精准扶贫政策执行偏差研究——以政策执行过程为框架

缪小明，罗 丽

(西北工业大学 管理学院，陕西 西安 710129)

一 引言

(一)问题提出

贫困是一个世界性顽疾，几乎是所有国家在不同时期都面对的问题。“精准扶贫”是新时代中国特色扶贫思想与减贫实践的结合体，它与开发扶贫和参与扶贫同样具有鲜明的中国化特征。为实现2020年如期脱贫的目标，目前，各地精准扶贫战役正处于攻坚阶段。2014年以来，精准扶贫阶段性地取得了诸如“两不愁、三保障”扶贫目标的不断夯实、“手拉手”责任帮扶模式创新、产业益贫与乡村治理并举等显著成效。但是毋庸讳言，在个别地区、局部领域依然程度不同地存在脱贫形式化、脱贫质量不高、脱贫户返贫等现象。对此，为完成节点性脱贫战略任务，我们必须加以认真关注。进言之，造成这一扶贫困境的影响因素既繁芜也多维，其中作为精准扶贫战略支点的政策及其执行是不可或缺的变量之一。

我们发现，精准扶贫实践中的政策制定、实施、评估和监督等诸多流程都或多或少地存在再完善空间。比如，集“决策制定”“执行”“监督”等多重角色于一身的政府在识别、帮扶、管理到考核等环节的“缺位”“越位”“错位”；主导扶贫与参与扶贫的模式调适问题；政策目标、组织化程度以及信息回馈与政策经验间的偏离问题；组织结构、减贫执行力与减贫政策生存空间依存度提升问题等。减贫实践中问题的解决需要学界和实务工作者共同探讨，着眼于构建精准扶贫政策优化、扶贫执行机构配置、减贫目标群体遵从、脱贫外部环境支撑政策等共生互构的自下而上或自上而下的政策协同系统。因此，以政策执行为切入点，按照政策执行过程的框架来讨论当下精准扶贫政策及其执行偏差是适恰和可行的。

(二)文献回顾

扼要地看，国外的“减贫”和“反贫困”讨论大致形成了从家庭收入的贫困[1]到缺乏创造收入和有效参与社会活动的能力贫困[2]，再到长期游离于群体生活而陷入福利依赖的“心理贫困”[3]等研究路径。在扶贫方式上，较典型观点有以“参与”和“赋权”为核心的参与式扶贫[4]，增加贫困人口获得经济、社会和政治机会的人力资本扶贫[5]和实施更快、更有效的规模性减贫的社会改革扶贫[6]等。这些研究大多从反贫困理论出发，由权力、土地、教育等领域的联系与改革等入手，分析了政策在执行过程中如何实现收入平等并增加贫困人群消费，其研究目标聚焦了反贫困理论及其政策制定。

精准扶贫研究热点频度图谱显示，近年来国内研究主要聚集在“精准扶贫”“文化扶贫”“多维贫困”“精准脱贫”“基层治理”“民族地区”“精准识别”等问题。就政策执行而言，有研究者认为，扶贫靶向偏差的形成既有目标精准、分批分类及目标确定机制方面的客观原因，又有央地关系、社会控制成本[7]、责任缺位以及农村精英俘获扶贫资源的微腐败[8]等主观因素。贫困对象识别偏离[9]、项目扶贫目标偏离、扶贫政策本身的制度缺陷导致扶贫机制异化[7][10]。总之，在识别、帮扶、管理和考核等领域较普遍存在的贫困政策执行偏差[11]其实是生态自然、社会经济、政策成本等多维系统作用的产物[12]。究其原因，主要在于精准扶贫工作机制的制度设计亟待完善，扶贫队伍整体工作能力尚需提升[13]。为走出“低水平均衡陷阱”并打破“循环积累因果关系”，遵从减贫事业的本质源于“人的发展”这一系统观，应以“人”为中心统筹扶贫治理政策目标[14]。为此，学界提出了诸如完善贫困标准制定方法、探索建立贫困户受益机制[15]，在识别、考核、产业帮扶及金融扶持与整合等机制上着眼建章立制[16]，以“志智”双扶为切入点重塑贫困地区的脱贫主体性[17]等诸多政策建议。

整体地看，国内外现有相关文献研究从理论到实践，从微观、中观到宏观，运用多视角对政策执行问题作出了卓有成效的研究，其理论模式和研究方法的借鉴和启示作用不可忽视。但目前关于精准扶贫政策执行的文献研究大多集中在理念摄取、理论构建或个案研究上，尝试运用理论模型解释和论证扶贫政策实践方面还有进一步拓展的空间。由此，本文拟从政策制定、执行组织、政策客体和政策基础等政策执行模型四要素出发，分别对我国精准扶贫政策执行偏差的现实问题、影响因素及其应用路径等方面做出相应描述和解释。

二 精准扶贫政策执行偏差的考察：现实问题与影响因素

(一)有限政策的价值定位偏差

理想化的扶贫政策应是一个基于精准识别、帮扶和管理，从“输血”扶贫迈向贫困户“造血”的良性过程扶贫[18]。某种意义上说，精准定位贫困人口是理想化政策的第一要义。当前基层扶贫工作中存在扶贫观念与扶贫工作脱节、精准定位失灵等现象,这与政策赋权偏差以及政策标准的难以实操密切相关。

1.政策赋权偏差

精准扶贫是一项由上到下的政策，由上级领导部门进行政策的总体规划后，再由基层组织负责具体执行工作[19]。一般地，基层干部既是政策执行者，又是行为结果的直接责任承担者。通过调研驻村干部，我们了解到，精准扶贫过程中基层扶贫工作者的权责不对等问题较为突出。基层组织及其干部既要负责对贫困群体作入户调查与记录，又要负责跟踪帮扶对象以满足上级考核要求。然而，与其责任重要性相对称的确定性权能有限，基层组织因其所处公共运行权力末梢，在现行公共财政运行机制下其资金来源空间的拓展极其有限，因而主要依赖上级的财政拨付和转移支付。同时，“命令-控制”功能强化语境下，针对复杂多变的贫困情形所作出的规定性扶贫动作愈发频繁，并最终以常规性要求被固化。这不仅使得基层扶贫干部在政策落实时积极性降低，而且也导致了因资金匮乏所带来的主动性阙如。出于规避风险，基层扶贫工作者易倾向于选择那些简便易行或者易于完成的帮扶活动和扶贫项目进行相应的帮扶和管理。扶贫工作中的权责不对称问题，凸显了基层扶贫工作者投入与回报的失衡，也造成了扶贫效率低下和脱贫成效不佳的不良后果。

2.政策标准偏差

精准识别和管理贫困户是扶贫政策有效运行的前提，但实践表明，扶贫对象确认标准的多环节误差导致了精准扶贫工作的“进出困境”。具体说来，它体现在入户调查、精准识别和动态调整等程序性标准的有效性上。

一是入户调查有偏差。受“财不露白”传统观念影响，农户大多不会将自己的准确收入告知别人，所以仅靠短时间的入户调查，对农户的家庭收入情况完全摸清无疑是困难的。如实际评估检查中采取每亩估值计算收入的方法，在有些农户刻意隐瞒甚至联合他人瞒报骗取扶贫资金的情况下难以实现精准。

二是精准识别有偏差。识别是帮扶的前提，找准“人”是扶贫精准的关键。关于贫困基准线的“年收入”判定标准难以准确认定，除外出务工收入较具可溯性外，从事养殖业、种植业的贫困户家庭收入实际上难以准确核算。目前所采用的以家庭人均纯收入作为全国统一的贫困划分标准，在实际家庭纯收入核算中可能落入“不精准”的窠臼而导致贫困户认定偏差。因而，现实地看，这一界定标准既不能准确地鉴别贫困人口，又降低了边缘贫困群体的政策遵从度。

三是动态调整有偏差。致贫或脱贫是一个有序的动态过程。这个过程与不断变化着的农户信息紧密相关，而贫困地区信息管理水平却相对滞后。该纳入的未被纳入和该摘帽的未被摘帽等情况时有发生，甚至还出现不该纳入的被纳入、不该摘帽的被摘帽等情况。这些问题极大地影响了减贫扶贫在进入与退出环节的“精准”。

目前贫困人口是按照国家扶贫办系统从上到下、县-乡-村逐级分解的方式进行定位与识别的。认定与划分标准从其本身来说并不存在问题，但贫困地区“散居”“插花”居住现象增加了识别难度，部分小尺度地理区域仅有极少数定居人口，这一类人口往往选择性地成了扶贫摸排的“过滤对象”。其次，部分基层扶贫干部依然固持套路式扶贫理念，主动引导和培育贫困户自我造血式的内生扶贫招法不多。一旦脱离政府输血帮扶，脱贫人口返贫率或恐增大。再次，因其所处的“乡土社会”与小农经济生活方式，远离市镇的极度贫困地区人群日常生活中的货币多用于赶集日或重大节日的商品交易，因而若单纯以人均收入为判定依据恐难以区分贫困与非贫人口的差别。此外，某些农户为迎合政策利好而隐瞒其收入的“道德风险”也会弱化扶贫对象标准的客观性。

(二) 政策执行权配置偏差

1.央地目标异质化冲突

行政分权制下的精准扶贫战略某种意义上是一种央地“委托—代理”关系下的扶贫过程。由于中央的整体性目标与地方政府的组织目标诉求的差异，使得处于“信息不对称”的优势的地方政府，用打造“戴帽项目”“亮点工程”等偏离目标的选择性执行以应对脱贫任务。由此，中央政府的整体性脱贫政策在落地时存在“走形变样”之虞。比如，政策落地的中央模式应当是“开发式”，而理性的地方扶贫仍处于“嵌入式”脱贫路径；在时效性上，中央诉诸长效脱贫，而地方则更关注于时间节点下脱贫摘帽的速成。

一般而言，精准扶贫政策由中央进行政策的大方向把握与政策内容的制定，再通过层层下达的方式由地方进行政策的具体执行。在此过程中，中央对政策的目标定位是通过精准识别、帮扶和考核等手段，于2020年之前完成贫困人口的整体性脱贫从而迈向“鸡生蛋，蛋生鸡”的健康扶贫循环。由于时间短、任务重，可能会出现“纸上脱贫”的应景式扶贫。比如，在精准扶贫政策落实过程中，仍然程度不同地存在“扶贫就是给钱，精准扶贫就是针对性给钱”观念，而将扶贫项目强加至贫困群体，强调经济收入指标而忽略了贫困群体生活质量提升和贫困主体内生发展，这种“外力逼民致富”扶贫在现实中往往却被视为政绩工程[20]。进言之，这种异质化冲突的结果可能使扶贫政策流于浅表，各规定行为虽然完成但实际收效甚微，与此同时，它也降低了贫困群众对政策理解与认同度，阻碍了扶贫政策的进一步展开。

2.基层组织内卷化困境

农村治理内卷化特征明显[21]是政策执行偏差在现实中的又一体现。“内卷化”多用于形容劳动边际效应递减的增长现象，即没有取得实质发展的增长。当前，在某些镇、村等基层组织不同程度地存在扶贫资源不公平配置现象，如精英俘获扶贫资源，它威胁着农村治理稳定与可持续发展。一般来说，目前大多帮扶机制采取的是各单位派出驻村干部进行责任帮扶，囿于财政不足的现实压力和组织动员的隐性压力，较低的薪资回报使得驻村工作人员扶贫倦怠情绪蔓延，从而影响了其工作积极性，比如实地走访监督形式化现象。

通过调研，发现大部分镇村的贫困户审查严格按照贫困标准进行，符合扶贫工作精准定位的要求。但部分基层组织管理者滥用职权将扶贫资源向关联人群倾斜的“微腐败”还是存在的。作为结果，精英人群以镇村发展之名俘获农村扶贫资源，从而降低了扶贫资金与项目的使用效率。此外，扶贫资源的错配在造成资源浪费的同时，不仅使政府形象受损，也给基层工作带来了额外成本。

(三)目标群体靶向不精准

精准扶贫的识别与退出都重在“精准”二字，脱离了“精准”则精准扶贫工作的开展就失去了意义。只有扶真贫，才是真扶贫。毋庸讳言，扶贫实践中有些地方对目标群体的靶向还不够精准，“精准”边缘户争贫和贫困人群内生动力不足等问题也诱导着精准扶贫目标靶向的偏离。

1.“精准”边缘户争贫问题

精准边缘户是指收入水平略高于贫困线的相对贫困群体，他们很容易因患病、受灾和孩子上学而返贫困。调研发现，一些边缘户“哭诉”：“我们条件也很差，他们(贫困户)和我们情况差不多，凭什么他们能够评上贫困户，而我们不行？”在看到与自己经济条件类似的建档立卡贫困户享受精准扶贫的政策红利时所产生的心理失衡和相对剥夺感，迫使他们在进行贫困户资格认定和相应政策红利发放时，争相诉诸“走后门”“跑路子”等争抢行为。其间还充斥着一些伪边缘户，即通过藏富来“证明”其家庭条件符合“入贫”标准，甚至一些边缘户通过拉关系、采取暴力威胁等非法手段以获取贫困户资格。没有争到的边缘户心理失衡，由此导致上访以及有悖于公序良俗和乡风文明的事件并不鲜见。

边缘户生活水平是一个应予以重视的问题，这部分人群是有效降低返贫和贫困发生率的重要扶贫对象。理论上说，不论设置何种贫困标准，只要存在既定标准，那么边缘户问题就永远存在。 “精准”边缘户争贫现象不仅加大了边缘户与基层扶贫干部之间的矛盾，也不同程度地影响着精准扶贫政策的有效执行。为此，对边缘户应当强化思想教育、做好政策宣讲、结合其实际情况予以动态管理，这既能彰显政策公平价值，也能提升群众对精准扶贫的满意度。

2.政策认知度问题

人力资本由经济落后地区向经济发达地区流动的总体趋势，在一定程度上“虹吸”了相对落后地区的人才，特别是深度贫困地区更为突出。一般而言，基层脱贫攻坚队伍新鲜血液注入缓慢，在年龄结构上呈现出中老年化趋势，一定程度上制约着其对政策的理解与执行。目前，直接与贫困户接触的主要是驻村干部与村两委成员，基层扶贫工作的开展大多依托于驻村干部的政策解读以及村两委的政策传达。但是，限于驻村干部和村两委的整体工作水平，加之大学生村官制度在大部分贫困村并未完全落实，对上级政策的完整理解、精准解读以及准确执行还存在较大差距，由此也相应限制了村民对具体扶贫政策的知晓和认知程度。

人才匮乏是阻碍贫困地区脱贫的重要因素，基层扶贫干部在结构配备、人员年龄结构、学历层次等方面的不足直接限制了他们对政策的认知程度和参与程度。乡土人才的缺乏导致政策得不到应有重视，而技术性人才的匮乏使得扶贫政策执行时诸多扶贫方式落实不到位。

(四)支持性配套政策环境偏差

精准扶贫政策的精准执行，除政策本身的科学设计、执行机构与目标群体之间的有效互动外，还需要政策环境的支持。作为一项党中央高度重视的政治任务，其是经济、文化、社会等全方位环境支持的结果。但是现实运行中，整体脱贫摘帽的目标在个别地方被“走形”，某些地方为尽快完成各项指标并达到短期脱贫的绩效目标，使得脱贫成效流于表面。

1.“摘帽竞标赛”的运动式脱贫

一些贫困县在精准扶贫帮扶政策中片面追求速度，扶贫工作走过场的形式主义尚存。贫困人口的筛查确定以及“自造血”式扶贫表明个别乡镇在其年度考核中对考核工作重视不够，而将注意力过度集中在产业发展上。贫困村往往有着“漂亮”的产业结构，但是细究起来却大多为发展潜力低或管理失序的合作社。有的甚至在缺少成熟的产业规划时就申请资金上马空壳产业。在基础设施建设落后的情况下，一些贫困县仍热衷于建设景观性大于功能性的“政绩工程”。这表明摘帽竞标赛的运动式脱贫诱导着部分贫困县急于求成而诉诸面子工程。

“摘帽竞标赛”式的扭曲变形也与各级各类督查考核过于严密有一定关系。贫困县除了要面对中央、省级、市级及第三方评估外，还有交叉检查、财政专项审计等多种形式的专项考核。因为考核结果与相关人员的职务晋升直接相关，所以为了争取一个好的考核排名，部分地方追求表面工作，并未将工作落到实处，使得精准扶贫政策的运动性恶果叠加异化。

2.城乡二元制的路径依赖

由于城乡二元制路径发展惯性，城市虹吸效应愈加强烈，乡村空心化减弱了精准扶贫政策执行的主体回应性。与此同时，城乡分治也使得精准扶贫过多注重对贫困区域内个体的扶持，降低了其行为效率和资源配置质量。

其一，城镇化的推进加速了贫困村空心化，贫困村因劳动力缺乏而导致产业扶贫无法有效开展。为此，有些地方通过一些“短平快”项目以补贴注入的方式使贫困户达到脱贫标准。显然，长期地看，这些财政专项活动难以转换成持续性的有效收入，不利于精准扶贫和乡村振兴的衔接。究其原因，主要缘于保障性政策维持脱贫的内生动力虚置。其二，实践中多以保障性政策维持的对农村特殊贫困家庭的脱贫较易造成低保泛化现象。低保泛化一方面会使贫困户陷入“等、靠、要”的内卷化窘境；另一方面，具有低保户资格的农户在核算家庭纯收入时一般会达标，“低保”政策红利的加大可能会加大农户间的“攀比”矛盾。其三，城-镇-村的发展规划未有效统筹也是城乡分治暂时难以解决的重要因素。目前，城-镇-村处于各行其是的规划语境中，村级规划尚未成熟，城镇发展规划也未能与村级规划衔接，由此限制了贫困村与小城镇互构共融作用的发挥。总之，城乡二元制不仅削弱了贫困村的内生动力，也增加了贫困村的可持续发展成本。

三 推进精准扶贫政策有效执行的路径

(一)瞄准有效扶贫的政策靶向

扶贫政策的靶向瞄不准往往是政策执行出现偏差的始点。可以说，破解精准扶贫政策的瞄准难题是这一纠偏话题中的元问题，扶贫参与的过程革新依赖于精准扶贫政策相关主体的恰当参与。因此，可以通过适当赋权和容错、改进目标群体的识别技术、重塑立足实际的识别标准来提升政策执行靶向的精确度。

1.赋权容错

在部分贫困村的调研发现，一些扶贫项目必须满足特定要求方能实施的刚性规定，排斥了一些有能力的扶贫参与者的帮扶“进入”资格，同时，那些在政策范畴内具有帮扶资格的人却无意或无力于扶贫项目参与。这种两难窘境加大了扶贫资金滞留，使其得不到合理使用，一定程度上浪费资源并可能催生扶贫腐败行为。对此，亟须在赋权与容错环节做出相应的制度调整。

在赋权方面，应对基层扶贫干部进行适度的扶贫治理权能下放，给予其一定的自由裁量权。如，对单独由贫困户开展的项目规定，可适当扩充至多贫困户共同垫资，共享项目收益；对贫困群体无意从事的产业项目，按照实际情况，从增加贫困群体收益出发，允许在规则内进行适当的变更。如此，既满足扶贫资源配置最大化目标，又使贫困群体直接获利而实现稳定高效的脱贫。

在容错方面，首先应承认受制于教育水平、生活环境、工作条件等原因，有些扶贫干部确实存在某种不足，但这并不是排斥他们在非关键工作环节做出因“事”制宜处置的理由。在材料报送、资料审核、动态管理上允许暂时性提交材料，在较为宽松的时限内遵照工作轻重缓急程度有步骤地改进。对非原则性错误多持宽容态度对待，在完成总体扶贫目标的前提下保持人员身心健康。当然，需指出的是，容许弹性执行和部分完成是为了总体扶贫目标的实现，而不是对扶贫内容打折扣而形成执行漏洞。

2.标准识别

一般说来，地处偏远山区或自然环境恶劣的深度贫困地区，其人口聚居多呈现结构松散、杂居及密度小等特点，且大多村镇远离集市。基于此，有学者提出这些特定地区群众维持基本生存所需热量远大于其他地区[22]，也就是说，其日常生活所需要的物质资源量也高于我国大部分农村地区。

在区分东西部的基础上，目前“一刀切”的贫困人口收入基准线的制度设计在从统筹管理与统一行动效率出发的同时相对忽略了部分高山高原、“三区三州”特困地区的实际情况，未准确反映不同地区差异性日常生产生活需要。由此，在深度贫困地区的贫困标准制定时，应当根据贫困地区的特殊情况，适当提高该地区脱贫标准线，其幅度可根据所在地区社会经济发展水平进行具体计算，因地因时制定本地化标准，确保地区情况与国家标准能够相互兼容与结合，从而满足极端贫困人群共享发展红利的脱贫需要。

(二)做好执行资源再配置及其增效

精准扶贫政策执行资源的配置不合理会导致政策结果与目标存在偏差。资源的精细化配置是政策瞄准的必经之路。立足于脱贫实际需求，只有着力促进基层组织建设和社会治理的互促共生，建立共建、共享、共治的闭环扶贫体系，才能减少执行中的资源损耗，促进扶贫政策的落地见效。

1.扶贫政策的“精准”出台与落地

随着各地扶贫政策的落实，扶贫工作取得了显著成效，但从基层意见反馈看，部分地区还存在政策透明与政策认同等方面的问题，造成了扶贫政策的执行偏差。对此，一是要基于调研实际出台政策。政府在作出政策安排前，需组织人员进行实地调查，深入了解当地的贫困现状和致贫原因，因地制宜做出及时变通，使政策更符合现实所需并解决实际问题。二是要借助外力落地政策。要适当加强对驻村干部与基层自治组织的监督，利用公益组织、新闻媒体等外部力量，定期和不定期地对扶贫工作检查走访，强化权责体系，推动责任具体落实到人，实现事事有人管、事事有人负责。同时，也应约束执行权力滥用并提高政策执行透明度。三是发挥高校等社会主体在扶贫工作中的重要作用。有的贫困县与高校签署定期扶贫成效考核方案并由后者定期对所属乡镇进行扶贫成效监督的模式颇有成效。高校组织人员实施入户调查，在入户调查的过程中对贫困群体的疑问进行专业解释，这在约束权力的同时也进一步提高了政策的透明度与贫困群体的政策认同。

2.基层组织建设和社会治理的互促共生

扶贫工作不是政府单方面的事情，而是关涉社会治理单元中多主体与基层组织的协作。基于此，可以这样来建构新时代大扶贫格局：以基层组织建设为推进契机，强化治理能力，促进社会治理的体系化、整体化，将基层行政力量与社会力量有机连接起来，发挥各方积极性，相互促进、相互协调，以形成基层组织建设与社会治理同频共振的扶贫共同体。

一方面，要加强基层组织建设，强化村两委的传导力和凝聚力。培养有想法、有潜力的青年干部，确保政府的各项政策都能惠民利民，以此形成良好的基层生态。另一方面，要依托基层组织及其干部培育良好的基层风气，提升民生工作的治理成效，厚植乡村邻里互助共富的新时尚，发挥社会治理的优势与作用，带动困难群众脱困脱贫，重塑基层治理的文化风貌。此外，还可通过专业生产合作社，将村内外可调动的力量组织起来，形成合力参与社会治理，共同推进扶贫政策的落实。

(三)增强目标群体脱贫的内生动力和共识

精准扶贫政策归根结底是围绕“人”的政策，无论是政策瞄准还是资源聚焦都是为了目标群体获得蜕变。脱贫工作的出发点和落脚点都在于扶贫对象内生动力的切实增长并外化为生产生活中的实际能力，这需要全社会凝聚起扶贫扶志的价值共识。从行为主体上看，扶贫对象、基层干部、乡村贤达共同发力是巩固精准扶贫的政策成果的重要支撑力量

1.扶贫对象的内生动力

精准扶贫政策的执行成效受政策目标群体的政策认知与思想观念的影响较大。政策目标群体思想上存在“等、要、靠”观念、自主脱贫认知的匮乏等问题。对此，首先应增强政策执行者的服务观念，转变既有“嵌入式”扶贫模式，引导并增强帮扶对象“智志”双扶的主体性，改变“等、要、靠”观念，从“外部作用”转为“内部作为”，发挥目标群体自身的作用。其次，在满足物质需要的同时，注重贫困群体的精神需求，除关心生计外，还要着力解决其安全需求、尊重需求、心理需求，营造积极向上的文化氛围，发挥文化环境潜移默化的作用，使其树立起自主脱贫的观念。最后，在增强贫困人口脱贫意识的同时，还要提高贫困人口的脱贫技能。结合当地实际需要在农闲时节举办种养殖领域相关技术培训，组织村民参观学习，提升对先进种养殖技术的运用水平。此外，要建立健全农业技术站的保障制度，组织专业技术人员为贫困户和村民讲授种植经验，解答贫困人口的技术难题，提高贫困人口自主脱贫意识，着力培养贫困群体脱贫的内生动力。

2.政策“精准”宣讲的脱贫共识

在精准扶贫政策执行过程中，由于贫困人口文化水平相对不高、政策理解不太透彻，产生了诸如“争贫”或认为脱贫后会失去政策优待等错误认识。这说明提升扶贫实效需要达成脱贫共识。

首先，治贫先治愚。政府有关部门要加大脱贫光荣的宣传，在利用广播通知、宣传栏等传统方式的基础上，积极发挥微信、网站等新媒介的作用，着力向贫困群众宣传扶贫政策相关信息，包括具体规定、取得成效、经验教训等，增强其对贫困政策的认知。其次，将精神扶贫做到老百姓心坎上。鼓励基层干部积极做好入户宣传，面对面向村民尤其是偏远居民精准讲解扶贫政策，深入了解其需求。结合不同贫困户的具体情况详细介绍脱贫的重要性与必要性，密切与目标群体之间的沟通交流，真正发挥出精准扶贫政策惠及民生作用。最后，树立典型，表彰自主脱贫的榜样。开展经验分享交流大会，发挥榜样带头作用，鼓励群众向榜样看齐，加强贫困人口自主脱贫的主动性，推动贫困人口认可精准扶贫政策并积极配合，促进脱贫共识的达成。及时摒弃落后的贫困观和扶贫观，实现脱贫目标与村民富裕间的良性互动，激发其对精准扶贫的政策认同。

(四)完善“精准”减贫的政策环境支撑

政策执行并不是独自运行和自成体系的公共活动，它是一系列关联公共行为的系统生态集合。政策的科学和有效不仅取决于政策本身的规范性和合理性，也取决于政策发生作用的空间域，它们包括受政策功能施加影响或产生作用的政治、经济、文化和历史的客观状态及其协同程度。扼要地看，2014年以来的精准扶贫战略高屋建瓴地擘画了中国减贫实践的道路，从党政机关、市场组织和社会资本的多主体协同，从摆脱绝对贫困到解决相对贫困的渐进谋划，从中央到地方的多层级一体化动员作战模式，践行着2020年整体脱贫的庄严承诺。但是，运动式脱贫、城乡二元制双轨运行等扶贫政策执行环境缺陷依然需要加以关注。为更好地完成扶贫工程，拓展脱贫政策的辅助环境支撑空间是大有裨益的。

1. 科学的脱贫考核观

脱贫考核并非静态。一方面，贫困标准具有时空属性。一般认为，贫困是多维的，在收入贫困的意义上，它是一个主观感受的产物。随着社会经济发展和所处区域的变化，贫困这一现象也会相应发生变化，因此不同阶段的贫困定义是有差异的。另一方面，贫困是一个客观现象，某种意义上来说只能削减而不能消除。2020年精准扶贫战役圆满收工后的整体脱贫只是在特定标准下绝对贫困的消除，而不是说相对贫困因而不存在了。如果罔顾贫困的时空属性而一刀切地制定脱贫赛制，那将会产生反其道而行之的后果。所以，形成科学的脱贫考核观是做好精准扶贫政策执行的必要条件。

在制定、实施和评估精准扶贫政策时应按其所处时间和空间做相应的调适。比如，从时间维度上讲，因为贫困政策历时性特征，随时间推移而发生变化了的环境要求“好政策”应相机“处理”诸如政策目标、政策价值、政策过程等问题。例如考核检查指标中的“一达标”的年收入基准线(也即贫困线标准)必须是动态的，这是源于我国社会经济发展和平均劳动工资同比增长的趋势。以不变价格为基准，2011、2015和2018年的我国贫困线标准分别从2 300元增为2 800元再到3 200元。从空间差异性上说，中国广袤幅员下的各地区情况迥异，东中西部之间、南北省份之间都呈现出不同的贫困状态。因而，贫困是具体的，脱贫是有差异性的，而相应的考核也应作因地制宜的区别处理，比如“三区三州”等深度贫困地区和某些因历史原因戴帽的“贫困县”，在脱贫考核时应作时间限度和空间的梯次推进处理。

2.对接乡村振兴的持续观

在某种意义上说，农村区域的减贫处于一种相对“锁定”状态。这种相对性一方面源于城乡发展的二元制路径依赖，城镇化的虹吸效应限制了乡村发展速率，同时“逆城镇化”也并未在当下成为一种经由市场驱动的自觉。另一方面，目前的精准扶贫战略面对的是特定标准下的绝对贫困问题，而不是整体贫困。如前所述，贫困不仅有客观的“贫”，还有主观的“困”，这样随着评价主体所处社会经济环境的变化，其主观“贫困”感受也会随之异化。由此，精准扶贫战略的制定和实施并不是“减贫”终点，而仅是一个阶段性任务。

乡村振兴战略为精准扶贫的中国减贫实践作了延续性政策安排。它不仅是在精准扶贫的节点任务的基础上做出的持续性安排，而且是融合绝对贫困和相对贫困的整体性脱贫的长效制度设计。因此，以乡村振兴战略对接精准扶贫所提供的良性发展的外部环境，必将为后者的政策执行增益添彩。

总之，受政策、执行组织、目标群体以及支持性环境等多因素的共生互构，现实运行中精准扶贫政策不同程度地存在执行偏差。我们认为，精准扶贫政策执行偏差不是单一的技术手段失效所导致的，而是实施过程的多领域多维度因素叠加的结果。推进精准扶贫政策回应价值的精确纠偏，可以从扶贫对象的靶向瞄准、资源与信息的对称供应、精神脱贫的内生驱动以及扶贫政策运行的外部环境支持等方面做出相应的制度变革。