长沙市乡村旅游精准扶贫长效机制

刘任欢

[摘 要] 湖南省长沙市乡村旅游资源、贫困人口分布和区域经济发展特点给利用旅游产业实现精准扶贫提供了优越条件。但实践中由于欠缺对帮扶对象的准确识别和动态管理，旅游资源和具体项目的开发缺少科学的管理机制，导致精准扶贫对象无法有效参与乡村旅游经济发展并直接从中受益，且存在投资盲目、旅游产品和服务内容同质化、乡村旅游产业发展与地域文化传承和生态环境保护的矛盾日益突出等问题。为巩固精准扶贫成果并保障乡村旅游产业与精准扶贫、生态环境保护事业融合发展的可持续性，必须分析现有问题并探索如何建立乡村旅游精准扶贫长效机制。基于此，本文主要就长沙市乡村旅游精准扶贫的长效机制进行研究。

[关键词] 精准扶贫;乡村旅游;长效机制;长沙市

[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）31-09-3

长沙市作为湖南省省会城市无论是地理位置、基础设施条件还是城市经济发展状况均较为优越，但受地形地貌和局部地区资源环境特征制约，长沙市所属区县的贫困乡村和贫困人口数量不容乐观，体现出了经济发展不均衡的特点。长沙市贫困村落和人口聚集地是历史文化遗存、自然景观丰富的区域，且距离省会和周边城市的车程普遍低于2 h，这使得利用乡村旅游产业带动贫困地区经济发展、精准帮扶贫困人口增收成为可能。

1 长沙市乡村旅游精准扶贫现状

长沙市具备发展乡村旅游产业的天然条件，在20世纪90年代旅游业日渐兴盛时便抓住了契机，从体验乡村生产生活的农家乐单一业态发展成了完整的旅游产业链，逐步带动了城市近郊到偏远地区的农村经济发展。首先，长沙市乡村旅游产业有充足的客源支撑，不仅当地及其周边株洲、湘潭等经济相对发达城市市民有乡村旅游需求，而且凭借诸多国家级自然与非物质文化遗产、自然景观带来了可观的省外客流[1]。在精准扶贫和发展乡村旅游产业的政策引领下，近年来长沙市在乡村旅游景点和旅游产品开发方面投入了大量资源，道路交通、住宿等服务设施得到了完善，吸引了越来越多来自于周边城市和国内外其他地区的游客。其次，长沙市乡村旅游业的发展依托不同区域的景观、物产、民俗和历史文化优势，产生了以观光、生态农业体验、大型文化和历史主题公园等为核心的旅游产业，带动了传统手工艺、餐饮与住宿服务、旅游产品生产等行业的发展，且促进了乡村旅游和农业等业态的融合，有效提升了长沙市农村地区的经济发展速度，为当地居民创造了就业和增加收入的渠道。

2 长沙市乡村旅游精准扶贫领域的主要问题

长沙市绝大部分贫困乡村和人口分布在自然景观别致、地域文化传承和保护相对良好的区域，自响应国家号召并利用乡村旅游资源优势推进精准扶贫以来，长沙市周边乡村旅游景点接待游客已超过1亿人次。据统计，截至2017年年底，已有近20个扶贫帮扶重点村和接近2万贫困人口成功脱贫。但乡村旅游精准扶贫成绩斐然的同时，近几年深化精准扶贫、进一步推动乡村旅游产业创新发展的工作也因缺乏长效机制呈现出一系列问题，导致脱贫人口返贫时有发生。同时，因过度商业化的开发及缺乏整體规划、规范化管理，带来了生态环境、地域文化传承根基被破坏等负面效应。

2.1 精准扶贫对象的受益机制不完善

以精准扶贫为目标开发长沙市周边乡村的旅游资源，应通过多种有效途径让贫困村落、农户和个人参与乡村旅游产业发展并从相关项目中受益。但受制于帮扶对象在资金和信息资源、技术能力与文化素养等方面的天然劣势，导致在当前的乡村旅游产品和景点开发、运营中，贫困村集体、农户和贫困人口难以作为参与主体从相关项目中获得公平和稳定的收益。具体体现为无法以出资、参与景点运营或抓住就业机会的形式切实增加收入，绝大部分贫困人口只能依赖面向游客出售自产农产品、手工艺品等形式间接获益[2]。目前，相比于旅游资源开发和相关产业发展带来的生活成本上涨等，贫困人口的收入增长速度不足以帮助其脱贫和改善生活条件，背离了发展乡村旅游产业的初衷。此外，由于精准扶贫对象的收入、消费需求和生活状况相对不稳定，在规划乡村旅游项目开发和生态农业发展时，难以为有效增加贫困人口收入创造更多有效途径，导致经济欠发达地区贫富差距有进一步拉大的趋势。

2.2 旅游经济发展与地域文化和生态环境保护的矛盾

近年来，得益于国内旅游产业的繁荣和长沙市在促进乡村旅游经济发展领域投入的持续增加，各区县乡村旅游景点周边的基础设施日益完善，带动了民宿、餐饮和休闲娱乐业快速发展，吸引了大量企业和个人投资者参与乡村旅游产品开发和相关产业发展中。但与此同时，由于政策引导和相关法规体系的构建相对滞后，导致旅游产业与其他业态的融合度不高、旅游产品和服务内容趋于同质化[3]。从长远视角来看，其不仅不利于保持乡村经济发展和精准扶贫成果，而且由于无序开发和运营管理水平偏低导致原生态景观、文化氛围被破坏，使得局部的乡村旅游产业发展非但没有起到保护和传承地域传统文化、助力偏远地区脱贫的作用，反而体现了旅游经济发展和生态环境保护、保持传统文化多样性之间的矛盾。

3 长沙市乡村旅游精准扶贫无法形成长效机制的原因

3.1 顶层设计有待强化

乡村旅游精准扶贫将旅游产业发展与扶贫工作融为一体，前者为拓展贫困人口就业渠道、加快贫困地区的经济发展创造了条件，而后者则为设计旅游产业发展规划确立了目标。但在近年来的实践过程中，各级政府部门对乡村旅游精准扶贫的顶层设计明显不足。在开发布局不同、性质不同的乡村旅游资源项目和制定产业发展规划时，对相关村镇贫困人口的收入来源、个人技能、参与旅游产业发展的意愿和就业渠道开拓等方面未进行深入调研[4]，导致贫困户、村集体等主体难以融入乡村旅游经济发展并长期获益。

3.2 监管机制和投融资行为不规范

近几年，长沙市各区县乡村旅游产业吸引了跨行业的投资者和大量游客，虽然在完善基础服务设施、丰富旅游服务内容、强化旅游产品开发等方面起到了明显推动作用，但是由于市场准入条件过于宽松、民宿等相关行业的管理规范和技术标准不完善等原因，导致部分领域监管机制失灵、投融资行为不规范等，使得当地居民与投资者、游客之间时常出现不同性质的矛盾纠纷。一方面影响了乡村旅游相关行业的服务质量，无法给游客带来良好的文化、物质消费体验;另一方面导致了乡村旅游产业的结构不合理，并引发了无序竞争，难以保障乡村旅游产业的健康发展，不利于实现精准扶贫的目标。

3.3 旅游产品和线路开发缺少区域合作

目前，国内各省市的乡村旅游产业发展均十分迅速，以民俗、生态农业、自然与非物质文化遗产为特色的旅游项目和景点开发非常普遍。乡村旅游只有具备独一无二的文化内涵，才可以给游客带来不一样的体验，才能保持区域乡村旅游产业发展的良好态势，并形成精准扶贫的长效机制。目前，长沙市各区县的乡村旅游项目建设和旅游产品、线路开发等缺少有效的区域合作和联动机制，未充分发挥出不同县市、乡镇旅游资源及基础设施的互补优势，不利于挖掘游客的消费潜力并培育特色品牌。具体体现为旅游景点文化内涵发掘不充分、线路设计和规划没有跨行政区域的合作和政策引导，无法满足游客的差异化消费需求。

3.4 对乡村旅游资源的价值没有正确认知

乡村旅游之所以对游客有巨大吸引力，其根本原因在于现代城市生活让人们意识到了文化多样性、原生态的农耕文明、自然风光的价值，使得城镇居民的健康、环保意识不断强化，对乡村静谧的生产生活氛围日益向往，且渴望体验不同的地域特色文化。但由于追逐短期经济效益和急于获得显著的扶贫成果，目前大部分地区的乡村旅游资源开发存在一定的盲目性。具体体现为，多数乡村旅游开发项目在缺少深入调研和对特定区域旅游资源价值正确认知的情况下进行立项，过于商业化的运作破坏了极具传承价值的传统文化氛围。其不仅未给贫困乡村创造足够的就业和发展新生业态的机会，而且餐饮等商业设施的不合理布局超出了局部地区的资源环境负担，无法体现出不同村镇、市县的历史文化、自然资源优势与特色，不利于维持稳定的客源并长期助力贫困地区经济发展。

3.5 缺乏公平和成熟的权益分配机制

乡村旅游资源开发所涉及的土地等资源大多归属村集体所有，理论上每一位村民均应享有一定的决策、参与项目运营和获取固定收益的权利，并且依据相关法律法规，村民可通过与政府部门、项目开发企业等主体的协商确定具体的权益分配方案。但由于法规体系构建相对滞后，贫困乡村相关主体在权益意识、信息获取渠道和参与项目建设、运营的能力等方面均处于弱势，导致目前乡村旅游产业发展缺乏公平、成熟的权益分配机制。具体体现为有能力参与其中和可以直接获益的农户、合作社等主体数量不多，且其中贫困户和贫困人口的比例更低，不利于巩固精准扶贫成果并保障贫困群体收入渠道的稳定性。

4 长沙市乡村旅游精准扶贫长效机制的构建策略

为保障乡村旅游产业发展的可持续性，不断创造贫困地区新的经济增长点并保障贫困人口长期受益，必须针对当前长沙市乡村旅游精准扶贫领域各类问题的成因制定有效的应对措施，逐步构建和完善长效机制。

4.1 强化顶层设计

为优化乡村旅游产业结构、促进旅游业与生态农业等产业的融合和创新发展，要进一步强化顶层设计。首先，各级政府和旅游文化管理、环保等职能部门间要强化纵横两个维度的信息沟通，建立精准扶贫对象管理的联动机制，动态更新贫困人口数量、分布及其收入来源等信息，作为规划乡村旅游产业发展、优化资源配置的依据。其次，政府部门要加强与传统文化和生态环境保护科研机构、旅游产品开发等相关行业协会之间的合作，在具体乡村旅游项目的可行性论证、旅游产品开发和线路规划等方面，以实现精准扶贫目标、有效保护当地生态环境、促进传统文化传承为原则，优化产业布局和资源配置。通过适度开发贫困地区的旅游资源既帮助更多农户和个人脱贫，又避免因盲目开发给生态环境、具有传承价值的传统生产生活方式等带来负面影响。

4.2 完善监管机制和相关法规

为规范乡村旅游产业各主体的行为、提升长沙市旅游业的服务质量并创建特色乡村旅游品牌，应结合餐饮服务等领域出现的问题完善相关法规与监管机制。首先，应基于对当前乡村旅游精准扶贫项目运作状况的调研，针对民宿、露营等新生业态的经营管理问题完善相关规范和监督機制，以保障农户等弱势主体的权益，使得贫困人口能够利用自身的土地、房产等资源直接增加收入。同时，要规范相关行业的运营模式，保障服务品质。其次，要根据不同旅游资源的性质完善行业准入机制，有效保护各类自然与非物质文化遗产，确保旅游产业发展不超出资源环境的承载力，避免因过度开发利用导致相关资源贬值和贫困人口生存环境恶化。

4.3 健全跨区域合作机制

针对当前乡村旅游产品、服务内容的同质化倾向，为体现出不同区域的资源特色并形成互补关系，要进一步健全跨区域的合作机制。首先，不同县市、乡镇的政府职能部门要建立合作平台，就旅游景点布局、线路和资源整合等问题进行沟通协调，优化客流组织、引导并提供高品质的服务;其次，应结合区域传统文化特点、自然资源禀赋打造名牌产品，依托传统节日、特色民俗、历史遗迹等特色资源赋予旅游产品更高的价值，避免无序竞争、提升服务质量的同时，促进乡村旅游精准扶贫项目长期健康运营。

4.4 深化乡村旅游经济与其他业态的融合创新

为让乡村旅游产业发展带来最佳生态、经济与社会效益，要通过强化政策引导有计划地培育新生业态，深化乡村旅游经济与农业、手工艺等产业的融合创新。一方面通过加强对精准扶贫对象的培训拓宽其就业和收入渠道，确保相关区域所有居民均能借助乡村旅游产业发展以不同方式改善生活状况;另一方面不断提升旅游产品的文化内涵和市场价值，通过提供融资、土地使用等方面的便利，鼓励从事文化创意、生态农业等产业投资的社会组织机构和个人参与长沙的乡村旅游项目开发，创造乡村旅游精准扶贫产业新的增长点。

4.5 理顺各主体关系并完善权益分配机制

针对乡村旅游资源开发、项目运营中贫困村集体、农户和个人权益得不到保障的问题，要借鉴其他省市的成功模式加以改进。首先，要通过完善相关法规理顺政府、企业与当地各涉事主体之间的关系，明确旅游项目资产的所有权、经营权和收益分配办法，确保弱势主体享有公平的权益;其次，要鼓励拥有独特旅游资源的贫困地区农户组建合作社，以集体出资和参与决策、运营的形式维护自身权益，从而确保更多农户可以直接通过发展乡村旅游经济获得稳定收益;最后，要针对没有足够资源和能力参与旅游项目开发、运营的贫困户和个人，要制定针对性的方案帮助其脱贫，可以提供免费创业咨询、技术和技能培训或直接提供启动资金等方式，促使精准扶贫对象借助乡村旅游产业发展获得稳定收入。

4.6 构建动态评估和优化机制

为不断优化长沙市乡村旅游产业发展规划和落实精准扶贫战略，需构建动态信息汇总和扶贫成果评估机制。通过建立信息化管理平台，跟踪采集重点乡镇、农户和个人相关信息，并结合当地乡村旅游产业发展状况分析各项扶贫措施、计划的执行成效，可为各级政府相关职能部门优化政策导向、强化对精准扶贫对象的帮扶提供依据。此外，要基于科研机构、政府职能部门等主体之间的实时沟通，跟踪评估特色旅游线路、产品开发和项目运营状况，对干扰原住居民生产生活、影响生态平衡等问题及时采取措施加以遏制，以保障生态环境保护、精准扶贫事业与旅游产业长期健康发展。

5 结语

近年来，长沙市乡村旅游产业的发展促使精准扶贫工作取得了显著成效，但旅游产业和服务内容同质化、旅游资源开发利用过于商业化和欠缺宏观规划等因素阻碍了精准扶贫长效机制的形成。要想巩固扶贫成果并保障贫困地区经济在旅游产业带动下稳健发展，必须基于相关主体间的密切合作优化乡村旅游产业结构，健全权益分配机制并切实拓宽贫困人口的收入来源。

参考文献

[1]陈超群.长沙市乡村旅游精准扶贫的长效机制研究[J].速读，2017（2）：34.

[2]林丹，李丹.乡村旅游精准扶贫的作用机理及实践研究[J].湖州师范学院学报，2019（3）：15-20.

[3]高新雨，丁绪辉.权力结构治理与乡村旅游精准扶贫的研究综述[J].西北人口，2018（3）：31-37.

[4]刘学艺.乡村旅游精准扶贫的现实困境与破解路径研究[J].企业科技与发展，2019（2）：279-280.