重塑与维护社会慈善组织公信力的法律思考和建议

□胡春辉

[内容提要]近年来，我国社会慈善组织由于其内部治理结构的不合理，外部监管措施不完善，再加上不断出现丑闻，致使我国社会慈善组织的公信力每况愈下。为改善我国社会慈善组织公信力低下的状况，以我国的慈善登记、税收优惠法律政策、内部治理结构和外部监督法律机制的改进来重塑和维护社会慈善组织的公信力。

近年来，由于一系列负面事件的影响，给我国社会慈善组织的公信力带来了巨大的冲击。人们踊跃投入社会慈善事业，积极进行捐赠的热情也因此而不断地削弱，社会慈善捐赠数额大幅度减少。受此影响部分社会慈善组织因无法募集到足够的善款而停止运作，勉强保留下来的社会慈善组织也因此受到了严重的影响。以我国比较有代表性的社会慈善组织中国红十字基金会为例，自2011年发生郭美美事件后，该组织的善款筹集机制受到了严重的影响，该事件发生的前一年，中国红十字基金会共计收到各种途径捐赠的善款5.37亿元，而事件发生的当年这一数额锐减至1.66亿元，之后几年这一数额始终保持在一个较低的水平，未能恢复至2010年的水平。①同时，通过此次事件的影响也使我们更进一步地明确了公信力对社会慈善组织的重要性。社会慈善组织的资金来源主要是来自于社会各个阶层的自主捐助，其建立的目的主要也是为了服务社会。所以社会公众对社会慈善组织的信任是社会慈善组织得以生存的重要前提。社会慈善组织作为既具有能力属性，又具有道德属性的组织，②公众对它的期望值相对于其他组织更高。因此，一旦社会慈善组织做出有违信任的举动，就会对社会公众参与社会慈善的积极性造成巨大的打击，进而会使公众对社会慈善组织的信任度降低，影响到整个社会慈善行业的发展。为有效重塑和维护我国社会慈善组织的公信力，提升社会慈善组织的运行效率和透明度，我国应加强社会慈善组织公信力重塑及维护的法律制度构建，以实现社会慈善组织管理运行的制度化、法治化，并以此为契机推动社会慈善行业的发展和社会信用体

系的建设。

一、公信力是社会慈善组织的基础和灵魂

公信力是社会慈善组织的基础和灵魂，更是社会慈善组织吸收社会善款，维持自身运作的基础和保障。人无信不立，业无信不兴。社会慈善行业也不例外，没有来自社会公众的信任，社会慈善行业就失去了最根本的资金来源，成为无源之水，无本之木。③社会公众的自主捐助是社会慈善组织开展慈善救助活动，实现自身可持续发展的重要前提条件。社会公众捐助物资的多寡，则基本是由社会慈善组织自身的公信力来决定的。公众只有在确信社会慈善组织值得其托付，且可以保证自己的捐助能够真正用到慈善救助活动之中时，其才会对慈善捐助持积极主动的态度。正是基于此，有学者提出“捐赠与社会公信力有着高度的正相关关系，即捐赠者之所以将自己的财富转交给慈善组织是基于对慈善组织运作能力和诚信的信任，只有具备高度的社会公信力的慈善组织，才能获得社会公众的高捐赠率。”④

现今社会由于全球化的影响，充满了许多的不确定因素，任何组织的发展都不可能是一帆风顺的，都必然要面对各种问题的挑战。在这种不确定因素的影响下，社会慈善组织如何有效地进行危机防范就成为了研究慈善组织的一个比不可少的课题。⑤良好的社会公信力是社会慈善组织防范危机，进行结构转型的重要保障和有益社会资源。良好的社会公信力有助于公众对社会慈善组织进行的危机防范措施的接受，保障社会慈善组织可以顺利地度过危机，进行内部结构的优化调整和防止外部经济保障等方面的不足。同时，由于我国对外开放程度的提高，社会法治环境的改善，许多外国或国际性社会慈善组织积极地加入到我国的社会慈善行业中来，为我国本土的社会慈善组织提供了很好的经营管理经验的学习和交流平台，同时为我国社会慈善组织带来了许多的优质慈善资源。但是，由于我国社会慈善组织的公信力缺失现象较为严重，也严重阻碍了我国社会慈善组织同外国或国际性的社会慈善组织之间的交流与合作。

社会慈善组织拥有良好的社会公信力，可以吸引大量的志愿者参与到社会慈善活动中来。由于志愿者通常都是无偿参与到社会慈善活动中的，相应的就可以降低社会慈善活动的人员成本和资金消耗。目前，我国部分社会慈善组织公众信任度有限，许多慈善捐助人将传统的慈善捐助模式即“慈善捐助人——社会慈善组织——实际被救助人”转变为了“慈善捐助人——实际被救助人”的模式。整个链条看似减少了中间环节的消耗，但是慈善捐助人个人明显无法保证将善款送入被救助人手中，因此需要雇佣大量的人手来保证任务的完成，这个环节的花费无疑是巨大的，无形中增加了社会慈善活动的实际成本。

社会慈善组织作为我国社会的有机组成部分，其公信力的提升可以有效地推动我国的社会信用体系建设。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十九大要求进一步推进诚信体系建设。⑥社会慈善组织公信力建设作为社会诚信建设的重要组成部分，其在我国的社会信用体系建设之中占据着重要的地位。社会慈善组织通常以安老助孤、就弱济贫、赈灾安危为其行动的终极目标，⑦是维护社会公平的重要环节，是社会和谐有序运转的润滑剂和黏合剂，⑧而公信力则是其实现自身作用的根本保证。社会慈善组织提升其公信力离不开对社会慈善文化和社会诚信文化的宣传，而较高的公信力也可以在一定程度上促进社会慈善文化和社会诚信文化在全社会范围内的推广和接受。社会诚信文化的广泛接受为我国社会信用体系建设准备了必要的社会文化环境，同时国家和政府还可以以加强对社会慈善组织的支持和监管为切入点，加快社会诚信建设，努力推进社会信用体系的全面建成。

二、我国社会慈善组织公信力缺失的原因

我国社会慈善组织经过多年的发展，规模不断扩大，截至2017年第二季度，我国社会组织总数达到72.5万个，其中相当一部分在慈善领域开展活动。⑨但是，由于我国现代社会慈善组织起步较晚，发展速度过快，造成其内部运行机制和相关的配套法律制度存在一定的不足。受此影响，我国社会慈善组织普遍存在社会认可度不高，社会公信力不足的问题，尤其是在2011年“郭美美事件”之后，我国社会慈善组织的社会公信力降至历史最低点，严重影响了我国社会慈善事业的发展。近年来经过社会慈善组织自身和国家等各方面的努力，该情况已经有了极大的改善，但是面对信息时代的挑战、慈善传统的影响以及监管的不到位，我国的社会慈善组织公信力重塑及其维护法律制度仍然存在着不足，需要加以改进和完善。

(一)影响社会慈善组织公信力的政府监管因素

1.慈善组织登记注册制度存在不足

社会慈善组织的身份合法性主要是指社会慈善组织的成立方式是否符合法律所规定的要件。一个社会慈善组织要想有效地运行下去，就必不可少地需要在整个社会的范围内筹集善款，用于社会慈善组织的有效运作和社会慈善事业的花费。而一个社会慈善组织要想合理合法地筹集善款，必须要有一个合法的身份，即按照法律的规定进行登记和符合法律所规定的各种条件。这些条件是一个社会慈善组织获得社会公众信任的必备要素，如果一个慈善组织本身就不具有合法的身份，那么他的存在就是违法的，又如何能够取得社会公众的信任，将自己辛苦劳动得来的报酬捐献给慈善组织做所谓的公益事业。从中国社会科学院2014年发布的《法治蓝皮书》的数据来看,截止到2014年,我国大约有100多万家民间社会慈善组织没有进行登记注册。⑩从这个数据中我们就可以看出我国的多数社会慈善组织根本就没有一个合法的可供使用的身份。在这种情况下即便可以在一定范围内筹集到慈善款项，但其数量也是有限的，其身份也得不到广大社会公众的认可，从而导致这样的慈善组织即便筹集到的善款全部用于社会慈善事业，也无法得到稳定的筹资渠道，导致组织的经营困难从而走上消亡。

我国社会慈善组织登记注册制度存在问题的原因主要集中在以下几方面。首先，政府和法律对社会慈善组织规定的准入门槛过高，使得大部分的社会慈善组织无法正常地完成法律规定的注册和登记手续，无法拥有一个合法的身份。根据我国法律的相关规定，要想完成社会慈善组织的设立登记首先要满足以下条件：一是社会慈善组织必须有一个政府行政部门来作为其主管的单位，但是大多数的社会慈善组织都是由民间自发组织形成的，这样的背景下就决定了想要找一个合适的行政部门作为自己的主管单位并不容易。因为大多数的慈善组织创立人会认为这只是本人的一项爱好，并不希望把一项个人对社会的爱心或者个人的爱好发展成为一项强制性的责任。二是资金和人数等方面的门槛。根据《社会管理条例》的相关规定,我国的慈善组织要注册,最基本的条件要达到资金3万元,参与人数50个。这样的要求对于那些刚刚组建的小型的慈善团体来说是不容易达到的。正是这两方面的原因导致了大量的社会慈善组织都拿不到合法的“身份证”而成为了无藉的“黑户”。之后虽有相关规定对这两个条件进行了限制，但在现实的操作中，由于社会活动的惯性，使得社会慈善组织想要完成注册仍然是困难重重。即便在2016年我国正式通过的《社会慈善法》中有“设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”，但该规定只是对实施登记的部门进行了确定，这在之前的实践中已有类似的相关规定。该规定虽然以法律的形式对登记单位和登记制度进行了明确，但是，对登记的具体方式，登记的范围以及登记的程序、标准等仍然采取了模糊处理的方式，之后新的配套法规等又无法快速跟进，在社会慈善组织登记的具体程序和标准方面仍然采用旧有规定，这限制了我国合法社会慈善组织的数量，阻碍了我国社会慈善事业的发展。同时，大量的“非法”社会慈善组织充斥于社会之中，严重地影响了我国社会慈善领域的行业秩序和从业人员的基本行业操守，各种非法挪用善款，利用善款从事违法犯罪行为的现象层出不穷，已经严重破坏了社会公众对社会慈善组织的信任，致使社会慈善组织公信力水平持续走低。

2.慈善组织监督管理机制存在不足

由于我国政府的外部监管措施实施不到位，处罚力度严重不足，导致其无法及时地对社会慈善组织的行为进行适时合理的监督，致使社会慈善组织的实际管理者始终处于有恃无恐的状态，严重阻碍了我国慈善管理相关规定效果的实现。从我国社会慈善组织政府监督管理机制的实施情况来看，我国政府主要通过对社会慈善组织成立资格的审查，对社会慈善组织财务收支状况的审计监督，以及对社会慈善组织行为的监督来完成政府对社会慈善组织的监督和管理。

同时，我国目前的社会慈善组织政府外部监督机制，主要由政府对社会慈善组织慈善活动的监督，登记注册的资格审查和授权第三方机构进行具体的管理监督，对社会慈善组织的资金收支情况进行财务审计等几个方面组成。从表面看，我国的社会慈善组织政府外部监督体系完整监督全面涉及的领域广泛，可以对社会慈善组织的行为进行看似有效的监督。但在实际的操作过程中，由于监管内容专业性，涉及部门的多样化等影响，我国政府机构对社会慈善组织的外部监督作用十分有限，无法从根本上杜绝社会慈善组织所存在的各种问题。因此目前我国社会慈善组织中存在的各种乱像在短期内不会消失，这极不利于我国社会慈善组织对其自身社会公信力的重塑和维护。

3.慈善组织税收管理规定存在缺陷

我国的社会慈善组织税收管理规定也较为模糊，未对应免税部分进行具体的规定，导致该规定在实际执行的过程中出现了偏差，增大了社会慈善组织的自身消耗，导致许多本应用于慈善救助的资金，被社会慈善组织在自身的运行过程中过度地消耗了，实际用于社会慈善救助的资金远少于公众捐助的数额，无法达到公众的可接受程度，从而降低我国社会慈善组织的公信力。

从目前的社会实践来看，我国政府对社会慈善组织的支持主要是在税收政策上的支持，我国法律规定对于社会慈善组织实行免税。这项规定虽然有利于社会慈善组织的发展，减轻了社会慈善组织的运营成本，但是有一点不容忽视，就是大量的社会非政府慈善组织由于准入门槛的限制无法得到法律的认可，这部分的小型慈善组织恰恰是社会慈善组织中数量最为巨大的存在，因为得不到承认，他们无法得到减免税收的待遇，使得这部分的社会慈善组织运营起来更加困难。同时，因为其自身的非政府性导致政府无法对其进行财政上的支持，面对这种情况政府虽然做成了相应的税收减免规定，但是由于规定的不具体和减免幅度的原因，也经常性地会导致社会慈善机构会因资金困难而陷入困境。这也就使得其难以收到捐助者的信任，降低了社会慈善组织整体的社会公信力。

(二)影响社会慈善组织公信力的慈善组织自身因素

1.慈善组织内部监管审查机制存在不足

我国的现代社会慈善组织由于其起步较晚，发展过快，内部监管和审查机制存在一定的问题。部分社会慈善组织设立的内部监督和审查机构始终处于空转状态或是直接由机构的管理人或成立者在进行监督审查，这种自我监督的框架严重违背了规范(监管体系)制定的基本原则。以孟德斯鸠权力监督和制衡思想为指导建立起来的现代组织监管体系要求我们“任何人不能做自己案件的法官”审判程序如此，监管过程也是一样，如果让人自己监督自己那无疑就会给权力的滥用打开方便之门。我国的社会慈善组织由于这种自我监督现象的存在，组织或基金的成立者或管理者可能会在一定程度上存在利用权力私挪或贪污部分善款的行为，例如发生在2001年的“中国母亲”、“丽江妈妈”联谊会负责人以孤儿名义聚敛钱财，购置别墅，将自己女儿送往国外留学的事件。

除此之外，由于社会传统文化的影响，“一人得道，鸡犬升天”的现象在当下仍然普遍存在，部分慈善组织的成立者或管理者可能会因为各种外部压力或自身需要的原因利用职权安排一些比较亲近的人加入到慈善组织中来，这部分人由于其能力参差不齐，水平高低不一，部分能力和水平达不到要求的人员可能就会因为与组织或基金的设立者或管理者比较亲近的关系而留在慈善组织里“吃空饷”，从而增加社会慈善组织的内部消耗，降低我国社会慈善组织的公信力。

与此同时，我国的社会慈善组织内部财务会计法律制度也存在着许多的问题。由于目前我国的统一慈善组织登记管理体制还在建设之中，现存的社会慈善组织由于多种原因的影响表现出多样化的组织类型，基于其性质而采取的财务会计制度也因此存在较大的差别。按照目前的状况来看，我国各类社会慈善组织采取的财务会计制度主要有以下几种：一是以公立慈善组织为代表的适用《事业单位会计制度》的事业单位类型的社会慈善组织；二是以具备法人资格的慈善组织为代表的适用《民间非营利组织会计制度》的注册法人类型的社会慈善组织；三是以非法人慈善组织为代表的适用《企业会计制度》的非法人民间非营利的社会慈善组织。三种制度各有侧重，各有特点，且不同组织类型的社会慈善组织会计核算依据不同只是会计报告缺乏可比性，而不具备法人资格的民间非营利型的社会慈善组织会计制度更加缺乏规范性，甚至连正式的会计记录都不具备。这严重地影响了我国社会慈善组织的内部监督机制的有效运作，同时也给来自外部的财务收支状况审计部门的工作提高了难度，降低社会慈善组织的社会公信力水平。

2.慈善组织内部决策混乱

根据对相关的社会慈善机构的调查发现，我国的社会慈善组织存在明显的“创始人掌控”现象。这种现象主要表现在以下几个方面。一是创始人凭借个人的权威和资金主要来源的有力优势以个人的意志来左右决策，使组织决策根本没有办法按照法律规定的民主决策程序来进行运转，导致决策的民主性欠缺，加剧了组织内部的矛盾，极大地削弱了慈善组织的社会公信力。二是由于社会文化的影响，导致社会慈善组织的运作往往以组织的创始人为中心，存在一种西方慈善组织不会存在的奇特现象，即创世人在组织在，创始人一旦出现问题组织就会分裂和消亡，这种想象虽然不是中国慈善组织特有的现象，但却以中国最为典型。这就从一个方面说明了我国的慈善组织的内部管理决策机制极不规范，同时大多数的慈善组织也缺乏一个长远的规划，组织内部完全是在凭借个人的权威在进行凝聚和运作，内部凝聚力极差。这也就是广大社会公众不敢将自己的资金注入到社会慈善组织之中，防止组织倒闭资金被挪用等情况的出现。这也极大地影响到了社会慈善组织在社会上的公信力的提高。

按照我国法律的相关规定，社会慈善组织尤其是个类的慈善基金会都应当成立理事会进行民主管理，同时基金的最初创立人失去对该财产的处分权，该财产有基金会的理事会来通过民主决策对基金进行民主管理。但在现实中，根据相关人员的调查发现，我国民间慈善组织中大约70%的组织设立了理事会,其中27.6%的组织中的理事会发挥了部分作用,12.1%的组织中的理事会是摆设,发挥的作用一般。从这份调查结果中我们可以看到，在各种社会因素的影响之下，虽然近年来，我国的社会慈善组织都在积极地采取措施完善自己的内部管理机制，并为此设立了理事会，但这些理事会却有很多都是摆设型的，无法发挥设立理事会时所设想的作用，导致我国的社会慈善组织在决策过程中极度地缺乏民主。与此同时由于理事会的设立，又大量的浪费了社会慈善组织本就不多的人力资源和资金。因此,建立有效的内部治理结构,特别是以理事会为核心的决策机制,是民间慈善组织实现有效问责与公信力建设的关键。

3.慈善组织及其工作人员慈善事业心不足

我国社会慈善组织更多的是把社会慈善救助当成一项任务在执行，其本身对慈善救助行为并不热衷。由于社会慈善组织的运行多是依赖于义工的参加，多数组织参加者并不能通过活动的参加获得适当的报酬和补贴。同时，我国社会慈善组织的内部激励机制也存在一定的不足，很多积极奋战在慈善前线的义工和基层慈善工作者无法通过自己的劳动获得相应的荣誉或其他激励。虽然以荣誉和激励措施为目的参加社会慈善救助活动有失慈善的本心，但为保证社会公众对社会慈善救助活动的参与热情，采取必要的激励措施以提高社会公众的慈善认可度和慈善信任度还是必不可少的。目前来看，我国的慈善组织基层工作者普遍存在报酬、薪资过低，荣誉获取困难等问题，这极不利于提高社会慈善组织工作人员的工作积极性，容易造成其从事社会慈善工作的事业心不强。

除此之外，我国的部分社会慈善组织本身就不是为进行社会慈善救助活动而建立的，其建立的主要目的是为满足企业自身盈利的需要。通过注册成为慈善组织，从而享受国家的税收减免待遇。同时再加上我国的慈善组织税收减免制度存在执行偏差，许多真正在从事社会慈善救助的组织因其自身的非营利性，容易出现资金困难的问题，这也会极大地影响社会慈善组织及其工作人员的慈善事业心。从而间接的影响我国社会慈善组织公信力的重塑和维护。

2018年2月28日，我国40部委联合发布了《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》，该备忘录的印发标志着我国在社会慈善领域初步建立起了失信惩戒同守信激励机制，使我国社会慈善领域的又一空白得以填补。必要的激励是推动一项社会事业发展的重要动力，综合采取多种激励契约形式，有效地激励社会慈善组织及其工作人员和其他社会慈善事业参加者，是推动我国社会慈善事业向前快速发展的重要推动力。从目前我国社会慈善激励惩戒机制的惩戒和激励措施构成来看，激励惩戒措施多样，涉及范围广泛，但与此同时我们也可以看到一些弊端，如惩戒激励政出多门，其整体的法律层级较低，综合保障力不强。同时，其具体的适用等缺乏一定的程序来加以保障，适用上具有较强的主观性，不利于公平公正地给予社会慈善组织及其工作人员和普通的社会志愿者奖励和荣誉。除此之外，对于社会慈善组织及其工作人员的惩戒也存在一定的问题，因为缺乏必要的程序性和具体的适用方法，无法确保惩戒措施可以得到适当的使用，也无法保障被惩戒人的合法权益，最终使惩戒和奖励措施流于形式，无法有效地利用其加强社会慈善组织及其工作人员的慈善责任心和事业心，致使社会慈善组织及其工作人员始终处于消极怠工的状态，这极不利于我国社会慈善组织公信力的有效提升。

4.慈善组织内部资金来源及其使用透明度不足

2018年中国民间公益透明指数(简称GTI)为33.55相较于2014年的29.58虽有一定幅度的提升，但是其仍然是在一个不及格的水平上。目前来看，我国法律并未对慈善组织的财务状况等进行明确的规定，就应当透明的部分社会公众同慈善组织之间也存在着严重的争议，到目前为止社会慈善组织应当对哪部分资金的使用进行公开也没有一个彻底的定论。就目前社会报道中的资料来看，很多的社会慈善组织内部的资金管理和人员管理都是有问题的。这也导致了人们对慈善组织进行较大额度的捐款时都会指定资金的用途，并请公证部门进行现场公证，或者宁愿自己亲自去做慈善事业，自己确定资金的使用也不会再把资金作为捐款捐给慈善机构由他们来代为从事管理和慈善。由此可见由于社会慈善组织内部无法有效地完成资金管理透明化的任务，致使社会公众对社会慈善组织的资金使用方向等存在着疑虑，这也是导致社会慈善组织社会公信力不高的重要因素。

(三)影响社会慈善组织公信力的社会因素

对社会慈善组织的外部监督主要体现在以下几个方面：一是政府对社会慈善组织的监督，二是社会公众和其他社会团体的监督。政府监督主要是通过对社会慈善组织的成立资格的审查，对其财务收支状况的审计监督，以及对社会慈善组织行为的监督。社会公众和其他社会团体等的监督主要是通过政府授予职权的第三方机构的监督和社会公众通过社会舆论进行的监督和举报等。政府监督上面已做具体阐述，这里以社会监督为主体进行阐释。

社会公众和其他组织的监督更是如此，一方面社会公众和其他组织要想对社会慈善组织进行监督就必须有足够的信息来源，对社会慈善组织的运作方式，内部结构和资金来源及收支情况有一个基本的了解，然后才能对症下药进行适当的监督，提出适当的建议；另一方面，社会公众和其他组织要想对社会慈善组织监督，必须要有一定的监督途径和机制。社会公众和其他组织的监督必须以合法的方式来进行，需要有法制化的监督程序和审查传递机制。我国法律的一项重要原则是程序法定原则，一切对行为的监督都必须遵循法律所设定的程序，无序的监督和责任追究是对社会公平正义的践踏也是对法律的蔑视。我国的社会慈善组织外部监督机制也是如此，政府、社会公众以及其他组织对社会慈善组织的监督和管理也必须严格按照法律的规定来进行。从目前的社会实践来看，我国政府对社会慈善组织的监督基本实现了法制化，对监督的程序等都有着明确的规定。但是，社会公众和其他组织对社会慈善组织的监督多处于无序的状态，我国目前并没有通过法律规定的方式确定社会公众和其他组织对社会慈善组织进行监督的程序及其建议意见的传递机制，只是笼统地规定社会公众可以通过法定的途径行使监督权，对社会慈善组织的行为进行监督。由于社会慈善组织对外信息的透明度有限，以及监督的具体操作流程等的不确定性，导致社会公众在进行监督时容易捕风捉影，滥用监督权，导致社会慈善组织的运作无法正常进行，影响社会慈善组织公信力的提升。

三、重塑和维护社会慈善组织公信力的思考与建议

(一)从政府角度看社会慈善组织公信力的重塑与维护

1.完善社会慈善组织注册登记制度

通过上文的分析，我们可以了解到一个社会慈善组织要有一定的社会公信力就必须有一个合法的身份，这个合法的身份是社会慈善组织拥有社会公信力的最基础的条件。我国《慈善法》最新规定设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部申请登记,这一条规定就意味着我们改变了以往的双重管理体制，开始采用更为方便有效的方式来管理社会慈善组织。但是由于以往的惯性因素的存在，我国的社会慈善登记注册可能还会受到诸如注册资金，业务范围，人数等方面的限制。针对这一问题，目前世界上主要有以下几种规定范式，提供给我国作为参考。一种是英国式强制登记制度，即社会慈善组织要想获得合法身份就必须到慈善委员会进行登记，但是在登记要求上其法律仅对社会慈善组织的经费、场所和固定资产进行了要求。这样规定一方面可以保证所有的社会慈善组织都是确定的实体存在，不致出现虚假登记，防止类似“皮包公司”的社会慈善组织存在；另一方面也减少社会慈善组织的登记难度，保证每一个真正有能力进行慈善活动的慈善组织都可以得到合法的身份。另一种是美国式的自愿登记制度，即社会慈善组织选择了自愿注册，则可凭借注册来享受到一些国家规定的对社会慈善组织实行的优惠政策，如果不进行注册，也不会影响到组织的运营，只是在无法享受到政府规定的优惠政策。在登记注册的条件方面，美国法律规定社会慈善组织要符合以下的要求：(1)选择一个无误导性且未经其他公司使用的名称;(2)指定常驻代理商及其地址;(3)陈述该集体的明确目标;(4)指定董事会;(5)注明董事会的责任和组织运营结构;(6)董事会一年至少召开一次;(7)要求经营者一年至少报告一次财务状况和经营业绩。从以上的规定可以看出，在西方发达国家对于社会慈善组织的登记管理制度是较为放松的，可以给予更多的社会慈善组织以合法身份，通过对其组织形式和财务报告制度等内容的规定还可以在一定的程度上防止慈善组织出现内部权力滥用对善款等进行侵吞。同时，对于那些未经登记的社会慈善组织，政府也可以通过税收等途径对其进行合理的监管，防止其打着慈善的名义进行不法勾当，这点是我们所欠缺的。在我国由于原有的社会慈善组织注册登记制度惯性的影响，造成我国很多积极参与公益事业的社会慈善组织得不到一个合法的身份，按照我国的传统说法“名不正则言不顺”，在这种传统伦理的视角下，不可避免的就会造成人们对这些社会慈善组织的不信任，从而影响了这部分社会慈善组织的发展壮大。而且同期的我国对未登记注册的社会慈善组织的监管方面存在着很多的不足，没有办法对社会上各种形式的所谓的慈善组织进行合理到位的监管，致使很多打着慈善名义的而不尽其职的“社会慈善组织”存在于世，这也是影响我国社会慈善组织公信力的一个重要因素。

因此我国政府应当积极地吸取他国的先进经验来完善我国的社会慈善组织准入制度，采用法律明文规定的方式将准入条件设定在一个较低的水平线上，以便更多的社会慈善组织完成登记注册的手续，成为合法的社会慈善经营主体。从而使社会公众在参与到社会慈善事业的过程中更有安全感，提高公众参与社会慈 善事业的积极性。在制度的构建上，采用美式的自愿登记制度更符合我国社会慈善组织登记的实际需要。因为我国的社会慈善组织结构性质多样化的特征在短时间内不会有根本性的改变，面对性质多样的社会慈善组织我们应该采取以性质为区分，不同性质不同对待的慈善登记制度。对事业单位性质的公立社会慈善组织应当要求其必须进行登记注册，同时应当对其相关条件进行严格的审查，即按照我国慈善组织登记制度规定的注册登记条件对其进行要求，对其资产状况、发起目的、办公组织场所、组织决策形式等进行严格的审查，对不达标的事业单位性质的社会慈善组织坚决不予登记注册，防止出现公款私用和非法侵吞国有资产的状况发生；对于法人性质的社会慈善组织，因其要成为法人必须进行注册登记，因此对于该部分可以不再进行讨论。对其审查也可以略微放松，对此种类型的社会慈善组织的注册登记条件，我们可以引进美式的审查方法，即(1)选择一个无误导性且未经其他公司使用的名称;(2)指定常驻代理商及其地址;(3)陈述该集体的明确目标;(4)指定董事会;(5)注明董事会的责任和组织运营结构;(6)董事会一年至少召开一次;(7)要求经营者一年至少报告一次财务状况和经营业绩，对凡是满足以上条件的慈善法人可以予以登记注册，给予其合法的身份。对于没有申请登记注册的其他类型的社会慈善组织，不予强制登记注册，按照民法中非法人组织的相关规定依法进行管理，以此来对我国的社会慈善组织的登记注册制度进行全面的完善，给予我国更多的社会慈善组织以合法的身份，从而全面的提高我国社会慈善组织的社会公信力。

2.完善慈善组织税收优惠及管理机制

根据我国慈善法的规定，慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。除此之外我国慈善法还对捐赠财产进行适当的税收优惠：“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。”该规定正式以法律的形式明确了无论是境内还是境外捐赠，都依法享有税收优惠。并且，准予在三年内结转税收优惠额度，是《慈善法》在税收优惠政策上的重大突破和亮点，是国家鼓励和引导企业进行慈善捐赠的有力措施。同时慈善法第八十一条还针对收益人的税收优惠进行了特别规定：“收益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。”，第八十四条对扶贫济困慈善活动也进行了税收优惠上的规定：“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。”，第八十三条还规定了免征行政事业性费用的优惠政策。以上就是我国慈善法对社会慈善组织活动和慈善捐赠作出的税收优惠，从字面上看，我国的慈善法对社会慈善事业所涉及的各个领域均作出了相关的税收优惠，但是以上规定如何进行操作从法条的规定中我们并不能知晓，其操作的具体流程和程序仍是由低位阶的法规和规章来进行规定，且从目前的慈善法律体系来看，相关的地位阶配套法律制度也存在着严重的不足，没有办法从根本上解决慈善组织税收优惠的相关问题。同时由于社会慈善组织税收优惠政策的执行不当，极大地增大了社会慈善组织用于慈善之外的消耗，造成内部资金的不合理减少，资金的使用方向不透明，降低我国社会慈善组织的社会公信力水平。在慈善组织的税收优惠中以慈善组织接受捐赠时所享受的税收优惠为主要内容，也是慈善法制定过程中的一大亮点，针对税收优惠的建议主要针对该部分展开。

要完善我国的社会慈善组织税收优惠及管理机制，首先要找准政府的定位，充分发挥政府的职能。政府作为社会公共服务的主要提供者和社会发展方向的重要引导者，在鼓励和引导我国社会慈善事业发展的过程中应当准确定位自身的作用积极适当地履行自身的职责。目前我国的社会慈善组织相较于发达国家还相对落后，相关的税收法律体系还不是特别完善。除此之外，我国新颁行的《慈善法》对捐赠者权利的保障，资金流向的监督等方面也没有做出切实有效的规定，这极大地阻碍了我国社会慈善事业的发展。从目前我国社会组织的总体状况来看，我们应当将政府定位为引导和监督我国社会慈善组织发展的重要力量，而不是主导社会慈善事业发展的决定性力量。同时，政府应当积极地弱化与社会慈善组织之间的关系，通过完善税收和其他的法律措施来促进/引导和监督社会慈善组织的发展。如果政府错误地将自己定位为社会慈善组织发展方向的决定者和掌控者，那么政府权力就可能出现滥用，从而加大社会慈善组织资金的不合理消耗和慈善组织内部决策的不合理性，进而影响到社会慈善组织公信力的重塑和维护。

其次，政府应当进一步完善我国的慈善捐赠税收优惠法律规则体系。一套完善的税收优惠法律规则体系是有效保障慈善主体合法权益，规范和加强慈善监管，促进慈善事业稳步发展的重要保障。我国应当在《慈善法》的框架内进一步深化和细化慈善税收优惠法律规则，尽快建立起有效的慈善税收优惠配套措施，为我国《慈善法》目的的实现提供支持。例如，我国应该根据社会的实际需要和实际发展状况，调整和确定合理的税收扣除比例和递延时期，规定合理可行的优惠力度，确保慈善事业发展同政府税收之间的平衡。除此之外，我国应当在税收优惠方面积极地同国际接轨，将优惠的比例进一步提高。目前世界主要发达国的个人所得税扣除比例基本都维持在40%以上，我国此次慈善法规定的30%虽较以往有极大的进步，但同其他先进国家相比仍然有较大的差距。因此我国在面对个人捐赠日渐提高，地位日渐重要的形势时，应当主动地调整慈善捐赠中的个人所得税扣除比例，将其调整到与我国的社会现实相符合的程度，具体调整为多少要经过严密的社会调查才能得出结论。同时，我们还应考虑根据慈善捐赠数额的多少进一步地提升递增延结的期限，以鼓励社会公众进行大额的慈善捐赠。同时还应进一步地推进我国税制税种的改革和调整，逐渐将包括遗产税和赠与税等在内的税种囊括到慈善捐赠的税收优惠范围中来，使我国的慈善税收优惠制度向着正确的轨道运行，使慈善捐赠者和社会慈善组织得到应有的荣誉的报偿，从而保证慈善捐赠者/社会化慈善组织及其工作人员树立起正确的慈善价值观，提升慈善捐赠人和社会公众对慈善组织的信任程度，以有效地提升社会慈善组织的社会公信力。

最后，我国还应当合理的规范慈善组织的税收优惠行为，并严格的执行相关的税收管理规定。符合税收优惠条件的社会公益慈善捐赠应当是对经过政府或相关主管部门认定的社会慈善组织的捐赠，由此可见社会慈善组织本身也是社会捐赠中的不可缺少的重要组成部分，我们应当积极地引导社会慈善组织遵守相关的慈善税收法律规定，提高对社会慈善组织接受捐赠行为及税收优惠的规范化管理，及时对社会慈善组织接受慈善捐赠的状况、社会慈善组织财务支出状况及税收优惠情况等进行披露和公开，建立慈善组织资质和信用跟踪认证制度，加快慈善组织信用评级制度和黑名单制度的建设，以有效的规范慈善组织的行为。同时，一定的政策和法律规定必须以政府有关部门的强力的执行力为依托，没有执行力的法律最终只会形同虚设。因此要想合理有效地发挥我国的慈善税收优惠政策的作用，政府中相关的监管部门必须严格地执行相关的规定，对违反规定的行为应当及时地予以制止和纠正。首先，应当对社会慈善组织的行为有明确的界分，将社会慈善组织的非营利性质的慈善行为同其进行的营利行为进行明确区分开，税收优惠政策及相关法律规定只适用于非营利性的慈善行为，对于其进行的营利行为应当按照国家的具体法律规定进行管理和征税。在给予社会慈善组织税收优惠时还应当审查其是否属于经过国家有关部门认定或认可的以从事非营利性活动尤其是慈善活动为设立目标的组织，对不符合规定或未经管理部门认定或认可的组织一律不予执行相关的税收优惠。对符合各类条件且不以非法目的为设立目标的社会慈善组织应当无条件地执行我国慈善税收优惠政策和规定。除此之外，对慈善捐助人的捐助目的等也应当进行严格的审查，防止所谓的“慈善捐助人”借以慈善捐助的名义进行偷税漏税、转移资产等违法犯罪行为。同时还应建立以行政复议、申诉、行政诉讼和国家赔偿为基本内容的慈善领域税收优惠政策实施救济机制，以对违法和不合理的法律政策实施进行积极有效的救济，保障社会慈善组织和慈善捐助人的合法权益。只有严格地执行了我国的社会慈善组织税收优惠政策，才可以保证税收引导社会慈善组织积极前进作用的实现及其公信力的提升。

3.政府综合监督管理制度需要进一步完善

政府对社会慈善组织的监督主要可以通过以下形式去进行：一是加强对社会慈善组织的登记注册管理制度。在降低准入门槛后可能各种组织都会打着慈善的旗号进行注册，这就意味着我们的政府更应该注重对社会慈善组织的审查，建议由民政部门带头对辖区内的社会慈善组织进行清查登记，定期对其行为进行审核，对于那些以慈善为借口进行注册，但怠于进行慈善活动或不进行慈善活动的所谓慈善组织及时的对其资格进行吊销。对于分散的社会慈善组织可以按照分类由政府牵头对其进行适当的合并，保证慈善资源可以相对集中地用于社会慈善事业，以减少不必要的人力和财力的浪费。这样可以保证我国的社会慈善组织都是在法律的监督下对慈善资源进行最大程度上的有效利用，保障社会公众的慈善捐款真正地用于慈善事业的发展，从而有效地重塑和维护我国社会慈善组织的公信力。二是政府可以自行成立或委托第三方机构建立社会慈善监督委员会，专职对社会慈善组织进行监督。建议委托第三方机构或团体来组成社会慈善监督委员会。首先，若由政府自行组成我国的社会慈善组织监督委员会就会无端地增加政府的编制或者带来政府权力滥用的风险，其与现阶段简政放权的政府机构改革思想相冲突；其次，社会慈善事业的专业性也决定了，我国政府工作人员无法适应高度专业化的慈善监督管理需求，由第三方机构或团体来组成这一监督机构，不但可以减少对有限社会资源的浪费，有效地利用我国的社会资源，还可以充分地利用社会机构的专业性来保证对社会慈善组织监督的有效性。同时，政府还可以通过对监督委员会组成成员的改变来保证政府对社会慈善组织监督权的有效行使。三是政府应当加强对社会慈善组织相关信息公开的监督和管理，要求社会慈善组织按照一定的标准和时间定期对社会慈善组织的相关情况进行全民公开，切实保护社会公众的知情权，只有知道自己的慈善捐款真正地为慈善事业做出了贡献，社会公众才会信任社会慈善组织，从而达到重塑和维护社会慈善组织的作用。除此之外，我国还应当通过法律规定的方式进一步建立和完善会计审计监督机制，除相关会计报告财务报告要经会计师进行审计外，政府监管部门和经过授权的第三方管理部门还可以通过委托的方式，通过会计师事务所随机抽取会计师的方式，对社会慈善组织的财务状况进行不定期的检查，对不符合要求的社会慈善组织进行相应的处理，同时对检查和处理结果进行公示。以此来保障社会慈善组织财务状况的透明度，曾强社会公众对慈善组织的信任程度。

4.建立以政府为主导的慈善联合激励和惩戒机制

在进入新时代的今天，随着电子科技的发展和大数据技术的快速进步，我们应当积极主动地将其引入到社会慈善组织的评估体系建设中来。政府可以建立覆盖全国范围的社会慈善组织评估评价体系，对在政府相关部门进行了登记注册的正规社会慈善组织的人员组成情况，慈善活动参与情况，资金使用情况等进行统计，然后根据统计来的情况再综合慈善活动所产生的实际社会效果、社会风评和信息透明度等进行评分，根据最终评分的情况对我国的社会慈善组织进行综合信用评级(这点可以借鉴现有的主权国家信用评级制度来进行构建)；除此之外，政府还应建立国家和地方的非登记慈善组织的综合排名和表彰榜单制度，对于那些未在民政部门进行注册登记，但积极参与慈善事业的社会慈善组织根据其慈善活动的参与情况，资金运行使用情况及其透明度，在其所在地区或全国范围内的风评、慈善活动的实际社会效果及其人员任命等的公开情况进行业内排名，对排名达到一定要求的社会慈善组织以政府表彰公示的形式进行公开表彰。从而为公民参与社会慈善活动提供一定的指引，防止出现善款被无故挪用的情况，从而提高人们对社会慈善组织的信任度，提高社会慈善组织的公信力，达到重塑和维护社会慈善组织公信力的目标。

(二)完善慈善组织内部机制提升社会慈善组织公信力

为避免“创始人掌控”的现象，防止个人专断将公众捐献的资金等据为己有，危害公众的知情权和财产权，有必要健全慈善组织的内部治理结构，提高慈善组织内部员工和领导积极地参与到组织的管理运营和决策中来，在健全内部结构方面可以借鉴外国的独立基金会的做法来进行运营管理和决策。首先，我们应当在组织内部设立管理委员会或理事会，采用集体决策，民主决策，集体领导的方式来进行管理。然后，应当设立监事会之类的内部监督机构，通过内部监督的方式及时纠错，及时更改，为慈善组织内部资金的管理和社会慈善事业的发展再加一面防火墙。此处还有一点应当注意，即在慈善组织内部还要积极地完善财务管理机制，建立财务状况披露制度，对不存在法律规定的不予公开情形的财务相关状况进行内部公开和社会公开，保障社会公众和组织内部人员应有的知情权。关于此我国2016年颁布的最新《慈善法》也有相关的规定。最后，应当鼓励组织的全体成员主动地参与到慈善组织的管理和慈善活动的进行之中。此外,还可以在组织内部成立员工大会,并且定期召开会议,鼓励每一个成员都能够针对组织及其开展的活动提出自己的建议，以促进组织的进一步完善。同时，民主的决策可以保证社会慈善组织能够比较有效地进行慈善活动的组织和资金的合理运用，保证慈善组织内部资金的透明度，以有效地提升社会慈善组织的公信力。

(三)社会因素带来的社会慈善组织公信力提升

社会公众的监督在现今社会中起到越来越重要的作用，加强社会公众对社会慈善组织及其工作人员行为的监督，可以有效地防止社会慈善组织及其工作人员的违法违规行为，切实保障社会公众捐助的善款可以真正地用到社会慈善事业中来，提高社会公众对社会慈善组织的认可度和接受度，从而提高我国社会慈善组织的社会公信力。要做到公众对社会慈善组织的监督，首先就要建立完善的社会慈善组织信息公开制度，只有将社会慈善组织中涉及到群众切身利益的信息公开出来，才能保证社会公众最基本的知情权以及提高社会公众监督社会慈善组织的积极性。知情权是实现社会公众监督的最基本保障。在实现信息公开的基础上，我国还应通过法律等形式确定一定的群众发声方式，没有合理合法的方式提供给社会公众发出自己的声音，那么群众意见就无法真正有效地被政府所得知和采纳。因此为保证社会公众的意见能够有效地上传，我国应当开设专门的举报监督系统，允许民众在有理由有证据的情况下对社会慈善组织的不合法行为进行举报，以此来加强对社会慈善组织的监督，提高社会公众的慈善参与度，从而提高社会慈善组织的公信力。

四、结语

提高我国社会慈善组织的社会公信力任重而道远，我们应该时刻地注意社会的实际需要和情势的变化，因时制宜及时地采取措施来加强我国社会慈善组织公信力建设，完善我国重塑和维护社会慈善组织公信力的法律政策体系建设，为推动我国社会信用体系的建设提供有力的支持。

注 释：

① 参见《我国非营利组织财物管理分析——以中国红十字基金会为例》第2页，表一，2010年捐赠数额为53797万元，2011年数额为16668万元，2012年数额为11719万元，2013年这一数额为14715万元，http://www.docin.com/p-1445187679.html，[2019—05—08].

② 张祖平.慈善组织公信力的生成、受损和重构机制研究[J].上海财经大学学报,2015,(4):21.

③参见侯利文.被困的慈善：慈善组织公信力缺失及其重建[J].天府新论,2015,(1):101.

④何芸.重塑我国社会慈善组织的公信力[J].学习月刊,2011,(6):29.

⑤参见孙发峰.我国慈善组织公信力的缺失与重塑[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2015,(6):30.

⑥参见胡乃红.加强信用体系建设[N].光明日报,2018-06-12(5)[2019-05-19].

⑦参见谢忠强.民众、社团与国家：关系语境下慈善组织的社会定位——以中国救济妇孺会为中心的文本梳理[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(2):122.

⑧詹成付.加快社会组织信用体系建设 提升公益慈善的社会公信力[J].中国社会组织,2018,(5):11.

⑨新华社：《我国有500多家慈善组织获公开募捐资格——民政部副部长详解慈善法实施一周年情况》，载中华人民共和国中央人民政府官网，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/05/content_5222841.htm.[2019-05-20].

⑩法治蓝皮书:全国逾百万民间慈善组织成黑户[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/02-24/5873495.shtml.[2019-05-14].