成都市产业功能区体制机制创新研究

王毅 熊烈健 欧阳欢

摘 要：课题以双流区“局区合一”体制机制改革为研究对象，分析体制机制改革的背景、存在问题和取得的效果，旨在探索“赋权”不足的产业功能区的运行机制、治理体制的优化规律，能够丰富产业功能区体制机制优化理论，为产业功能区体制机制创新提供参考借鉴。

关键词：产业功能区;体制机制创新;局区合一

从1984年10月国务院正式批准设立开发区至今，我国已形成了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等各类功能属性的特定优惠政策的开发区，作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了35年的发展历程。各地最早的开发区叫经济开发区，主要目的是吸引投资，推进工业化和城镇化，这是经济开发区的1.0版本。随着工业化和城镇化建设的加快，各地为了发展高技术，培养新产业，保持竞争优势，经济开发区2.0版应运而生，这就是高新技术产业开发区。2017年7月，成都市在原工业集中区、高新技术开发区的基础上，创新性提出了产业功能区的概念，作出“统筹布局建设66个产业功能区”的决策部署，并多次召开专题会议讨论产业功能区的发展问题。产业功能区作为特色产业先进要素的聚集区，是经济开发区的3.0版本，其核心在产业，关键在功能，支撑在园区，机制是保障。党的十九届五中全会指出，要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。

近年来，成都在产业功能区建设中重点把握产业发展和科技发展大趋势，聚焦创新驱动，发展战略性新兴产业，培育新的产业形式，通过产业生态圈理论，构建现代化经济体系。《成都市产业功能区建设工作要点》中明确，“优化管理建设体制机制，强化产业功能区制度保障”，这为产业功能区建设明确了路径。体制机制作为功能区建设的动力之本、活力之源，它不是固定不变的，它会随着经济社会发展的需求而发生动态的变迁，直接关系到产业功能区的开发开放水平。

一、研究现状

理论研究方面，国外的研究主要集中在开发区对城市的影响、开发区建设及发展对策等方面，由于国外的经济环境和社会背景与我国的有所不同，必须结合国情、发展现状、地方实践不断分析转化，才能付诸于实践。国内對开发区体制机制方面进行了较多的探讨，但是这些研究主要聚焦于国家级开发区和高新技术开发区，对体制机制设置情况、管理模式讲的多，对于省级开发区和区县所辖的开发区则很少;产业功能区作为开发区的3.0版本，其体制机制具有开发区的共性特征，也有自身的个性特征，目前查询万方、知网等数据库，对产业功能区体制机制进行研究的较少。

实践研究方面，近年来，成都各区（市）县着眼破除产业功能区管理体制不规范，机构设置不合理;两级职责不清，缺位越位交叉并存;行政审批制度改革力度不够，审批效率和水平不高;基层动力不足、企业办事难等问题，进行了积极的探索。例如，崇州市以现代农业功能区开展改革试点，通过组织架构、空间布局、要素供给、产业生态圈和社区治理体系五个重构，在构建“两级政府、三级管理”管理体制上进行了实践探索。双流区认真贯彻落实市委机构改革和创新产业功能区体制机制决策部署，按照锐平书记“产业功能区是一项改革，最根本的是思维方式转变和体制机制变革”的重要指示精神，强化以产业功能区为中心组织经济工作的理念，以转变政府职能、理顺权责关系、激发市场活力为重点，创新实施“四合四统一”的“局区合一”体制机制改革，把专业服务和经济职能充分授权给产业功能区，建立扁平化管理、市场化运营、专业化服务机制，助推产业功能区高质量发展，能够为产业功能区体制机制创新提供参考借鉴。

二、双流区高质量推进产业功能区建设中存在的问题

改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。双流区坚定把产业功能区建设作为增强城市动能支撑、构筑产业发展优势的主抓手，但在高质量推进产业功能区建设过程中，机构设置、职能配置、履职能力等方面都还存在诸多不适应的问题，区级部门与产业功能区机构重叠、权责不清、效率不高，企业办事难、效率低，影响了国际化营商环境建设，制约了经济高质量发展。主要表现在以下3个方面。

（一）体制运转“机构分设”导致立场不同、不能合心合力

区级经济部门时常以“指挥官”自居，片面认为经济发展只是产业功能区的事，部门更多的是指导职责，很多时候只当“说客”，没有俯下身与功能区一起干活。区级经济部门时常以“监督者”自居，发现功能区在推进产业发展过程中有问题时，常常以高高在上的姿态“执鞭问责”，没有与产业功能区一起想办法解决问题。区级经济部门时常以“局外人”自居，为功能区向上争取政策时嫌麻烦、没动力，认为对上争取对部门自身实际利益小，会增加工作负担，有时甚至在政策争取上设置障碍，没有真正与功能区齐心合力推动工作。

（二）协作体系“条块分割”导致信息不畅、不能科学决策

产业功能区“上接天线难”，对中央和省市区相关政策了解不及时不充分、掌握不全面不具体;在推进项目时，需要与区级部门反复沟通协调。区级经济部门“下接地气难”，坐等上门服务、被动服务、服务滞后等问题突出，不主动了解产业发展情况，对产业功能区一线困难问题掌握不及时、不积极。“局区”信息整合难，区级经济部门与产业功能区职责交叉、边界模糊、运行不畅，导致部门最新政策信息与功能区最新产业发展信息不能有效衔接整合，造成“看得到的管不到，管得到的看不到”，决策不科学、落地不精准。

（三）政务服务“效率不高”导致办事不便、不能为企减负

功能区企业不能“就近办”，功能区没有土地开发、规划建设、项目促建等方面的自主权，规划、用地、建设、环保、项目投资等方面的管理事项向产业功能区授权难、委托难，部门难以精准下放、功能区难以有效承接，企业办理营业执照更正和设立等业务必须要去区政务服务大厅，不能在功能区内就近办理。功能区企业不能“一窗办”，过去政策申报审核、审批、结果公示等往往由部门各自为主，存在企业多头报送、兑现结果不明确等问题;涉及多部门联合办理的事项，申报文本需要多个部门出具意见盖章证明，办理流程繁琐复杂，企业常常要“多头跑、反复跑”。

三、双流区“局区合一”体制机制改革的主要做法

针对上述问题，双流区决心通过除弊革新对体制机制进行调整，综合考虑产业功能区的产业定位、资源禀赋、发展目标、发展阶段等因素，对标上海虹桥商务区“市级部门委托赋权、属地区设服务机构”的做法，按照“主体局办公合署功能区、职能局机构派驻功能区、事项局服务延伸功能区”架构，强化为企专业服务和关键资源整合，探索建立灵活多样的产业功能区管理机构组织形式和运营模式。“局区合一”体制机制改革主要有“3个基本考量”。一是坚持优化协同高效。优化协同高效是衡量改革能否达到预期目标的重要标准。通过优化机构设置实现科学合理、权责一致，通过协同“局区”力量实现合心合力、有统有分，通过高效扁平管理实现信息衔接、流程通畅。着重在改职责上出硬招，确保既有“物理变化”更有“化学反应”。二是坚持主动放权赋能。接轨国际对标一流，能下放的权力全部下放，能交由市场的全部交由市场，让专业的人干专业的事、专注地干事，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，把产业功能区打造成为国际化、法治化、便利化营商环境的标志性平台。三是坚持企业需求导向。始终站在企业需求角度，整合服务资源、优化服务流程、提高服务质效，提供产业和人力资源全生命周期服务，打通产业功能区企业服务“最后一公里”，让企业办事更便捷更舒心。基于此，双流区创新“四合四统一”的“局区合一”体制机制，助推产业功能区高质量发展。

（一）机构设置整合，统一管理体制

着眼建立紧凑高效的扁平化运行管理机构，进一步深化机构改革成果，按照专业、高效、灵活的原则，整合产业部门与产业功能区力量，减少管理层级，提升管理效率。组织架构整合，如图1所示。按照主导产业新设区航空经济局，将区发改局、区航空经济局等“主体局”分别与成都芯谷、双流航空经济区等功能区管委会合署办公、一体运行，“主体局”与功能区管委会主要负责同志“一肩挑”，班子成员交叉任职、统筹分工，变“两个班子、两套人马”为“一个班子、一套人马”。科室人员整合。将“主体局”专业内设机构和功能区内设机构完全融合在一起，打破科室壁垒，合并设置综合部室，部室负责人统筹调配、工作人员“一套人马”拉通使用;同时，大幅压缩二线科室及人员，增加一线业务科室及人员比重，目前全区3个产业功能区管委会招商引资、企业服务等一线业务科室比例提升至75%以上。目标任务整合。将“主体局”、产业功能区目标合二为一，由目标督查岗负责统筹督查各项目标推进情况，实行“局区”人员统一考核、统一检查，以目标同向推动形成工作合力;“局区”所有日常工作由党组（党工委）统一部署、统一安排，实行统一的机关管理制度和“日小结、周例会、月总结、季考核”工作机制，确保工作任务高效落实。

（二）职能职责融合，统一政务调配

着眼理顺“条”与“块”的关系、提升产业功能区统筹协调能力，实现“让听得见炮声的人来指挥战斗”，通过经济管理权限下放、部门功能区一体联动，让更多资源投向产业发展的“主战场”。审批事项融合。将区规划和自然資源局、区住建交通局、区生态环境局、区行政审批局、区综合执法局5个要素保障“职能局”的审批、执法等事项下沉，在各“职能局”设立园区服务科、园区执法大队并整体派驻功能区，由功能区管委会全权负责日常管理，统筹调度规划建设、行政审批、生态环境、执法监管等各类政务资源，为功能区建设赋能提效。产业事项融合。将区水务局、区卫健局、区教育局等15个产业关联“事项局”的职能进行重构，专门增设投资促进科，服务产业功能区投资促进工作，构建起以产业功能区“两图一表”招商需求为导向的“投促部门+产业功能区+招商责任局”联动招商机制和专业队伍，推动部门业务事项向产业功能区核心工作集中，如图2所示。专业人才融合。将区新科局、区商务局、区航空经济局等产业部门与功能区的专家库、项目库、成果库等进行整合，统筹共享安全生产、环境保护等方面的中介力量;按照“人岗相适、业务对口”原则，选拔其他部门和镇（街道）经济类人才调配至功能区统一使用，有机融合“局区”人员和骨干，让优质专业人才汇聚到离企业、项目最近的地方，近距离地服务企业、发展产业。

（三）企业服务聚合，统一协同办理

着眼方便企业办事，精准对接企业所想、发展所需，聚合服务清单、服务事项、服务平台，让企业少跑腿少跑路，让服务更贴心更暖心，推动实现“企业办事不出功能区”，如图3所示。服务清单聚合。在产业功能区职责任务清单、赋权清单“两张清单”基础上，增加管理事项清单和审批执法清单，形成“2+2”职责清单管理体系。细化明确功能区和区级部门、属地镇（街道）职责关系，属地镇（街道）主要履行社会管理职能，区级部门主要服务产业发展，产业功能区主要承担开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等经济发展核心工作，更专注地为企业服务。服务事项聚合。由各“职能局”充分授权派驻功能区的园区服务科全权办理涉及本局所有事项，对个别特殊不能办理事项，由局分管负责人定期到功能区集中办理。采用“授权+转办”“派驻科室+服务专员”方式，将与企业需求密切相关的政务事项纳入产业功能区综合服务，实现“应放尽放、按需下放”，变部门多头办理为功能区直接办理，实现功能区企业“就近办、一次办”。服务平台聚合。做实做优“企业咖啡时”，推行“主活动+子活动+自选动作”的每周一主题活动体系，由区委区政府主要负责人带头作为“首席服务生”，区级领导全面参与，从区级部门精选132名“政府服务代表”和748名企业联络员，“面对面”倾听企业诉求、解决问题，为企业提供“一对一”服务。设立“空港融媒”微信公众号、开通24小时企业服务热线83790000，第一时间为企业提供政策咨询、诉求受理等服务。创新建立“企业幸福中心”，为企业提供商务洽谈、休闲娱乐、情景体验等订制化服务，切实提升企业的幸福感和归属感，努力让双流成为企业幸福之地。

（四）关键资源集合，统一要素保障

着眼建立灵活高效的运营模式和精准差别的政策体系，遵循市场逻辑，推动专业运营，高效聚集优质市场要素，提升产业功能区发展比较优势。精准化政策资源集合。根据产业门类、发展阶段、企业规模等不同因素，聚焦功能区企业发展痛点、断点、堵点，系统构建高质量发展政策体系，差别化制定政策措施，在土地供给、资金支持、人才引育等方面精准匹配企业发展需求;对照重大项目实施“一企一策”个性化精准服务，制定项目政策扶持“组合包”，主动带政策上门服务，真正让政策精准覆盖到企业、发挥好作用。专业化运营资源集合。建立“功能区管委会+区属国有公司+社会资本”运营机制，管委会聚焦产业发展、招商引资、企业服务，区属国有公司负责土地整理、基础设施建设、功能配套、产业投资、公共平台建设、城市综合运营等事项;由区属国有公司搭建开放式投资合作平台，引入专业化市场主体参与功能区开发运营，构建起政府主导、市场运营的专业化共建模式，提升功能区在规划设计、建设运营、商务服务等方面的专业化水平。市场化管理资源集合。赋予功能区选人用人自主权，积极推行岗位竞聘，实行以“员额总控+岗位管理”为核心的人事管理制度，如图4所示。根据全区人才资源状况报告蓝皮书、人才开发指引白皮书，通过公开选聘、猎头招聘等方式面向全球引进紧缺专业人才;采取聘用、挂职、外包等形式，整合专家智库、院校科研机构等各方力量参与功能区建设。构建优绩优酬激励机制，全面实行工资总控、自主分配，完善以实绩为导向的差异化薪酬制度，探索与市场行业标准接轨的职业经理人薪酬办法，最大限度激发干事创业活力。

三、双流区“局区合一”体制机制改革取得的实效

双流区在全市率先创新“局区合一”体制机制，经过一年多的实践，通过以机构设置创新带动职责管理创新、服务方式创新和干部人事管理创新，打破了区级部门与产业功能区之间的行政壁垒，变外部授权为内部放权，变坐等审批监管为现场服务企业，实现了“条”与“块”的整体融合，“放”与“管”的有机结合，区级部门的“面”上工作和产业功能区的“点”上工作在创新改革中得到了“双加强”，达到了1+1>2的效果。

（一）行政决策更加科学

通过创新“局区合一”体制机制，理顺了多年想理顺而没有理顺的关系，提高了区级经济部门和产业功能区决策精准度、工作结合度，既解决了功能区主体地位不够明确、赋能不够充分的问题，也解决了区级经济部门人浮于事、不接地气的问题。区级经济部门与产业功能区合署办公、一体联动，实现了政策研究、政策制定、政策执行、政策兑现无缝衔接;“局区”长期与企业直接沟通、零距离服务，第一时间听到企业最真实的诉求、最迫切的愿望，推动政策措施更接地气、服务更加精准。

（二）行政效率持续提升

通过创新“局区合一”体制机制，有力推动了产业功能区集中统筹、专业高效的职能重构，机构管理层级更加扁平化，区级部门政策资源、专业资源、人力资源向产业功能区汇集，实现了资源整合放大和行政效能提升。在项目招引上，改革前功能区一般需反复多次对接协调区级职能部门，改革后由功能区内部协调解决，提高了办事效率。在政策兑现上，改革前由功能区统计上报、部门复核报批，企业多头跑、效率低;改革后由功能区统计复核、一次办理，企业少跑路、效率高。功能区用于综合协调的人力资源由64%减少为25%。

（三）营商环境不断优化

通过创新“局区合一”体制机制，变“坐堂接诊”为“上门问诊”，变“独门挂诊”为“联合会诊”，变“被动急诊”为“定期巡诊”，让企业办事更便捷更舒心。174项涉企区级部门审批服务事项全部下沉功能区办理，功能区一般性企业开办时间由20天压减至0.5天、缩减98%，建设项目开工前审批时间从197天压减至60天、缩减70%。2019年帮助企业解决问题1011个，化解企业历史遗留问题133件、化解率84.7%。2019年，网络理政群众满意率排名全市第1，“企业咖啡时”获评成都网络理政十大创新案例;双流区获评2019年度中国营商环境百佳试点县（区），全国营商环境百强区排名升至第16位。

（四）功能区发展提质提速

通过创新“局区合一”体制机制，产业功能区资源得到整合、能级得到跃升。产业规模加速壮大，2019年，芯谷研创城、京东方数字医学中心等42个项目加快建设，中国商飞大飞机产业园（一期）等17个项目建成投运，中国电子8.6代线实现满产，航空经济、电子信息、生物产业三大主导产业规模近2000亿元。招大引强取得突破，全国第二个民航校飞中心落地航空经济区，全省飞机整机保税融资租赁实现“零突破”，全省生物医药供应链服务中心实现通关“第一单”，引入中国电科、华为、瑞声等上亿元项目54个、协议总投资1484亿元。功能配套不断完善，29.7万m2商务楼宇和标准厂房建成投用，46万m2人才公寓和配套住房加快建设，引入嘉祥国际学校，威斯敏斯特学校加快建设，市七医院建成投用，三级以上医疗机构达5家，“人港城产”深度融合发展态势加速形成。

四、双流区进一步深化“局区合一”体制机制改革的思考

市委作出了“产业功能区空间范围划定需与所在镇（街道）成建制覆盖”的决策部署，双流区结合乡镇（街道）行政区划调整改革，进一步推动成都芯谷、双流航空经济区、天府国际生物城3个产业功能区空间范围优化调整与所在镇（街道）成建制覆盖（比如，成都芯谷空間范围调整前为50平方公里，涉及彭镇、金桥镇、黄水镇、东升街道4个镇街;调整后为77.5平方公里，均为彭镇范围），打破行政区划对地理空间的分割和对土地资源集约开发利用的束缚，厘清产业功能区和镇（街道）职能职责关系，整合统筹高效利用辖区资源要素。并将在此基础上，运用好“局区合一”体制机制改革经验，聚焦“产业社区”打造，积极探索“局区镇合一”管理服务模式，促进机构融合、人员融合、工作融合，优先选派讲政治、懂城市、会经济、善治理的乡镇（街道）干部到产业功能区任职，着力解决产业发展职能和社会服务职能“两张皮”的问题，加快形成产业功能区管理机构主导、乡镇（街道）服务、企业参与、社区居民自治的共建共治共享格局。下一步，双流区将认真贯彻落实市委关于机构改革和产业功能区建设各项决策部署，进一步深化“局区合一”体制机制创新，不断完善产业功能区建设发展新模式，积极探索经济高质量发展、城市高效能治理、市民高品质生活新路径，高质量建设践行新发展理念的中国航空经济之都，为成都坚定贯彻成渝地区双城经济圈建设战略部署，加快建设高质量发展增长极和动力源贡献双流力量。

本文是2020年度成都市哲学社会科学规划项目：《成都市产业功能区体制机制创新研究—以双流区“局区合一”改革实践为例》（YY0520200552）的研究成果。