农民合作社、精英俘获与基层有效治理

□王永生 张 渝

[内容提要]农民合作社在利益分配与经营管理上存在明显的缺陷，而村庄普遍存在的精英俘获现象导致了农民合作社利益分配和运营治理进一步扭曲，村庄精英利益联盟瓜分农村利益与基层有效治理缺失存在较大的相关性。理顺农民合作社产权关系，形成有效的基层组织监督机制和现代企业治理模式，构建利益平衡机制，才能实现乡村社会的全面发展。

一、引言

农民合作社，在近几年得到了快速地增长，到目前为止已达到100多万家，参加的农户多达八万多户，与传统的经典的合作社相比，已经发生了很大的变异，农民生产合作社存在内部治理问题，以及外部扶持的问题。由于利益链的关系，对于很多合作社来说，只是形式而已，存在着大量的三无合作社，既没有农业产品的品牌，也没有农产品销售市场，更没有销售收入来源，它们只是表面上联合在一起没有形成实质性的运作，通过假合作空合作的形式，来套取国家扶贫财政补贴，另一种现象是在合作社的形成过程中，有生产大户村干部企业代表带头兴办，这些拥有特别的影响力与合作社社员之间互动较少，对合作社有极强的控制力，从而导致普通社员的利益的侵害，农民合作社利益结构形成的固定模式，正是精英俘获的现象。

所谓乡村精英是指相对于一般的村民具有相对较多的资源优势和社会影响力，少数精英在农民合作社相关的项目信息的获取、资金的取得以及对扶贫资金的控制方面有比较的优势，凭借自身的优势地位在合作社的股权分配上管

理和利益分配上占有支配地位，在农民专业合作社中，能人大户龙头企业的精英们已成为强势主体，形成利益共谋，在农民专业合作社中，形成大农吃小农，虽然精英在农民专业合作社发展过程中间有重要的积极作用，精英俘获与合作社宗旨相违背。

二、精英俘获的原因分析

村庄精英按照利益联盟在三种精英之间形成各取所需的联盟状态，垄断村庄公共利益，使得扶贫项目和财政支持的目标发生严重的偏离，精英俘获现象是国家对村庄治理的转型基层治理的改变村庄社会的变迁以及农民对其态度等因素共同作用的结果。第一，从宏观角度来看，国家通过法律制度设施构建其个人保障为核心的强化基层代理人监控，将国家权力直接与农户对接，使得乡村集体间接模式解体，个人利益为核心的直接治理模式逐渐展开，通过法制化标准化规范化的推行进行治理，但是农村社会程序化模式化程度还很低，缺少正式的程序和规则，原有的基础模式失效，而法律现代化治理模式没有出现预期的效果，造成了村庄权力真空，使得精英俘获获得可能。第二，基础政权一方面难以为人民群众提供公共服务产品，另一方面又承担着维稳的压力，基层政权在治理中消极不作为，只要不引起影响社会稳定的事件，至于如何实现稳定无关紧要，而精英联盟在村庄中的绝对优势形成强势集团，使得村庄秩序稳定符合基层管理的根本利益。第三，村庄社会的农民告别了传统的小农方式，但新的价值规范没有形成，导致村庄规范解体和伦理滑坡，村庄公共理论对精英有足够的容忍和接受使村庄宗族内生权威消除，使得村民组织能力弱化无法与精英抗衡。第四，国家政府和村庄社会共同影响了农民的行为。税费改革之后村干部和农民关系逐渐疏远，农民与村干部以及与村庄利益之间的关联性降低了，个体农民无法与精英联盟相抗衡，形成个体理性和集体理性相矛盾。

三、精英俘获现象与农民合作社的治理

精英俘获是发展社会学中间一个崭新的理论概念，它指的是农村精英在资源分配过程中，通过其主导权力优势获得大部分扶贫资源的利益，使得扶贫资金的利用效率下降，使得扶贫项目达不到预期的效果，我国传统社会文化中，从传统的乡绅治理到现代的村干部管理，在具体的自然条件和社会条件的背景下，逐步形成了农村精英主导的乡村社会的格局，加剧了农村经济社会文化的不公平性，使得扶贫项目无效，农村精英可分为社会精英、经济类精英和体制类精英等类型，其精英联盟垄断了村庄公共资源，在低保贷款农业补贴等资源的占有中获得垄断利益，同时对国家提供的水井、道路、农业、机械等资源的垄断获得利益。

在农村资源资本化的过程中，精英主导的精英联盟将农村集体建设用地承包地房屋生态资源乡土文化农村劳动力等缺少流动性的资源直接转化为资本，通过乡村资源资本化，创造新的价值。这些可以带来收益的权力，一旦进入市场流通领域，就像资本可以带来利息一样，使得精英联盟的特权被资本化了，国家财政扶持了建设项目或者对相关扶贫资源的购买，在相关项目完成之后，扶贫资源的所有权属于集体财产而精英联盟取得了资源的使用权，也就是说农村资源的资本化可以理解成扶贫资源使用权所产生的收益的缺陷。精英联盟通过使用权的出租合作入股的形式取得报酬形成资源租。

社会学视角的精英分为解放前、解放初、改革开放后三个阶段。解放前农村精英的地位和功能从保护型向盈利型转变，在传统的乡村社会中，士绅农村的领袖人物，乡保是半官职人员，国家权力以及乡村的连接点。乡保和士绅两种精英在村庄权力中起到关键作用。解放初期社会精英对乡村社会变革取得巨大影响。改革开放后的经济精英逐渐参与到乡村经济中。全世界对于精英的研究，主要界定为村干部、家族元老、高学历农民，农村专业户，乡村企业家，农村精英相对于农村其他人员具有明显的优势，这些优势主要建立在经济能力背景，血缘关系声望，体制身份等基础之上，也可能建立在暴力优势上也就是乡村混混有可能成为农村精英，一部分精英形成利益联盟，垄断乡村公共利益资源，并且形成固化的利益精英俘获(CAPTUE)。在农村经济专业合作社中，普通农户被边缘化，专业型合作社出现了精英俘获。

农村专业合作社是集体成员共同组织形成的，只有股权属于集体类的所有农民，才能使得农民的利益得到充分的保障，农村合作社的财产有集体公共积累和集体成员通过资产投入而形成的，因此合作社的全部财产归由集体成员所有，成员对合作社的财产，具有终极的所有权。公共积累主要来源于税后盈余，应该属于集体所有。在《农民专业合作社法》中规定，采取公积金制度，集体成员大会决定公积金的提取，盈余积累量化到每个成员，成员退出合作社的时候可以取走公积金的份额，在合作社的出资部分，就要购买一定的股份，获得合作社的使用权和收益权，由于不同的成员之间股份差异比较大，就出现了持股比例不均匀的状态，核心成员持股比例较高普通成员持股比例较小，导致股权集中化的趋势。在购买股份的过程中合作社的发起者如龙头企业代表，能人大户村干部等农村精英，占有资金优势，获得大多数股份，使得农民合作社股权结构刚开始就处于不均衡的状态，精英处于优势地位。在农村专业合作社中，应该采取民族管理的原则，也就是说作为合作社的基本原则，对于合作社的成员，无论其地位、股金和性别的差异都拥有同样的股票权，体现了合作社的平等性，在我国《农民专业合作社法》中：农民专业合作社实行民主管理制度，实行一人一票的表决权制度，合作社不同于现代公司的治理制度，不采取一股一票的表决权制度，合作社成员拥有基本表决权和附加表决权，基本表决权一人一票，附加表决权总票数不能超过基本表决权的20%，也就是说一部分表决权是由投资额等因素决定的，因此精英们股权相对集中，拥有合作社的决策权，从而出现精英对公司决策权的控制，在合作社建立初期，精英对于合作社的创建制度设计等方面，具有较强的影响力，成为专业合作社的“内部人”，农村专业合作社的实际控制人，农村专业合作社的重大决策，主要集中在理事会，内部人控制现象比较突出，精英控制着合作社的日常管理和利益分配，在合作社中利用其控制权，谋取私利将合作社的利益转换成精英集团的利益，由于监管的缺乏，普通成员对合作社的决策缺乏积极性，精英控制使民族管理发生了异化。

在农民专业合作社中，盈余的分配存在着不公平不合理的地方，精英主导的盈余分配，为其自身谋取最大收益。农民由于内在利益的需求，形成农民合作社，农民合作社不同于一般的合资公司，我国法律规定合作社成员具有盈余分配的权力，合作社以交易额返还为主，按交易额的返还的盈余比例不低于60%，少数核心社员持股太多，会导致盈余分配的股份化趋势，有些合作社大股东取得绝大部分利润，按照股份分红，中小社员很难得到收益，大部分利益被精英所取得，偏离合作社的本来宗旨。

精英俘获的产生与农村社区的内部环境和外部环境有直接的关系，不仅仅决定于精英联盟的单方面的影响，也取决于社会关系资源和当地政府的影响。形成精英优势的原因是内外因素共同作用的影响的结果，精英阶层的形成一方面是由于自身资源优势，开展社区项目，另一方面，精英群体积极利用各种社会关系，充分利用各种资源，积极按照政府的意图，设立项目，巩固其精英地位。精英在政府充当重要角色，成为各种链接的纽带，充分取得合作社内部各层次的信用，在地区之间充当中介人的角色，联系不同层次的人物，推动合作社制度的实施，推进相关利益的阶级整合，特别是在缺乏规范性管理的社区，在缺乏权威性的社区，精英具有明显的优势，及获得利益的机会成本较低。在扶贫资金和扶贫项目中，有其明确的分配方向，也有其明确的规范的程序，地方政府通常对于农村合作组织和精英群体非常信任，并有很高的期望，但由于各种各样的原因，把扶贫项目真正落到实处的却很少，从另一个角度来看，扶贫项目中附加的一些外在标准，会与农村社区的实际需求有相当大的差距，甚至可能产生严重的冲突。在协调内外冲突的过程中，精英阶层具有非常大的利益。推行扶贫项目的政府希望通过精英实现其扶贫目标，实现其公共利益并负责项目的实施，负责农村社区的管理。政府一旦发现其扶贫计划的实施发生了偏移，就会采取积极的措施，加以阻止和更正，甚至冻结资金停止一切项目的运作，这些外部环境会对精英产生巨大的影响，精英会依法依从外部的影响，改变自己的行为方式，直到符合外部要求为止。因此，精英俘获现象是内部和外部因素共同作用的结果。

随着市场经济的不断扩张，农村财富的逐渐积累，资本规模逐渐增加，市场的内在规律不断使得市场经济导致竞争加剧分化严重，使得农民阶层不断的分化为规模经营的农业大户和分散经营的小户。从财富占有的角度来看，规模经营的农户凭借其经济能力和优势，占据了强势地位，相反分散经营的农户则处于相对弱势的地位。规模经营的农业大户，积极地利用了地方政府财政支持的资金，积极利用商业信贷资金，逐渐强化了其农业经营的强势地位，强化了其市场地位的优势和社会地位的优势，同时农业经营大户为外部资本提供信息和帮助，使其进入乡村谋求利益，农业大户与外在资本的相互合作，强化了其自身的经济地位，同时弱化了其他农户的市场地位和经济地位，而这种强势地位进一步成为非体制性精英与外部资本进行交换的筹码。市场经济导致的农村的经济分化，使得农村各阶层的利益偏好、发展需求以及社会行动能力发生了较大差异，农村社会的分化导致了社会群体的差异性，导致了其经济行为的差异性，不同的群体在可支配资源，可支配资本上有明显的差异，与权力中心的远近也有差异，这就导致了排挤与扩张，从传统的农民中分化出来的强势群体，控制着农村的各类资源，主导了其社区资源的配置，在区域事物发展的规划中占有主导地位，弱势群体的不利地位更加明显，在社会排斥的背景下，弱势群体逐渐地被边缘化，其经济地位和社会地位也逐渐被弱化，贫困状况被加深，形成恶性循环。而种植大户的优势也得到局部强化，其结果是强势群体和弱势群体进一步的被拉大，在财政资金扶贫方面社会资金扶贫方面，并没有足够的重视扶贫地区的社会分化，使得扶贫项目偏离既定目标，农民分化问题没有引起足够重视。在市场经济进一步强化的过程中，农村社会也发生了巨大的变化，农村基层组织更具有经济性的职能，而忽略了公共服务的职能，财政支持主要通过购买社会服务的形式来实现，财政资金对公共服务的支持，异化成对精英阶层盈利行为的支持。社会服务的市场化运作，意味着使用者要承担部分服务成本，不利于公共服务和公共产品供给优化，在乡村综合配套改革中，公共服务的购买为精英阶层提供了重要机会，基层代理人保护型经济转向成盈利型经济。

四、农民合作社治理问题与对策

农民专业合作社参与是发展的悖论，参与式发展是一种新型的模式，然而参与式发展面临着现实的困境，也就是参与式发展的悖论，也就是说参与者拥有强势地位，拥有丰富的资源优势，其对发展目标之间的充分参与，存在巨大的矛盾，在农民专业合作社规划中，参与式发展并不能发挥其真正的作用，按照参与式发展的方式来开展扶贫，农村社区外部力量将制定扶贫策略实施扶贫项目，进行资源配置，扶贫发展项目由外来力量和精英阶层所控制，项目的过程和效果受到他们的制约，普通群众无法参与项目的完整的过程环节，即使参与也只停留在形式上，没有形成实质性参与，参与式的方式发展社区扶贫项目将农村社区变成了规划和改良的对象，将社区不同的个体视为同质的社区，而事实上农村社区个体强弱分化，精英优势地位非常明显，弱势群体意愿和主张无法得到表达和实现。在农村社区，与权力结构核心的精英群体，在精英支配的农村权力中，资源和利益的分配是按照权力结构的等级来实施的，强势精英及弱势群体扶贫所取得的地位完全不同，只有打破原有的精英权力结构，才能打破原有的资源分配格局。精英掌握了权力就无法出让其自身利益形成权力与利益之间的矛盾，这就是参与式的悖论。参与式的发展悖论出现的主要原因在于精英不会放弃原有的权力结构及地位，而弱势群体无法挑战原有的权力结构，而参与式发展的新规划新制度的制定与推行，也依赖于精英群体的作用，因此无法根本上摆脱原有的权力结构。在其原有的权力结构和社会关系结构没有得到彻底改变的情况下，发展干预会遭到现有群体的内部结构的抗拒。

为了确保农民专业合作社可持续发展，必须正确地面对合作社的治理问题，完善外部监督机制和内部治理结构，进一步强化村民管理意识防止精英俘获现象的进一步发生和恶化，使农民专业合作社在社会发展经济发展和文化进步以及扶贫脱贫过程中，取得关键性的作用，完善农民专业合作社的制度建设，促进其规范化发展。

首先完善合作社治理结构，依据我国的相关法律专业合作社应该设立社员大会理事会和监事会，分别行使社员大会或者社员代表大会承担合作社重大事项的决策的职能，理事会执行具体事务的执行职能，而监事会负责监督的职能，通过参会形成有效的权力制衡，使得农民专业合作社所有权经营权监督权，得到充分的相互制约。目前的专业合作社普遍存在社员代表大会有名无实形同虚设，还理事会监事会以应有的职能，理事会职责合作社自己确定。由于治理结构不完善，导致合作社责权利没有明确的规范，合作社的资源没有得到有效配置，应当进一步地明确社员大会的职责和权利范围，确保弱势群体在理事会和监事会中的席位，减少精英对合作社的控制权，保障弱势群体经济利益和社会利益。

其次，构建公平的合作社利益分配机制，明确合作社的产权制度，明确界定社员企业和经济实体等部门的资产产权，做到产权明确资产明确，以免优势群体之间利用其权利地位获取合作社的资产，造成合作社的资产流失，建立完善的合作社社员的股金制度体系。明确界定社员准入条件，限制股金的最高额度，建立合理公平的分配制度，建立以社员平均分配为主，按股份分红为辅的分配制度，根据具体情况界定分配比例情况，采取适当的激励机制。对合作社有突出贡献的赋予一定的奖励，鼓励他们为合作社做出最大的贡献，防止精英侵占公共资源。

再次，培养合作社企业家。农民合作社的有效经营依赖于企业家有效管理，因此要采取有效措施，对合作社现有的管理者进行相关能力培训，提高其经营管理水平，使其具备现代经理人具备的合作精神和创新意识，鼓励大学生与合作社签订劳动合同，从事经营管理工作，建立合作社CEO竞争制度淘汰不合格的经营者。

第四，建立有效的监督机制防止精英阶层获取额外的利益，建立政府监管机制，对合作社资格进行审查，对其内部治理制度财务制度审计制度进行审查，掌握其内部运行情况，成员出资情况，盈余分配情况，充分发挥非政府组织，如行业协会，农村专业合作社联社等监督职能，建立社会审计制度对其审计。