农产品产地准出与市场准入运行机制探讨

李 松 黄小平 张雅静 黄建华 郭敏智

（1.宜昌市农产品质量安全监督检测站 宜昌 443000；2.宜昌市农业农村局 宜昌 443000）

农产品质量安全关系到农业农村发展、农产品安全消费和社会稳定，是一项民心工程、安心工程、幸福工程。农产品质量安全工作成效的好坏，关系到人民群众对农产品安全消费的满意度。自《农产品质量安全法》实施以来，农产品质量安全工作取得巨大的成绩，相关安全监管水平和农产品安全水平得到了极大的提高。

随着农安工作的进一步深入，如何高效、规范、科学地进行农产品质量安全监管，真正落实农产品产地准出与市场准入制度，是现今农安工作的瓶颈[1]。建立科学、有效、规范的农产品产地准出与市场准入机制，是当前乃至今后农产品质量安全工作的突破口。为了做好农产品产地准出与市场准入工作，建立有效的准出准入机制，本文从法律法规及政策、基础性工作、技术运行和生产主体等方面进行探讨，找出准出准入工作机制存在的主要问题，并探究有效的解决办法。

表1 涉及农产品基地准出和市场准入的法律法规及文件

1 农产品产地准出市场准入运行现状

1.1 具备一定的法律法规和政策基础

自《农产品质量安全法》颁布实施以来，与农产品产地准出与市场准入关系较紧密的法律法规和政策性文件共出台24 个；其中，国家法律7部，行政性法规3个，国务院发布4个，部颁文件9个，应急预案1 个[2，3]。所发布的法律、条例、通知及办法，对农产品产地准出与市场准入工作所要求的各个关键要素有较多的规定和指导性意见，可以说从法律层面上已对农产品基地准出和市场准入机制的建设做了前提性、基础性的设计和布局。法律法规及相关文件见表1。

1.2 具备了一定规模的农产品生产主体

农产品质量从源头抓起是关键。所谓源头，即具有资质和有一定生产规模的生产经营主体。生产主体包括农民生产经营专业合作社、农业企业、家庭农场及种植散户，其中前三类取得工商营业执照，获得农产品生产的法律认可资质。截止2018年底，全国依法登记的农民合作社达217.3 万家，实有入社农户超过1 亿户，占全国农户总数的49.1%[4]。2020 年9 月，宜昌市在“国家农产品质量安全追溯管理信息平台”注册登记的生产主体已有724 家，有50%以上的农户加入了合作社或农业企业。从经营形式上分：有合作社388 家、家庭农场39 家、企业（包括个体工商户）284 家、个人13 家；从经营的农产品种类来分：有种植业526 家、畜牧48 家、渔业63 家、其他行业135家。具有资质的农产品生产主体逐渐成为市场的主力军。

1.3 农产品基础性工作取得成效[5]

1.3.1 标准化基地和“三品一标”形成规模

从2012年开始，宜昌市率先在湖北省启动了以质量安全追溯管理体系为核心的农产品标准化生产基地创建，创建市级农产品标准化生产基地224个，涵盖蔬菜、畜禽、水产、柑橘、茶叶等特色产业。截止2018年底，全市“三品一标”标志有效使用企业达262家、品牌数522个，生产规模达到29.84 万hm2，种植业农产品约占总面积的46.32%[5]。

1.3.2 农产品追溯体系数据库逐步覆盖

2019年，宜昌市224个农产品标准化生产基地全部安装了质量安全追溯系统，录入追溯数据120 余万条。通过该系统，可随时进行农产品基地和农产品信息查阅，也为产地准出信息查验提供了数据库。

1.3.3 创新产地准出与市场准入衔接机制

2016年，宜昌市试抓产地准出和运输环节监管，健全全程监管机制，其中采取严格产地准出，严格实行《宜昌市食用农产品产地准出合格证（“一票通”）管理制度》，全市有64个乡镇推行了产地准出合格证“一票通”，245 个生产单位的农产品能携带产地准出凭证随货同行；其次，实施运输登记承诺卡制度，建立健全农产品运输车辆登记备案和承诺制度。全市10个县市区的64个乡镇，累计登记备案运输车辆1227 台，运输业主与农产品生产单位签订《农产品质量安全协议书》1355 份，发放《农产品质量运输登记承诺卡》1393份。

1.4 试行了产地准出和市场准入凭证制度

在农产品质量安全监管中，宜昌市及各地均将产地证明、农产品合格证明、“三品一标”标志及检验检疫证明作为市场准入的凭证，凡不具四证之一的农产品，均须进行抽检合格后方可准许进入市场，农产品准入凭证得到市场认可。

1.5 农产品检测体系提高了市场检测能力

截止2019年，宜昌市建立专门从事农产品质量安全检验检测能力且具备CNAS、CMA、CAL认证标识的市县一级检测机构12 家；其中，从事农业投入品、环评检测机构3家，乡镇一级农产品质量安全监督管理站82个，年度可开展例行和监督检测4.6万批次，包括快检与定量检测，其中种植业产品4.5 万批次，水产品660 批次；开展监测4.5 万批次，监督抽查480 批次，其中定量检验检测2000批次以上。

2 农产品产地准出市场准入运行机制中存在的问题

尽管农产品产地准出和市场准入工作取得了一定的进展，机制运行有了一定的基础，但真正实施农产品基地准出与市场准入运行机制，还有法律形式及运行内容上的空白和缺陷。

2.1 缺少强制性的农产品市场法律法规

农产品产地准出和市场准入机制的实施在法律上未做明文规定。《农产品质量安全法》规定了生产主体对产出的农产品进行检验检测，经检测不符合质量安全标准的农产品不得销售；《食品安全法》规定了进入市场的农产品必须由经营主体进行查验或者检测合格方可进入市场销售。但两部法律均未强化农产品的产地准出与市场准入的概念和内涵，农产品产地准出和市场准入运行的法律可操作性和强制性不足。

2.2 未设立生产经营主体的市场准入门槛

农产品生产经营主体是以生产经营各类农产品为主业的市场主体，为了保证生产主体能按《农产品质量安全法》和《食品安全法》的要求开展生产经营，须设立一定的准入门槛，使其更好地遵守农产品产地准出和市场准入的各项要求，不具备一定资格的主体不得从事农产品生产经营。只有这样，才能对以进入市场销售的农产品生产经营主体进行有效监控和约束。谁的产品出现了问题，生产主体即生产基地、协会、企业才能依法承担相应的法律责任。

2.3 未强制规定农产品生产必须标准化

农产品是食用性产品，衡量一个产品是否合格，必须有一定的标准才能判定；同时，有了标准，只有实施，也才能发挥标准的作用。目前，市场上出现的农产品并非所有产品都有生产标准，并非所有的农药兽药等危险投入品涉及的项目参数有限量要求，标准化并未全部覆盖；其次，在农产品大流通及高度市场化的今天，《农产品质量安全法》也未强化农产品生产标准化的概念，即凡生产的农产品必须有生产标准或安全标准作质量安全保证，否则，因标准缺陷导致的农产品风险将无法承担；最后，农产品的标准不应只有生产标准和安全标准，其质量标准也应建立，这些标准要求在法律上都应有明确的规定[6，10，11]。

2.4 农产品市场凭证规范性和法律性不足

保证农产品产地准出和市场准入运行机制的可操作性，对农产品的准出准入凭证应作出相应规定和法律要求很有必要。现阶段实施的农产品流通凭证，比如合格证、农产品“三品一标”标志、检疫检验合证、产地证明等，均不失为一种准出准入的凭证，但都有所缺陷。如何设计一种既科学、安全、规范、技术含量高的凭证，又有法律性的准出准入凭证，值得深入探究[7，8]。

2.5 农产品的大市场氛围未真正形成

在农产品合格证制度前期先行试行的基础上，2020 年已在全国范围试运行，试运行中存在的一些问题未得到有效解决，将阻碍实施农产品产地准出与市场准入合格证制度的效果。目前，市一级（比如宜昌市）农产品生产与经营是大市场大流通，其产品不仅满足本地，同时面向全国；只有大市场准出与准入制度的实施，方可促进和约束局部地区的农产品产地准出与市场准入，进而在全国范围内实施[9]。

3 对策与措施

3.1 构建农产品准出与准入运行机制的法律体系

重点在法律体系建设，强化农产品生产主体资格、农产品生产许可、生产投入品准用制度、农产品标准化（包括生产与产品）、农产品产地准出凭证等法律要求；从体系上设计出源头，把控农产品质量安全的框架。

3.2 设计农产品准出与准入运行机制的必备内容

研究探讨农产品生产主体获得主体资格的方式和必备要求、生产主体在农产品生产中应遵循的各种管理规范、农产品生产及各种产品标准、农产品准出准入凭证、农产品检验等，为农产品产地准出和市场准入机制的运行制定实质性的遵循内容。

3.3 研究制定农产品准出与准入运行技术规范

研究并制定《农产品产地准出与市场准入运行技术规范》，用于指导和规范生产主体的生产、经营、准出行为，使农产品生产主体和经营主体产地准出和市场准入均有规可依。