基于产业优势互补协同共进的沈阳“飞地经济”发展对策

王明友, 张 琳

(1. 沈阳大学 经济学院, 辽宁 沈阳 110044;2. 大庆市人力资源和社会保障局 就业创业服务指导中心, 黑龙江 大庆 163311)

“飞地经济”是一种新型的跨越行政区划限制的区域经济合作模式。目前,作为我国区域经济协调发展新模式的“飞地经济”已如火如荼地快速展开,并正成为地区产业优势互补协同发展的新引擎和新动力。“飞地经济”发展模式是当前有效缓解沈阳产业发展困境,推动经济高质量发展的重要抓手。沈阳是国家重要的装备制造业基地和产业园区,有必要以“飞地经济”为突破口,提出适合产业优势叠加联动发展的“飞地经济”实施对策,为更好地促进其区域经济全面振兴提供新的思路和渠道。

一、 “飞地经济”对沈阳产业发展的重要作用

“飞地经济”是一种“产业转移的新模式”[1], 在新时代经济高质量发展趋势中, “飞地经济”自身所具有的区域优势和聚集能量对于促进沈阳产业要素整合、优化产业布局及理顺产业链条都具有极大的作用。当前,必须高度重视升级版“飞地经济”的巨大效能, 全方位联动合作, 精准发力, 以新型“飞地经济”带动沈阳产业发展迈上新台阶。

发展“飞地经济”能够有效整合沈阳各类产业要素优势,实现域内产业取长补短、联动协同发展,提高经济运行效益。沈阳作为东北地区重要的战略枢纽城市,其机械装备制造产业、机器人产业、交通产业、物流产业、农产品加工产业都具有相当深厚的历史基础和先天禀赋。同时,沈阳各区县因其自然地域和工业资源缘由,产业优势和产业品牌存在着相当大的区域差距和产能差距。依托“飞地经济”可以充分利用各产业间的压力差,腾笼换鸟,集中优势产业必需的各种技术、资金、设备、劳动力等要素,使资源汇集到具有高附加值的高端产业中,不断提升产业转型发展和技术升级换代,便于沈阳“飞地经济”输出地和输入地通过优化资源配置互通有无战略互补,获得产业效能和经济质量不断提升的双赢效果。

发展“飞地经济”能够合理规划沈阳产业布局,以新型工业化和技术信息化促进区域产业融合,加快新兴产业发展步伐。沈阳是国家新一轮东北振兴发展的核心城市和主体力量,在新时期要解决沈阳老工业基地机制体制难题和结构性矛盾,必须打破传统产业的路径依赖,充分利用工业基础雄厚、产业体系完备的区域优势,完成产业布局的重新设置与升级发展,建构高质量的现代化经济体系。而“飞地经济”恰是能够发挥不同区域间资源优势,破解产业不合理布局瓶颈制约的突破口。所以,有必要以“飞地经济”为基点,整体考量沈阳“飞地产业”园区发展的重新布局,以沈阳各区县自有的优势产业为龙头,推进传统产业与新兴产业之间的协作对接,高规格、高水平地建构“飞地经济”产业集聚区,从而最大限度地借助“飞地经济”模式实现产业集群式发展,使沈阳地区发展成为具有东北亚影响力的新功能产业区。

发展“飞地经济”能够打破沈阳产业条块分割,完善产业链条,有力聚合产业上下游企业配套发展,极大增强产业的市场竞争力和行业影响力。“‘飞地经济’有两个特征,就是产业关联和优势互补!”[2]沈阳虽然在数控机床、轨道交通设备、电子机器人、工业自动化、航空航天等产业中具备一定优势基础,但是,这些产业的链条较为松散,聚合力不强,产业之间一体化协调发展呈低水平态势,产业配套发展的集聚度不高,这既降低了企业产能,又增加了技术成本。因此,目前亟需以“飞地经济”有效延伸产业链,形成产业间多边合作框架,减少因产业区域分割导致的高能耗和重复建设,密切上下游企业关联,培育壮大优势产业集群,集中力量精准发展沈阳的特色产业。

二、 沈阳“飞地经济”发展现状

早在20世纪90年代初期,“飞地经济”在我国就开始了实践探索,从苏州工业园、锦州湾西海工业园、珠三角、长三角,到环渤海经济圈、京津冀地区、粤港澳大湾区,“飞地经济”雨后春笋般迅猛发展起来。特别是2017年6月,由国家发改委牵头八部委联合推出了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,文件着重提出了规范我国“飞地经济”合作机制,完善“飞地经济”合作模式的指导性意见。之后,全国各省市不断积极引导“飞地经济”跨区域合作探索,展现了各地独具地方特色的“飞地经济”创新模式。在辽宁,“飞地经济”被纳入辽西沿海经济区“十一五”开发规划,朝阳市已借助“飞地经济”实现了县域经济的发展壮大,其实践经验已开始在全省推广。

根据辽宁省委、省政府对“飞地经济”发展的实施意见,2019年1月,沈阳市人民政府发布了“飞地经济”指导文件,给予沈阳地区“飞地经济”发展以有力的政策、资金、服务保障。在市政府的直接支持和精准引导下,沈阳市“飞地经济”的发展取得了一定成效。沈阳市财政特别拨款2亿元作为“飞地经济”专用资金,并每年给予辽中区、新民市、法库县和康平县各乡镇和街道专项投资,科技局等积极搭建“飞地经济”跨区域招商推介活动桥梁,努力推动上海、珠三角地区与沈阳产业的投资招商。根据《沈阳市人民政府关于支持“飞地经济”发展的实施意见》,截至2019年4月,沈阳市已经在“一区一市两县”地区划出总共占地16.085平方千米的“飞地经济”园区,使这些重点区域依托原有产业集群,与京津冀、长三角、珠三角等发达地区进行新材料、装备制造、机械加工、建材、汽车零部件、生物医药、现代电商物流、农产品精深加工、文化旅游等产业的合作对接。到2019年9月,沈阳市“飞地经济”落地实施项目已达74个,签约投资总额311亿元[3]。另外,沈阳市各区县因地制宜地立足本区域内主导产业基础,借助优质资源整合实现域内合作,在多产业领域互通有无协作发展。目前,新民市、法库县、浑南区、皇姑区、和平区、辽中区、大东区、沈抚新区、于洪区等区县之间已经签署了多份“飞地经济”产业合作框架协议。其中法库县的沈阳德比特科技发展有限公司DIY文化美术用品生产项目、辽中区的沈阳临海开发区万谷园30万吨留芽米加工项目等一系列产业项目的有效施行,成为沈阳“飞地经济”发展的示范代表。

值得注意的是,与东南沿海地区较为成熟典型的“飞地经济”相较,沈阳“飞地经济”的发展还处于低水平、低层次、单边对接状态,对于产业要素流动、产业链条完善、产业结构升级等更高层面上的“飞地经济”合作,依旧没有比较完备的、系统化的、实质性的设计和举措,还存在一定的缺陷与不足。诸如,其一,沈阳“飞地经济”发展的主体力量依旧以政府导向为主,较少有企业自身的市场自主行为主导,导致政府过多介入和干预企业正常的经济行为,“飞地经济”的市场化运作不畅;其二,飞入地与飞出地之间的分工协作、利益共享机制不健全,使得双方在政府管理管辖、利益责权分配、产能产值转化、风险成本分担、区域统筹开发等方面存在较多矛盾,直接影响“飞地经济”的稳定可持续发展;其三,沈阳“飞地经济”发展不均衡,飞地园区尚未形成规模化、集群化发展效应。从目前统计资料来看,沈阳市“飞地经济”发展比较好的地区首推法库县,截至2019年9月,法库县“飞地经济”在谈项目、签约项目、在建项目总计56个,总投资达155.23亿元[4]。而其他地区落地项目相对较少,未能与法库县相辅相成形成规模化、协同化发展态势,难以促进沈阳产业结构整体性升级换代。而且,各县乡因急于搭建“飞地经济”平台招商引资,大多忽视了产业链上下游企业的配套关联,盲目架构产业集群和产业园区,致使引入的产业招商项目单打独斗,无法形成科学合理、良性互补的产业链条。这些因素导致沈阳的产业发展仍存在条块分割、链条不畅、集群化发展缓慢等难题。因此,必须正视当前制约沈阳“飞地经济”发展的瓶颈,统筹安排设计沈阳“飞地经济”发展模式与路径,更好地发挥“飞地经济”在沈阳产业优势互补协同发展中的作用。

三、 基于产业协同共进的沈阳“飞地经济”发展对策建议

“飞地经济”的发展有助于沈阳产业结构调整和产能快速提升,因此,有必要把“飞地经济”作为振兴沈阳产业优势互补协同发展的突破口和契机,深入研究具有沈阳特色的“飞地经济”模式,实现沈阳产业升级换代高质量发展,进一步推进战略型、创新型产业走向高端化,促进沈阳新型工业化腾飞。

(1) 加强顶层设计,完善沈阳市“飞地经济”相关政策,科学谋划飞地园区产业布局,依托优势产业集群引导沈阳产业形成联动共进、合作共赢的发展格局。

“飞地经济”在本质上是一种产业嵌入式的经济发展模式,其目的在于打破原有的地域、行政、体制的限制,通过各类合作机制,实现产业均衡与社会区域均衡。所以,在“飞地经济”发展过程中特别需要政府首先做好跨区域合作规划,在顶层设计方面明确飞出地与飞入地之间行政管理、产业政策、合作机制、利益分配等方面的责权,使制度和政策得以跨区域衔接,从而充分保障“飞地经济”的良性施行,发挥“飞地经济”在双方合作运营中的积极作用。

从推动产业联动发展的视角来看,沈阳“飞地经济”模式创新的关键环节就在于以问题为导向,聚焦当前沈阳产业发展现状,根据沈阳市各区县产业发展特点和优势,合理布局飞地产业园区,以产业园重点产业为主体,围绕目前关键性难题,大力给予政策、资金、土地、人员、技术等产业要素的投入,壮大上下游产业链条, 形成集群化发展效应,推动沈阳“飞地经济”从单打独斗的零散式合作,走向多元化的聚合式合作,从而提升沈阳产业的市场竞争力和国际国内影响力。为此,沈阳市必须立足于“飞地经济”的战略高度, 及时总结和借鉴东南沿海地区的成功经验,适时出台与“飞地经济”相关的短期和中长期规划和指导意见,统筹设计飞地产业园区的主导产业,有机引导各区县和乡镇招商引资的重点产业和关联项目,为有效培育每个地区上下游联动发展、配套能力强劲的产业集群提供准确的政策支持和科学的理论指导。

(2) 理顺“飞地经济”合作双方的利益博弈关系,构建合理的稳定的利益分配机制,确保产业发展的互利共赢、协作共进。

飞地双方能够长期合作发展的原动力就在于产业效能的不断增长和持续盈利,在“飞地经济”运行过程中,合作双方会自觉或不自觉地在获取自身更大效益与承担最小代价之间进行利益博弈,于是构建合理明确的利益共享机制就成为现实的必然。既然“飞地经济”是一种新型的区域经济合作模式,就不可避免地涉及到经济利益问题。利益关系实质上就是对成本与收益的分配设定。当前,沈阳市“飞地经济”进展缓慢的原因之一就是没有处理好合作双方成本与收益的纷争,其利益分配与责权不对等。为此,亟需对“飞地经济”双方的利益机制进行相应调整,明确规定成本与收益在产业效益中的占比与分成,防止无序化。

在运用“飞地经济”有效促进沈阳产业技术进步、效能提升的实践中,首先,必须建立稳定运行的、互利共享的利益协调和利益划分机制,以此作为催化剂和保障持续推动合作双方顺畅地运作“飞地经济”持续发展。一般来说,需按照“谁投资,谁受益”的原则,依照成本与收益比例事先商定好合作双方的利益分配方案,达成合作协议,特别是要形成有利于产业协作的法律契约。在产业成本核算中,不仅要计算好显性成本比值,也要把隐性成本考虑在内,诸如土地房产的增值部分、生态环境的保护支出,等等。在利益分配中,不仅要设计好收益核查分配计划,还要建立一套公平公正的纠纷化解机制,把收益和风险有机结合起来,让合作双方确实明了自身的权益和责任,使其严格履行义务,分享权益。其次,合作双方设定一个共同认可的专门的第三方仲裁机构,赋予其法定的裁决权,具体负责双方的各种收益审核与划分事务,实际裁决合作实践中的各类纠纷和争议事件,以减少矛盾摩擦,激发合作的积极性和长效性。

(3) 及时更新“飞地经济”发展理念,精准定位沈阳产业转型升级发展目标,创新构建适合沈阳产业发展趋势的“飞地经济”新平台和新路径。

我国发展“飞地经济”已20多年,积累了大量有益经验,尤其是东南沿海地区已取得了不错的成效。沈阳“飞地经济”发展应该积极总结借鉴这些成功案例,着眼于整个产业战略布局的优化和结构的提升,科学谋划自身产业发展战略,在制度、资源、环境、服务等设计中,避免简单的克隆复制,着重产业竞争力的创新与超越,搭建好飞地双方合作共赢平台,确保新平台具备土地承载、产业转移、项目培育、结构优化的功能,吸引更多的企业、行业以及项目到沈阳落地生根。

沈阳“飞地经济”主要是以“新型的‘面对面’式产业转移”[5]为主体,因此,其模式需要依托技术、资源、企业、项目全方位地带动产业集聚发展,必须在产业发展的技术导向、资源导向方面跨区域整合优质产业链条,构筑新的产业结构升级发展平台路径,推动传统产业的转型创新与新兴产业的蓬勃发展。具体而言,一是要重视产业“逆向孵化”效果,针对沈阳产业发展薄弱环节,到发达地区寻找创新资源筑巢引凤,积极引入破解产业发展瓶颈的项目予以合作,从而弥补产业链条不足,激发配套效能良好、关联度强劲的产业集群的形成。二是要推动具有一定竞争优势的装备制造产业“飞出去”,以搭建域外飞地桥梁的方式做大做活“飞地经济”,使产业发展既能够有“飞入地”的承接,又有“飞出地”的延伸拓展,实现链条式、错位式、聚合式的发展。三是要利用各种研发机构,通过科研机构各企业产学研的合作创新,整体开发高端产业和特色产业,促进科技成果转化,不断增强新生业态和新兴产业发展的内生力,加强高新区高端产业精准高效的区域对接。

(4) 全方位多层次地完善统一、有序的合作市场,加快推进市场一体化进程,合力营造良好的市场环境,推动各类产业要素跨区域优化配置,在技术、资金、信息、设施、人才等方面为沈阳“飞地经济”的良性运行提供坚实的基础保障。

发展“飞地经济”并不是发达地区向落后地区转移过剩的产能,而是合作双方产业互补、互利共赢的一种区域经济发展新模式,因此,双方的合作必须建立在统一市场的基础上。沈阳“飞地经济”的良性运作需要在一体化的市场环境中进一步推进,即突破行政管理、生产要素、资源环境、组织架构等多方面的不对等限制,在平等协商的基础上统筹兼顾改善营商环境,建立适合产业梯度转移的共同市场,为产业实现错位互补发展提供良好的服务保障。

事实上,当前的资本、技术、人才等各类生产要素依然受到机制体制的限制,难以实现自由流动。因此,沈阳产业发展当务之急是要积极调动一切力量,在“飞地经济”框架下全面构建统一市场,推动资金、信息、人才的跨区域流动衔接和优化配置。首先,依托“一区一市两县”地域优势,盘活存量土地资源, 抓紧项目落地的审批,给予充足的资金支持,结合当地城镇化发展趋势,开发绿色环保、产城融合的产业集聚园区。其次,破除技术和产权的阻碍,扶持企业加强优势产业的技术原创和信息交流,重视双方交通设施、能源供给、信息通讯等一系列经济要素的全方位对接,充分发挥产业在城市建设中的能效带动作用。再次,依托沈阳高校和科研院所的人才优势,突破人才的身份、档案和地域限制,互惠认证人才专业资格标准,解决人才的住房、教育、科研、社会保障、子女入学等问题,为产业转移提供雄厚的人才智力支持。最后,全方位营造飞入地优质的营商环境,以先进的经营理念和高超的服务技能,打造高水平的文化氛围和制度环境,解决合作的非经济阻力。