《节能监察办法》中限期整改的法律属性和运用研究

向俊杰

济南市经济和信息化综合行政执法支队

0 引言

节能监察是贯彻落实节能法律、法规、规章和强制性节能标准的重要手段，是节能监督管理的重要组成部分，是提高全社会能源利用效率的重要途径[1]。国家发改委2016 年颁布的《节能监察办法》是节能监察机构依法开展节能监察、处理违法或不合理用能行为的主要依据。正确理解和应用《节能监察办法》对指导和规范节能监察行为有着十分重要的意义。

1 问题的提出

《节能监察办法》第18 条第1 款规定：“被监察单位有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准行为的，节能监察机构应当下达限期整改通知书”。限期整改的目的一是为了贯彻落实国家节能法律、法规、规章和强制性节能标准，实现节能降耗，同时也是为了充分调动被监察单位的积极主动性，让其在一定期限内自行改正违法用能行为，节约执法成本，减少或避免社会矛盾。实践中，下达限期整改通知书是节能监察机构处理违法用能行为的主要处理措施。

但是，由于实践中对《节能监察办法》中限期整改的法律属性没有统一的认识，尤其是不能正确、恰当地区别与《节约能源法》第6章法律责任中的限期改造、限期改正之间的关系，导致各地对违法用能行为的处理措施、方式、程序大不相同，不利于树立节能监察的权威性和规范性，同时也必将损害《节能监察办法》在全国范围内全面、深入地实施。

正确认识《节能监察办法》中限期整改的法律属性及与《节约能源法》的联系与区别，才能严格规范节能监察行为，正确、适当处理违法用能，全面提升节能监察效能。

2 关于限期整改法律属性的几种错误观点

1）限期整改是一种行政处罚

由于《节能监察办法》是具体执行《节约能源法》的下位法，而《节约能源法》第6章法律责任中有关限期改造/改正的规定同一条款中又有行政处罚措施，于是就认为《节能监察办法》中的限期整改等同于《节约能源法》的限期改造/改正，并认为其本身也是一种行政处罚。

首先，限期整改与限期改造/改正不同。一是实施主体不同，限期整改实施主体是节能监察机构，包括节能行政主管部门、法律法规授权组织及受行政委托的组织，而限期改造/改正实施主体只能是节能行政主管部门，不包括法律法规授权组织或受行政委托的组织；二是适用对象不同，限期整改不仅适用于违反节能法律、法规、规章的用能行为，同样适用于所有违反强制性节能标准的用能行为，而限期改造/改正主要适用于违反节能法律的行为，强制性节能标准只有在转化为节能法律的具体规定后方可适用；三是法律后果不同，针对限期整改，逾期不整改或未达到要求的，期满后由节能监察机构将相关情况向社会公布并纳入社会信用体系记录，对仍然存在的违法用能行为，由节能监察机构依法移送相关机关处理，而针对限期改造/改正，逾期不改造/改正或未达要求的，一般由节能行政主管部门直接予以行政处罚。

其次，限期改造/改正虽然和行政处罚措施规定在同一条款中，但是并不能因此就认定其是一种行政处罚。法律是一种规范，是将某种价值判断通过规范的方式表现出来，法律条款应包括“条件”和“结果”[2]。在《节约能源法》的法律责任条款中，限期改造/改正是行政处罚措施的前提条件，行政处罚措施是逾期不改造/改正或未达要求情形下才会产生的法律后果，如《节约能源法》第77、82、84 条都明确规定对违法用能行为先由管理节能工作的部门责令限期改正，对逾期不改正的才处以数额不等的罚款。

最后，行政处罚是一种法律制裁，具有惩罚性，是有权机关依法对违法行为给予的惩戒，是对违法行为人的人身自由、财产权利、资质资格的限制或剥夺，是对违法行为人的合法权益科处新的义务，《行政处罚法》对行政处罚的种类有着明确的规定。限期整改不是制裁，不具惩罚性，仅是要求对违法用能行为本身进行整改，消除其违法性，并不会对相关行为人的合法权益产生限制或剥夺。因此，限期整改不是行政处罚，二者有着本质上的区别。

2）限期整改是一种行政强制措施

由于《节能监察办法》中限期整改是针对违法用能行为作出的，认为其只有强制性才能对违法用能行为产生足够的威慑力，才能保证节能监察目的的实现，因此，认定限期整改是一种行政强制措施。

首先，节能监察是对用能单位用能行为进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为，其目的是提高能源利用效率。一方面固然要强化节能法律法规的贯彻落实，另一方面更要发挥用能单位的节能积极性、主动性。限期整改就是在保证贯彻落实节能法律法规的前提下，给予用能单位一定期限，让其在充分考虑经济、社会效益的基础上，自主选择技术上可行、经济上合理、环境和社会可承受的措施改进和创新用能行为，最终达到合法、合理、节约用能的效果。节能监察目的的实现更依赖限期整改中的自愿性，而非强制性。只强调限期整改的强制性而完全忽略自愿性是对限期整改法律属性片面的、错误的认识和理解。

其次，行政强制措施是有权机关依法对公民人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人或其他组织财物实施暂时性控制的行为，且只包括限制公民人身自由、查封场所、设施或财物、扣押财物、冻结存款、汇款和法律、法规规定的其他行政强制措施这五大类。而《节能监察办法》限期整改不涉及人身自由、财物暂时性限制或控制，不属于《行政强制法》明确规定的五大类行政强制措施。

再次，根据《行政强制法》规定，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”。《节能监察办法》作为部门规章，属于法律、法规以外的其他规范性文件，因此，由其设定的、针对违法用能行为的限期整改也不可能是行政强制措施。

总之，限期整改虽是针对违法用能行为作出的，但其侧重点在于自愿性而非强制性，其内容与行政强制措施完全不同，且对其设定的文件属部门规章。因此，限期整改不是一种行政强制措施。

3）限期整改不可诉讼或复议

认为《节能监察办法》第18 条第1 款限期整改只是整个节能执法程序中的一个环节，是为了配合、衔接下一步行政处罚工作的过程性、阶段性行政行为，故不具有终结性和行政处罚法律效力，因此，对其不能提起诉讼。又因其要求当事人改正的违法行为影响的是当事人的违法权益，并不对当事人的合法权益产生实际影响，因此，对其不可申请行政复议[3]。

一般情况下，行政行为的中间性程序是不可诉讼的。但《节能监察办法》中的限期整改不同于《节约能源法》中的限期改造/改正，并不是构成行政处罚的前置性条件，不属于行政行为的中间性程序，而是节能监察机构对违法用能行为依法作出的终结性处理措施，虽然其不具有行政处罚效力，但它本身是一个独立的、给用能单位设定了相关义务的、具体的行政决定。因此，用能单位如果认为限期整改决定侵犯了其合法权益，可有权依照《行政诉讼法》规定向人民法院提起诉讼。

《行政复议法》规定公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请。至于具体行政行为是否侵犯了其合法权益，应由受理机关受理、审查后做出复议决定予以确认。在节能监察中，虽然限期整改针对的是用能单位的违法用能行为，但只要用能单位认为其侵犯了单位合法权益而提出复议申请的，有关机关就应予以受理，对限期整改决定涉及的事实、证据、依据和理由等进行审查，并做出复议决定。

此外，《节能监察办法》第18条第5款明确规定了限期整改可以诉讼和复议，即：“被监察单位对限期整改通知书有异议的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

3 正确认识限期整改的法律属性

从以上分析可知，《节能监察办法》中的限期整改既不是行政处罚也不是行政强制措施，既不是阶段性的行政行为也不是不影响行政权利、义务法律关系的行为。根据《节能监察办法》第18 条规定可知，限期整改是节能监察机构依法行使职权，独立做出的，终结性的，对违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准的用能单位设定法定义务的具体行政行为，是节能监察机构实施节能管理的具体行政措施，其本质上属于一种行政命令，且具有可诉讼性和可复议性。

作为一种行政命令，首先，限期整改不适用诉讼时效制度，对发生过但已改正的违法用能行为不得再次要求限期整改，限期整改只适用于正在进行的违法用能行为；其次，限期整改不能替代行政处罚，能直接依据上位法对违法用能行为作出行政处罚的，应优先应用上位法，不能直接应用上位法或上位法没有规定的，方可用限期整改；最后，限期整改不能强制执行，对逾期不改或整改未达要求的，节能监察机构只能依法作出相应的处理，不能直接或申请人民法院对违法用能行为进行强制整改。

4 限期整改措施的适用

现阶段，我国节能监察机构包括县级以上人民政府管理节能工作部门、法律法规授权组织和行政委托授权组织三大类。由于各类机构法律地位和法定职责不同，适用限期整改措施的情形、性质也不同。实践中，应根据具体情况正确应用限期整改措施。

县级以上人民政府管理节能工作的部门作为国家行政机关，可以自己的名义在法定职权范围内实施节能监察，并作出行政处罚决定。在节能监察过程中，如发现用能行为违反节能法律、法规和规章的，应优先采用《节约能源法》或地方性节能法规、规章对其作出行政处罚，只有当用能行为违反强制性节能标准，且相关节能法律、法规或规章没有对此作出明确规定的，管理节能工作的部门才能依据《节能监察办法》的规定下达限期整改通知书。

节能监察机构中法律法规授权组织主要是指经地方性法规授权的组织，如上海市节能监察中心、浙江省能源监测中心等[4]。此类主体经授权后，就可以自己的名义在授权范围内实施节能监察并作出行政处罚决定，其在节能监察中使用限期整改的情形和方式，与县级以上人民政府管理节能工作的部门相同。

节能监察机构中行政委托授权组织主要是指经地方政府规章规定授权的，或由行政机关单独委托授权的组织。一般情况下，该类主体不能以自己的名义实施节能监察，尤其不能以自己的名义作出行政处罚决定。此类主体在节能监察中如发现有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准用能行为的，应依据《节能监察办法》的规定下达限期整改通知书。只有在整改期限届满后，整改未达要求，且仍有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准用能行为的，才能将有关线索转交有权机关进行处理。

5 结语

总之，在全面推进依法治国和加快建设社会主义法治国家的新时期，在大力推进绿色、和谐发展和建设美丽中国的新阶段，正确认识和应用《节能监察办法》限期整改措施是提高节能监察机构依法行政能力、规范节能监察行为的基本要求和基础，同时，对充分发挥被监察单位节能积极性和主动性、最终提高全社会能源利用效率目标的实现，也有着十分重要的现实意义。