非诉行政执行案件“裁执分离”机制刍议

孙玥 霍丽君

摘 要：在非诉行政执行模式从“裁执合一”近年来向“裁执分离”过渡的大背景下，本文简要对比了两大法系执行模式，从以妥善处理公平和效率之间关系为切入点，分析了发展现状和存在的问题，认为在当前的探索阶段该机制在实践中面临的最大问题是缺乏高位阶法律的支撑，并从其他配套层面提出了建议。

关键词：非诉行政执行;裁执分离;行政权;司法机关

根据《行政强制法》第二条的规定，行政强制执行作为上位概念，是由行政机关自行强制和非诉行政执行两种形态组成[1]。在形式上看，人民法院是开展非诉行政执行的职能部门，但纠其职权，仅限于出具是否准予执行的裁定，现行《行政强制法》等法律皆未对负责具体执行的主体予以明确，因此“裁执分离”概念的提出和机制的发展，符合新时代司法改革和行政改革的大方向，也是理顺多年来在该类案件执行权争议的时代要求[2]。

一、非诉行政执行的模式概述

我国行政审判强制执行模式是在深受英美法系和大陆法系相关执行模式的影响下，立足于强力行政权的国情基础逐步形成的，不同模式之间并非对立排斥，而是在追求公正和效率的过程中，侧重点不同使然。

（一）大陆法系：行政权主导

在大陆法系的很多国家，行政机关专有的公权力表现形式之一即是行政强制执行权，司法机关被排除在外。在作为行政强制执行制度发明者的德国，行政机关是执行活动的唯一主体，司法途径作为一种法律救济渠道，是在行政行为执行完毕之后相对人方能使用的。造成这种模式的原因可以概括为两点：一是在德国，行政决定作出前，相关行政机关审查合法性的程序和标准均极为严格;二是在德国等大陆法系国家，行政决定权的附属性权利之一便是行政强制执行权，因而由行使主权力的主体行使附属权力就顺理成章了。

（二）英美法系：司法权主导

该模式意味着，在行政相对人怠于或消极履行具体行政决定的情况下，法律并通常未赋予行政机关自行执行的权力，因而需向司法机关提出执行申请，某种程度上而言，这类似于我国的“裁执分离”机制。例如，在美国行政机关虽然可以做出罚款、责令停止某项具体行为的行政决定，但若行政相对人不履行，行政机关除了可以直接执行个别类型的决定外，若要回归行政决定的出发点，仍要通过借助普通法院的力量，行政相对人若无视法院的执行令的权威，则将涉嫌藐视法庭罪，法院将采取罚金、拘禁等刑事手段保障执行[3]。

由此可见，司法机关的角色定位通常是中立性质的裁判者，无论一个国家遵从什么法系，都不能苛求由法院一力承担审查义务和执行职责。因此，只有从制度设计上厘清行政权与司法权二者之间的界限，才能在处理行政非诉执行案件的过程中兼顾公平和效率，提升行政行为和司法权威的公信力。

二、“裁执合一”到“裁执分离”的现实必要性

近年来，随着行政执法力度的不断加大，国土资源、环境保护等行政管理部门向法院申请审查执行大量的非诉行政执行案件，例如请求责令停产停业、强制执行恢复原状、责令退还或者交还土地、拆除和没收违法建筑、拆除被征收房屋等。当前，法院执行部门办案任务艰巨繁重，执行案件总量庞大并持续增加。尽管全国法院普遍加强了执行力量，但案多人少矛盾仍十分突出，司法强制执行手段单一和人力物力财力缺乏影响了执行效率。

此外，在非诉行政执行案件中，个别违法行为涉及建设高铁、公路等大型公益类项目，有些与当地政府招商引资、发展经济而允诺边建设边办理相关手续有关，个别地区还存在行政机关未经审批违法占地情形，一些案件涉及重大的经济利益和民生问题，相关善后工作难以处理。在处理这些案件的过程中，如果党委、政府的强力支持和协调缺位，或者相关政府部门不予配合和积极参与，人民法院自身很难完成强制执行工作，势必导致上级机关环保国土督办查处的事项不能及时落实，影响法治政府的建设进程，更会损害日后开展行政管理工作的执法权威。

需要关注的是，非诉执行制度产生有其历史原因，一方面，当时民众的法治意识还十分薄弱，面对行政机关作出的行政行为，若相对人暗自感到存在瑕疵或错误，通常也是不知告、不愿告、不会告或不敢告。在这种大背景下，为了避免有瑕疵或错误的行政决定贸然进入执行程序，非诉行政执行制度就应运而生了。人民法院作為外部介入的中立力量，实际上是给行政机关在依法行使职权的过程中增加的审查、监督的关口，最大限度避免行政管理相对人因未主动寻求救济而遭受不公正的损害。另一方面，当时缺乏基本的行政法律规范，强制执行需要严格的实体规则和程序规则控制，建立过于分散的强制执行队伍又将大幅度增加行政管理成本[4]。行政行为进入实际执行阶段的过程中，引入非诉执行审查程序，可以确保在较短的时间内、使用较为简易的程序推进合法行政决定的目标实现，通过非诉方式节约司法资源。随着我国法律体系的逐渐建立和完备，机构改革的规范科学，行政机关已经完全具备了执行的条件，而且从专业性和人员结构上更具优势。在此情况下，最高院也在探索非诉执行制度改革，以还原行政权力的强制力、执行力，“裁执分离”制度是契合当下行政执法的态势的。

三、当前“裁执分离”机制的运行态势

从2011年9月起，最高人民法院陆续发布了相关司法解释及多个通知、规定[5]，据此我们明确可以看出，“裁执分离”是由有关中央层面的国家机关经过充分协商后通过司法解释的形式予以确定用以推进破解执行难、执行乱难题的创举。在“由法院审查、政府组织实施”的模式下，司法专业优势、监督功能得以发挥，同时党委、政府也可以发挥其在政治、人力、资源的长处[6]。全国部分地区就推进“裁执分离”工作在上述司法文件出台后，开展了一系列有益、积极的探索实践。如浙江省、吉林省、山东省等相继以省委名义出台文件或者法院与政府联合发文的形式[7]，均明确适用“裁执分离”原则，上述地区的行政机关在实际工作中也取得了良好的执法效果，依法维护了行政机关行政执法权威。

四、“裁执分离”工作面临的困局

（一）高位阶法律依据缺失

尽管最高人民法院的层面以司法解释和司法文件的形式，明确了“裁执分离”的原则，然而由于最终公布的《行政强制法》并没有对“裁执合一”或“裁执分离”作出明确规定。实际上，无论是法院还是行政机关，其拥有的非诉强制执行权只能由法律的形式加以规定，而非仅通过司法解释来创造、分解甚至是重新分配[8]。因此，作为特定时代的新兴产物，这在为该机制留出探索空间的同时，也造成了法理基础薄弱的局面。

（二）行政机关的执法理念有待提档更新

长期以来，行政机关习惯性地认为，申请法院强制执行就应该由法院作为实施主体，因此对“裁执分离”有抵触情绪，个别单位或执法人员持否定态度，不支持、不配合。之所以出现这种情况，究其根源还是行政机关对于”裁执分离”机制的认知层面较为落后，对实行“裁执分离”大趋势、府院联动机制在提升法治政府建设方面的作用没有充分认识，缺乏对解决行政决定执行难的清醒站位。

（三）后“裁执分离”阶段工作尚处于初级模式

在以往的涉及土地及强制拆除等执行过程中，因为涉及到的部门较多，实际执行的案件数量有限，因此往往采取个案联合执法的方式，那么在“裁执分离”实施以后，组织实施主体如何确定，行政机关在现有工作模式下，如何在上行法缺位的状况中构建规范化的“裁执分离”执行模式，仍处于摸索阶段。现阶段因为实际操作中执行力量不足、执行机构衔接不畅等问题，导致行政机关不愿意推行“裁执分离”是当前工作的问题之一。

（四）组织实施行为的监督机制有待完善

法院在作出准予执行的裁定后，如何在具体组织实施的过程中确保行政执行行为不突破法律监督的笼子，如何避免出现怠于执行、超越裁定范围执行或者在执行过程中出现违法行为，这一问题如果不能很好地解决，一方面可能导致司法程序和资源被同一执法行为多次占用，另一方面也可能出现个别行政机关突破职权组织越权执法。

五、“裁执分离”机制的对策初探

（一）在立法層面确立“裁执分离”制度

在缺乏高位阶法律依据的情况下，当前推动“裁执分离”机制落实的主要手段基本上是利益激励，要真正有效地动员和整合行政机关的执行力量，只有在全国人大及其常委会的主导下制定并通过相关法律，才能使“裁执分离”模式在社会上建立坚实的实践基础，同时厘清并拓宽适用案件的类型和范围、细化审查标准、完善具体执行方式、明确责任主体、畅通救济渠道，在各个环节上实现“有法可依”。

（二）在认识层面提高行政机关提高法治理念

人民法院要进一步延伸审判职能，通过以案释法等方式宣传“裁执分离”工作的重要意义以及在实践中所起到的重要作用，促进行政机关提高站位，转变观念，增强执法本领和水平，树立主动作为的开拓意识，成为推进“裁执分离”模式的中坚力量。

（三）在创新层面探索“后执行工作”模式

一是执行力量专业化。建议行政机关在建设法治政府的过程中，努力构建一支专业化的法律人才队伍，将执行案件的合法性审查工作进行流程化管理。发挥党委政府执行力量优势，多措并举，倡导非职权事务性执行工作借助社会公共资源达到执法效果。二是执行流程规范化。在作出行政决定的同时对执行工作作出预判，形成常态化的分工明确、权责清晰的执行流程。

（四）在联动层面提高行政决定的执行效率

人民法院要与地方政府密切配合，在分工履责的前提下，构建司法与执法良性互动的长效局面。通过对行政决定的高效执行提升政府执法权威，要确保大型公益项目、涉重大经济利益和民生问题的案件得到妥善执行，从而维护社会繁荣稳定，不断优化营商环境。

综上所述，在深化行政执法体制改革、促进法院司法体制革新的过程中，实现非诉行政执行模式的制度化都是不可忽视的必由之路。作为历经实践检验的“裁执分离”机制，使非诉行政执行模式的运行得以规范化、长效化，平衡了此前司法权和行政权的矛盾。希望本文的浅显研究和思考能够对“裁执分离”工作机制能够逐渐完善、有效落实、推进法治社会建设作出点滴贡献。

参考文献

[1] 这里的“例外”即是由单行法律授权的某些行政机关，具有自行强制执行的权力，故而无需向人民法院申请执行。

[2] 沈福俊：非诉行政执行裁执分离模式的法律规制[J].法学，2015（5） .

[3] 杜玉韬：国外行政强制执行主体比较[J].前沿， 2008（7） .

[4] 黄学贤：非诉行政执行制度存在的主要问题及其完善[J].江苏社会科学，2014（4）.

[5] 分别为《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》、《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）、《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为 积极推进“裁执分离”的通知》。

[6] 王才亮，程顺：国有土地上房屋征收与补偿条例条文释义与案例指导[M].法律出版社，2011.

[7] 危辉星，黄金富：非诉执行执行“裁执分离”机制研究——以浙江法院推进“裁执分离”机制的时间为基础[J].法律适用，2015（1）.

[8] 母璐琳：非诉执行执行裁执分离制度研究[D].云南大学，2019.

作者简介：孙玥，1990年12月，女，汉族，辽宁长兴岛人，大学本科学历，瓦房店市人民法院审判管理办公室五级法官助理。

** 霍丽君，1989年10月，女，锡伯族，辽宁瓦房店人，硕士研究生学历，瓦房店市人民法院研究室三级法官助理。