林覆盖率高，淡水体系发达，生态资源好，人员居住相对集中，贫困人口主要表现为受教育程度不高，大多不具有专业技术才能，在就业政策上县政府注重本地就业，就地扶植相应产业，让县域居民实现在当地就业。2019年初提出“以典型引路，形成见贤思齐的良好氛围”，进一步加大脱贫攻坚典型人物（集体）宣传力度，助推脱贫攻坚工作不断深入开展，武宁县脱贫攻坚政策框架表现为托底帮扶，乐业帮扶，发展帮扶。

托底帮扶涉及教育扶贫，医疗扶贫，乐业扶贫主要是由政府积极发展特色产业，发展工业产业，为当地百姓就地解决就业问题，发展帮扶战略是从长远角度考虑帮贫困人口扶志扶贫，建立刻苦耐劳，积极进取的人生观，保证永久脱贫。具体表现为以下六个方面。

1.2.1 产业扶贫

重点推进短（种植、养殖、林下经济）、中（光伏）、长（油茶、茶叶）三类产业和扶贫车间、扶贫基地两种模式。设立500万元奖励补助基金，推进“一领办三参与”（村干部与能人带头领办和村党员主动参与、村民自愿参与、贫困户统筹参与）模式。

1.2.2 就业扶贫

免费培训贫困劳动力，给予创业贴息贷款，大力建设就业扶贫车间、开发公益性岗位。

1.2.3 教育扶贫

建立了从学前教育到大学全覆盖的教育扶贫资助体系。推进义务教育阶段贫困学生“零费用”就读，县财政对校服、保險、辅导课本费用进行兜底。另外对就读职业中专、 录取专科、本科院校的进行叠加补助。

1.2.4 健康扶贫

建立“五道保障线”（基本医疗保障、大病保险、重大疾病商业补充保险、民政大病救助、财政兜底），贫困人口县域内单次住院自付医疗费用比例不超过10%或2000元。落实“四免五减半”、住院先诊疗后付费、“一站式”结算，家庭医生签约全覆盖。

1.2.5 安居扶贫

实行“易地搬迁一批、危房改造一批、补贴安置一批”的办法，实现“住房有保障”的目标。

1.2.6 社会保障扶贫

对无法依靠产业和就业扶持脱贫的特困家庭，实行全方位社会兜底保障。

1.3 武宁县精准扶贫现状摸底调研

2014年武宁县正式启动贫困人口摸底活动，当时贫困户人均纯收入为3407元，仅占当年该县人均水平的13.5%; 2015年初共有贫困人口29198人，占全县总人口的8.042%; 之后每年县里投入扶贫资金，从教育，健康，就业，住房等实施扶贫，在整个脱贫过程中有脱贫返贫的现象。截止到2020年初，还有2075人未脱贫。近6年来用于扶贫的资金年均达2.37亿元，贫困户的人均收入在2019年底达到了9700元，占当年该县人均水平31.1%，保证了逐年增长30%的速度。具体情况如表1所示。

2 县域精准扶贫与其他地区的扶贫落实差别较大

“精准扶贫”是国家为改善民生生活，提高国民生活质量，共建富强民主的社会主义社会而制定的相应政策。精准扶贫政策的主要目的在于帮助国家经济与社会生活水平得到均衡发展。同时发达地区与西部地区政策上存在的差异也体现了政策因地制宜的特点。较发达地区帮助较贫困地区成为精准扶贫政策一大核心内容。但西部地区也没有一味地等待帮助，而是在帮助的基础上发展自主经济，弘扬了独立自主的中华名族美好品德。

2.1 发达地区多以资源输出型帮扶为主

通过调查得知发达地区多以资源输出型帮扶为主，如从2017—2019年，上海市投入专项扶贫财政资金超过109亿元，用于7个省份19个市区78个县，惠及60余万各族群众。对贫困地区选派各类人才干部帮扶1500多次，培训基层干部及教师、医生、致富带头人4.5万人次。积极探索“互联网+”教育帮扶新模式，让孩子更加便捷地享受优质教学资源。北京市扶贫协作和支援合作办在资金扶贫、干部人才选派、产业就业帮扶和医疗教育帮扶四个方面持续加大帮扶力度，落实并细化帮扶成效。如加大资金扶贫力度，助力受援地脱贫项目建设;加大干部人才选派力度，聚焦聚力扶贫攻;加大产业就业帮扶力度，逐步形成相关体制机制;加大医疗教育帮扶力度，开展“组团式”医疗行动和教育帮扶。

发达地区的扶贫政策注重人才的选拔和培养。力求为国家输送优秀人才，帮助国家的生产生活水平得到均衡，起到了良好的领军者的带头作用。培养人才和加强科技融入生活是发达地区帮扶政策的主要目的。

2.2 西部省市扶贫强调资源优化，注重托底帮扶

如贵州省是我国贫困程度最深、贫困面积最大、扶贫任务最难的省份之一，提出完善精准扶贫政策的建议有创新辨别形式，发扬基层民主，鼓励群众参与;完善医疗卫生体系，加强教育投入，加大对低保户的财政补贴力度;完善资金整合和监管机制，提高资金使用率，改变零碎化现象。 云南省是全国脱贫攻坚主战场之一，其较为突出的扶贫工作为健康扶贫。云南省出台了“健康扶贫30条措施”，完善基本医保、大病医保制度，政府兜底保障机制，遏制因病致贫，因病返贫，起得了较好的成绩。

西部地区的扶贫政策注重调动起基层人民的生产生活积极性，完善教育医疗体系，提高人民的生活幸福度。教育和医疗以及民生保障是西部地区扶贫政策的重点项目。

2.3 县域扶贫多是内生性的自给自足的省市内部扶贫

首先，扶贫工作涉及贫困人口生活品质的提升，子女受教育等家计民生问题，在扶贫产业设计上注重短期获益项目的扶植与长期获益项目的跟进。利用县域自然资源优势开发“短平快”产业，给与种植业、养殖业奖补，派遣专任干部及时跟进了解情况，帮扶智力、帮扶心理教育，防止脱贫人口思想滑坡，不愿意参与劳动，继续贫困。

其次，注重教育培训。注重基础教育，扩建改建校园主体，开发学前教育、特殊教育和现代职业教育发展。建立助学制度，成立村助学基金，直接落实到困难户子女名下，实施直接帮扶，对考入大学的学生实行奖励，防止因学致贫。政府层面积极协调与九江学院，江西旅游商贸学校等高等学校和劳保有关部门，开展技能培训，提升专业劳动技能，增强贫困人口就业能力。利用国家对农村籍学生给予职业教育补助，帮助落实减轻教育负担;成立村农民走读学校，结合武宁县发展旅游生态产业，培训果蔬中草药材种植技能，旅游开发接待技能，提高全县居民实际收入，带动贫困人口就业致富。

县域精准扶贫的落实还体现在提升居民生活水平，改善住房，强化基础设施的建设。如以自然村落为中心，改善出行条件，建好饮水工程。

结合城乡一体化建设，按照统一规划，统一布局，分步实施的原则，以建设“山水武宁”为目标，开展村庄环境综合整治，注重危旧房改造、道路连通、排水排污、厕所革命、建设文化体育活动设施等，建立最美小城，改善美化群众居住环境和卫生条件。建设安全饮水工程，选好优质水源。

3 注重脱贫落实的实施与监督，防止脱贫后返贫

3.1 建立扶贫脱贫档案卡

贫困人口脱贫后，落实责任人进行3～5年的跟踪，继续帮助其解决生产生活中的困难问题，直至其持续发展，实现稳定脱贫。强化扶贫过程管理，强化与对贫困群众的沟通协调。如2018年派遣3171名结对帮扶干部进驻村组，落实扶贫项目，及时发现问题与困难，扶志扶贫。

3.2 注重拓宽就业渠道

以生态文明建设为核心，积极发展旅游产业，发展光伏产业，大力开展职业技能培训，抓好“零就业”家庭动态管理。积极推进农民工工资保证金制度，构建和谐劳动关系。进行项目跟进，确保项目建一个，成一个。奖励回乡创业人员，实施融资优惠，税收减免，政府补贴等措施。

3.3 强化扶贫资金监督管理

扶贫部门严格执行扶贫资金管理制度，适时公开财务开支，评估财务成效，加强财务审计，监督检查，规范资金管理，确保资金专款专用。如教育扶贫资金直接落实到学生人头，进行书本费减免，餐费贴补，对进城务工贫困户人员直接发放交通卡。

在精准扶贫政策下，武宁县脱贫开发工作得到明显效果，2018年退出贫困村8个，实现贫困村全部出列，贫困发生率为1.85%。2019年完成年度脱贫4626人，贫困发生率由2019降至0.52%。

4 县域扶贫窘境及对策

社会发展是一个动态的平衡发展过程，通过实施对贫困人口的激励帮扶，让他们提升自我生活品质，再过渡到为社会创造更多的社会财富，提升全社会福利。扶贫政策的实施在一定程度上改善了地域性贫困问题，但仍然有着不可避免的缺陷。本文通过深入调研和思考，武宁县的扶贫措施面临以下窘境。

（1）部分贫困人口是“因懒而穷”的贫困户，完全依赖政府资助金过日子，思想懒惰，好逸恶劳，不太能够接受现代文明教育的改造。部分贫困人口生活习惯落后，如不讲究卫生，不善于沟通，不能与人合作共事，提供工作岗位，也不能遵守劳动纪律，无法坚持持续就业。

（2）扶贫干部长期处于贫困地区，由于交通影响，生活不便;在助贫扶贫过程中，有时自掏腰包，帮助贫困群众解决燃眉之急，生活也比较贫困，精神压力大，不被家人理解，扶贫队伍不稳定。

（3）贫困群众之间互相比较，有部分贫困人口更愿意接受现金扶持，对所捐献的物资扶持变相拆卖，不愿意参加劳动，以各种理由拒绝上班干活，使得扶贫干部得花大量精力化解贫困群众思想矛盾，个人矛盾，扶贫效率低下，并且难以持续。

结合精准扶贫政策在国内其他地区的实施状况调查研究，以及武宁县扶贫窘境建议：

（1）加强深度调研，细化帮扶政策。对于家庭贫困但仍具有就业能力的家庭和因患病无法自主生活的家庭进行不同的扶贫政策，做到在減轻家庭负担的同时提高人口素质。县域扶贫政策应以大力发展教育和地方经济为起点，加大国家对落后地区的职业教育支持力度，提升乡村教师待遇，乡村扶贫干部待遇，实施轮值制度。提高贫困地区人口劳动意识，提升劳动技能，创造越来越多的就业岗位，在家门口给贫困人口提供就业机会。

（2）提高医疗服务意识，提供心理帮扶。形成医疗体检制度，及时发现贫困人口的疾病状况，控制大病重病的发病趋势，减少因病致贫的绝对人数，并能缓解中小城市因医疗水平较低而导致的医疗压力过大问题，对不愿意从事身体力行工作的贫困群众给与心理救助。

（3）健全扶贫考核机制。激励贫困群众立志脱贫，动员社会力量积极参与，充分落实武宁县根据产业扶贫政策，就业扶贫政策，健康扶贫政策，教育扶贫政策，安居扶贫政策，社会救助扶贫，生态保护扶贫政策，从多角度发展精准扶贫政策。对于扶贫干部，鼓励其要勇于担当，健全跟踪问效机制，健全执纪问责机制。对于成绩卓越的，给与物质及精神奖励。

参考文献

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