高标准农田建设瓶颈及破解途径研究

姚士桐 王宁 叶晨 翟海良 李墚 沈志昂 黄明龙 闫华文

摘要：2018年国务院机构改革后，高标准农田建设管理统一由农业农村部门负责，解决了多年来“多头”管理的问题，理顺了项目管理体制。从2019-2020年度基层（县、镇）项目申报、建设、管理等实际运作的情况来看，也暴露出了一些亟待解决的问题。本文通过分析历年来浙江省海宁市高标准农田建设情况，总结、梳理高标准农田建设的主要制约因素，并借鉴国内外相关领域的成果，着重于基层建设管理的视角，以改革的思路探索破解高标准农田建设瓶颈的有效途径。

关键词：高标准农田 建设瓶颈 破解途径

*基金项目：海宁市财政学会研究课题：高标准农田建设瓶颈及破解途径研究（课题编号：020）。

建设高标准农田，是保障国家粮食安全的战略部署，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，是推动农业转型升级和高质量发展的重要保障。《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》提出，“到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到 2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础”[1]。2018年国务院机构改革将相关部门的农田建设管理职责进行整合，列入农业农村部门职责，对高标准农田建设项目实行统一管理，管理体制得以进一步理顺。但从浙江省海宁市一年多来高标准农田建设管理的实践看，尚有不少具体政策未到位、不够明确或不够完善，亟待以改革的思路，探索破解高标准农田建设瓶颈的有效途径。

一、“十二五”以来海宁市高标准农田建设概况

（一）项目面积与数量

经内业核实和外业调查，“十二五”以来海宁市共实施高标准农田建设项目122个（不含2019年度项目），共计建成高标准农田54.95万亩，分别由原财政部门（农发办）、国土部门和水利部门组织实施。122个高标准农田建设项目按不同类别可分为认定类、提升类和建设类等3种，其中，认定类6个、提升类50个、建设类66个。通过系统数据比对、扣除不同部门项目重叠区域（13.9万亩）及建设占用面积（0.67万亩），实际建成高标准农田40.38万亩。海宁市历年建设的高标准农田面积详见图1，图中“年度”为高标准农田建设项目立项年度。

（二）项目建设规模

“十二五”以来海宁市高标准农田建设项目共计122个，从单个项目建设面积来看，项目建设规模总体偏小。据统计，项目面积小于等于500亩项目有43个，占总项目数的35.25%；面积小于等于3000亩有65个，占项目总数的53.28%；面积小于等于5000亩有81个，占项目总数的66.40%。

（三）资金投入

据对“十二五”以来海宁市122个高标准农田建设项目统计分析，财政部门（农发）建设高标准农田9.5万亩，项目共计10个，总投资16558.04万元，亩均投入1731.44元，最低亩均投入1421.53元，最高亩均投入1923.08元；水利部门建设高标准农田7.38万亩，项目共計3个，总投资9118.72万元，亩均投入1245.74元，最低亩均投入1128.50元，最高亩均投入1383.16元。国土部门建设高标准农田38.07万亩，项目共计109个，总投资28183.68万元，其中：认定类项目6个，亩均资金投入1737.99元，最低亩均投入937.50元，最高亩均投入5223.76元；提升类50个，亩均资金投入567.02元，最低亩均投入110.88元，最高亩均投入973.72元；建设类项目53个，亩均资金投入1798.50元，最低亩均投入323.16元，最高亩均投入8397.34元。不同部门立项建设的高标准农田项目，其主要资金来源均为财政资金，其中：财政部门（农发）、水利部门项目由中央、省级和县级财政资金组成，国土部门项目资金全部为县级财政投入。高标准农田建设项目资金投入情况详见表1。

（四）项目建设管理模式

主管部门不同，管理模式各异。由原财政部门（农发办）组织实施的项目有10个，其项目管理由镇（街道）负责，财政部门（农发办）主要负责项目监管与资金管理。水利部门组织实施的项目有3个，项目管理委托中介机构，资金管理由业主单位（市水利局下属公司）负责。国土部门组织实施有109个（不含认定类项目），其项目、资金管理均由镇（街道）负责。

二、海宁市高标准农田建设项目面临的主要瓶颈

（一）项目立项受制于高标准潜力图，难于充分发挥项目效益

国务院机构改革前，财政（农发）、国土和水利等部门根据各自的规划和规定，组织开展项目申报、立项、实施和竣工验收等工作，除国土部门外，其他部门建设的高标准农田项目均未上图入库。机构改革后，从2019年度开始高标准农田建设项目统一由农业农村部门管理，新建项目选址必须根据高标准农田潜力分布图确定项目范围，并明确项目“四至”坐标范围，且不与历年所建项目重叠。从海宁市高标准农田建设潜力图来看，项目区均由零星分布的小块耕地组成，难于集中连片，可建设资源碎片化严重，其原因是集中连片的田块均已由原财政（农发）、国土和水利等部门建成高标准农田。如2020年度海宁市丁桥镇诸桥高标准农田建设项目，项目区涉及海潮村、诸桥村和永胜村等3个行政村，可建设潜力3996.60亩，由90块田块组成，平均每块面积44.41亩，最大327.78亩，最小1.61亩，其中小于10亩有41块，占45.56%；小于20亩有53块，占58.89%；小于55亩有72块，占80%。

由于田块分布零散，且田块面积小，导致项目工程（渠道、道路、泵站等）无法合理布局，难以和周边工程衔接配套，特别是灌排工程更难以与周边灌排体系、水系对接，也不利于项目经济效益、社会效益、生态效益的发挥和资金绩效的提高。

（二）地方财政投入政策不明确，配套资金投入相对不足

对照原国家农业综合开发高标准农田财政资金的投入标准，现行高标准农田建设项目中央资金投入由亩均600元提高到1000元，省级财政资金由亩均600元调整到200元。由于对县级财政资金投入缺少明确规定，参照原标准（省财政资金50%）按亩均300元投入，2019年度、2020年度高标准农田建设项目亩均总投入均为1500元（均为财政资金）。从历年财政资金投入情况来看，在不考虑物价上涨因素的情况下，目前项目财政资金投入已呈下降趋势，特别是省级财政资金调减幅度较大。海宁市2012-2018年农业综合开发高标准农田建设项目亩均财政资金投入见表2。

（三）工程管护机制不健全，难于发挥工程长期效益

据研究，在高标准农田建设项目建设的公益性实体工程中，渠道、道路工程破损最为严重，桥梁、泵站、生态护岸等破损极少；在设计年限内，渠道、道路工程破损程度主要取决于工程管护质量，与使用年限无关[2]。由此可见，工程效益的正常发挥主要取决于管护质量。据统计，海宁市122个高标准农田建设项目均签订了工程管护移交协议，但仅有13个项目落实工程管护经费，占总项目数10.66%。从实际管护情况来看，虽然签订了工程管护移交协议，明确了工程后续管护职责，但由于缺少刚性考核机制、监督机制和经费保障机制，管护责任、管护措施难于落到实处。因管护措施不到位造成的工程损坏常有发生，导致工程在设计使用年限内不能正常使用，工程效益得不到长期、充分发挥。

三、破解高标准农田建设项目瓶颈的途径与方法

（一）打破“高标准农田潜力图”限制，按“缺啥补啥”原则确定项目区

针对项目申报受制于自然资源部门的“高标准农田潜力图”，致使项目工程布局不合理，道路、灌排系统难以与周边配套，项目效益得不到充分发挥等问题，应对标浙江省“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标新定位和高质量发展的要求，允许项目区突破高标准农田潜力图范围，将使用5年以上（含5年）高标准农田项目（特别是原国土部门提升类项目）列入建设范围，进行“补缺达标”。对于已建设过高标准农田的区域，按“照填平补齐”“缺啥补啥”的原则安排工程建设，考虑到全国高标准农田项目建设的不平衡性和中央资金分配的公平性，其所需建设资金建议由地方财政（省级、县级）安排。

（二）探索完善多方投入机制，进一步提升高标准农田建设质量

目前海宁市高标准农田亩均投入为1500元，其中：中央财政资金1000元，省级财政资金200元，海宁市财政资金300元。近年来，建筑材料价格持续上涨，劳动用工等成本不断增加。以工程主要建材水泥价格为例，2020年1月平均水泥价格指数比2015年同期相比上涨66.72%（近5年水泥价格指数走势见图3）。目前，按照亩均1500元的投入，对照《高标准农田建设通则》（GB/T 30600-2014）要求，会导致项目部分区域无法达到标准的建设要求，形成所谓的“核心区”和“辐射区”[3]。为此，必须探索完善多方投入机制，加大资金投入力度。

在资金投入上，要加强资金整合力度，特别是加强粮食生产功能区和土地全域整治项目的资金整合力度；提高地方财政资金（省级、县级）的配套力度，鉴于高标准农田建设的公益属性，其主要投入应由各级财政负担。对于浙江这样土地资源“小”省、经济“强”省而言，保障粮食安全的关键措施是提高单产，而高标准农田建设是提升粮食单产的前提和基础，所以更加应该且有条件加大对高标准农田的资金投入。参照原国家农业综合开发高标准农田建设项目地方财政资金投入比例，建议将省级财政资金提高到1000元/亩，县级财政资金提高到500元/亩。在提高地方财政资金投入比例的同时，积极探索新型投入机制，发挥财政资金的杠杆作用，通过贴息、财政补助等方式，吸引、撬动社会资本投入，鼓励、引導受益对象、农村集体经济组织筹资投劳。

（三）建立工程长效管护制度，充分发挥项目长期效益

工程长效管护制度建立应体现“建管并重”和“谁受益、谁负责”的原则，明确县、镇、村三级建后管护工作职责，落实工程管护经费，并将工程管护纳入相关考核，以确保项目持续发挥效益。

县级人民政府应根据上级相关规定制定工程管护办法，落实工程管护经费，将工程管护列入县级人民政府对镇人民政府（街道办事处）年度工作考核。工程管护经费列入县级财政年度预算，工程管护经费按“定额计费、节约归已、超支自负”的原则分配，同时鼓励通过多种渠道筹集管护经费，建立多元化投入机制；应将工程管护纳入乡村振兴战略实绩、粮食安全责任制和耕地保护目标责任制等考核。镇人民政府（街道办事处）应切实履行对工程管护主体的监管职责，工程竣工后及时做好资产移交，根据受益范围和受益对象合理确定工程管护主体，落实工程管护职责，并做好对工程管护主体的日常监管工作，积极探索市场化管理模式。各工程管护主体（受益村、农户）应根据有关管护标准和要求，做好工程日常管护工作。

参考文献：

[1]国务院办公厅.《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》.[N/OL].政府网. http：//www.gov. cn/zhengce/content/2019-11/21/content_5454205.htm.

[2]姚士桐，李墚，詹燕.农业综合开发工程管护经费分配政策研究[J].当代农村财经，2018.12：26-28.

[3]姚士桐，王宁，詹燕等.海宁市高标准农田建设现状及建管模式研究[J].当代农村财经，2019.11：46-48.