秸秆资源化利用的协同治理困境与对策

段亚敏 黄千千

摘要：秸秆资源化利用的发展受到国家和社会重视，但是发展速度较缓慢。分析湖北省荆州市秸秆资源化利用的协同治理困境，发现多主体协同治理观念不强、多主体功能发挥失灵、多主体协同治理运行不协调等，影响了秸秆资源化利用的协同治理成效。在此基础上，进一步提出夯实多主体的协同治理观念、完善多主体协同治理的运行保障机制、加强多主体间的沟通等对策，以期提高协同治理成效，促进秸秆资源化利用的发展，实现乡村生态文明建设。

关键词：生态文明;秸秆资源化利用;多主体;协同治理

中图分类号：F320.3;C916

文献标识码：A

文章编号：0439-8114（ 2020） 20-0197-03

D01：10.1408 8/j .cnki.issn0439-8114.2020.20.044

秸秆焚烧是引起大气环境季节性污染的罪魁祸首之一，阻碍了农村生态文明建设。在秸秆焚烧屡禁不止的现实情况下，推动秸秆资源化利用，能够有效实现秸秆禁烧[1，2]。

早在1997年国家就开始启动秸秆资源化利用工作，但是由于成本高、收益低，其他参与主体态度犹豫[3，4]，使得秸秆资源化利用发展较为缓慢。当下，在农村生态文明建设和国家治理体系及治理能力现代化的双重要求下，优化秸秆处置方式、提升农村生态环境治理能力显得尤为重要。

协同治理理论是指政府与非政府主体为管理公共事务和制定、执行政策而进行集体决策的过程[5，6]。当前农村生态环境治理存在碎片化等问题，导致治理效率低下，但是生态的公共属性决定了农村生态环境治理必须走协同治理路径，因此，构建多主体的协同治理长效机制来应对农村生态环境治理面临的新问题和新挑战成为必然选择。只有明确农村生态环境治理中不同主体的地位、权利与职责，才能够保证和提高农村生态环境治理的运作效率[7]，而提高秸秆资源化利用的协同治理能力，将有力推动秸秆资源化利用的发展。

1 秸秆资源化利用的协同治理困境

荆州市地处江汉平原，农作物产量大，农作物秸秆年产生量约650万t，在燃气普及后，全市秸秆利用率不到40%，露天焚烧和随意丢弃严重影响农村环境和农民生活质量。为此，政府一方面严格监管秸秆处置问题，严厉惩处秸秆焚烧现象;另一方面出台促进秸秆资源化利用的政策和措施，实施秸秆综合利用项目，设立专项资金扶持秸秆综合利用企业，推进秸秆还田，落实农机准人机制和限茬措施，在乡镇设置秸秆回收点，进行秸秆收储。通过实施秸秆综合利用项目，荆州市各县市建立了秸秆收储中心，以财政补贴的方式支持农民、农村集体经济组织、农民专业合作社经济组织以及企业，打造秸秆收一贮一运一用一体化的运作方式。经过多方共同努力，目前荆州市共建成秸稈收储加工利用企业95个，每年可累计收储加工秸秆76万多t，农民增收2.85亿元[8]。尽管荆州市秸秆资源化利用的协同治理取得了一定成效，但仍面临以下几个方面的现实困境。

1.1 多主体协同治理观念不强

1.1.1缺乏主体地位意识村民委员会（以下简称村委会）只是按照县政府下发文件的要求实施，没有正确认识到其作为主体之一的桥梁作用。考虑到秸秆的季节性、回收及存储环节断层等问题，企业作为一个以盈利为目的的组织，在面对秸秆资源化利用时也处于观望状态。现阶段秸秆资源化利用所带来的收益较低.大部分农民不愿意参与秸秆资源化利用，为节约成本选择直接焚烧或随意丢弃的处理方式。

1.1.2主体地位不平等 主体间的平等关系是多主体协同治理的前提，各主体的有效合作要达到最佳的合作效果也要建立在各主体平等的基础上才能实现[9 ]。在秸秆资源化利用过程中，政府的优先地位使得共同参与治理的难度加大，造成社会力量参与不足的情况。在制定政策的过程中，政府并没有从农民和企业2个主体中选出代表进行商谈决议，使得政策在现实中实施起来效果不佳。农民和企业作为秸秆资源化利用的最直接受益者，应当让他们充分参与到治理中去，而不仅仅是政府“下决定”，村委会“下通知”，企业“等决定”，农民“听决定”。

1.2 多主体功能发挥失灵

1.2.1 政府引导作用不强 作为秸秆资源化利用的协同治理主体之一，政府也是引导秸秆资源化利用发展的先锋。由于现阶段参与主体地位不同、市场交易机制不畅通、利益分配机制不完善等现实原因，政府、村委会、企业、农民几方还没有形成稳定和谐的经济关系[10]。政府不断加大秸秆焚烧处罚力度，在不够深入了解秸秆资源化利用的情况下出台帮扶政策，虽然改善了焚烧秸秆的情况，却造成部分不良企业骗取政府补贴的情况出现。

1.2.2 市场未优化资源配置企业缺乏自主运营能力，主要依靠政府的财政补贴，技术水平比较落后，导致投入高但是利用效率低下的情况比较普遍[11]。荆州市大部分地区都缺乏龙头企业的带领，还未形成秸秆资源化利用的产业链。企业的需求直接决定了秸秆的供应问题，如果市场缺乏需求，资源就会浪费，企业也无法引导农民以市场化手段参与到秸秆资源化利用中来。

1.2.3 农民参与度不强 农民对秸秆资源化利用的认识程度不深，没有认识到秸秆资源化利用的长远影响，也没有认识到自身应当承担一定的社会责任。秸秆资源化利用产业发展不够完善，农民不满足通过秸秆获得的收益，而农民的不积极主动参与反过来又限制了秸秆资源化利用产业发展。

1.3 多主体协同治理运行不协调

1.3.1 政府间缺乏合作在秸秆资源化利用过程中，政府间的沟通交流也是非常必要的。如荆州市下辖的公安县万华板业和凯利板业对秸秆的需求量大，但由于秸秆的收储、运输系统并不完善，导致出现秸秆在田里浪费而企业又急需的局面。这样的情况就需要各地区政府部门之间进行沟通交流，建立秸秆供应网络，使得全市的秸秆能够得到充分利用。

1.3.2合作过程缺乏规范协同治理是多主体之间相互合作、共同治理，而不仅仅是参与主体各自负责各自部分，整体治理的效能远大于无协商的单独治理之和。要想最大可能发挥多主体协同治理的效能，就一定要实现各主体之间的相互互补以及利益统一。

2 秸秆资源化利用的协同治理对策

2.1 夯实多主体的协同治理观念

2.1.1树立多主体的协同治理观念秸秆资源化利用发展离不开政府、村委会、企业和农民的共同努力，只有四者共同参与，才能解决现阶段荆州市秸秆资源化利用发展不畅的问题。要以全域覆盖、全量使用为目标，明确四者之间的共同目标，建立加快发展秸秆资源化利用的长效机制。

2.1.2 转变政府管理方式政府应进一步做好“加法”和“减法”工作，继续推进政府部门职能从审批为主转向更加注重事中、事后监管，减去依法不该为、不可为的职能。对各地的秸秆资源化利用发展现状进行调查，按照需要给予不同的财政支持。在招商引资方面，对企业给予一定的优惠政策，如减免税费、降低水电成本、投资抵免等。

2.1.3 提升参与主体的素质宣传教育是提高参与主体素质最直接有效的办法。通过书籍、报刊、培训等形式，使政府领导认识到秸秆资源化利用的意义;通过宣讲会的形式.使企业领导、农民认识到秸秆资源化利用的好处以及自身的治理主体地位。

2.2完善多主体协同治理的运行保障机制

2.2.1 完善政策保障机制 在差异化补偿方式下，农民的受偿意愿会有所不同。政府的补贴水平应当考虑农民的受偿意愿，当秸秆资源化利用获得的社会利益比个人利益大时，实施合理的政策补偿能够提升企业和农民参与的积极性[12-14]。要以中央政府为主导，确定中央以及地方政府的投入分担比例，在发展较为特别的地区由地方财政承担主要投入，通过以奖代补的方式，对发展成效较好的地区给予重点帮扶。要提高和创新财务管理，最大程度发挥财政资金的效益，充分发挥专项资金的杆杠作用，通过农机补贴、项目补贴、绿色补贴等，鼓励企业和农民参与秸秆资源化利用。要建立健全财政投入的激励约束和绩效评价机制，保证政策的正常实施。

2.2.2 完善法治保障机制 完善法治保障机制是实现治理目标的必要条件。随着治理实践的进一步发展，完善的法律体系和有力的执法体系就显得尤为重要。加大秸秆禁烧和监察力度，时刻关注秸秆资源化利用的发展动向，引导秸秆资源化利用朝好的方向发展。

2.3 加强多主体间的沟通

2.3.1 加强政府间的交流地方政府要及时向上级政府简要汇报工作情况，重点汇报在治理过程中遇到的问题，通过反馈信息解决问题。地方政府之间要沟通交流、相互学习，发展较慢的地区要向发展比较成熟的地区以及秸秆禁烧实施效果较好的地区学习。地区间秸秆资源化利用发展情况存在差异，出现互补型问题时可以互相帮助，遇到相似性问题时可以共同商议，以此促进秸秆资源化利用发展。

2.3.2 增强各主体间的信息交流建立秸秆资源化利用的信息共享平台，各主体将各自的信息资源进行有效整合。而构建秸秆资源化利用信息共享制度是建立信息共享平台的基础，能够促使信息有效快速传递。政府主动与社会力量进行合作，加速建立秸秆收储、运输的社會化服务组织，如农机合作社、农民合作社等，同时在村、镇建设规范合格的秸秆存储场地，配备专业化器械，在全市范围内打造一个全覆盖的收储运网络，使秸秆资源化利用的收储环节得以完善。在实施政策或修改政策之前，政府可以通过走访和问卷调查的方式收集企业和农民的意见，设立秸秆资源化利用信息处理部门，接受信息反馈。政府和村委会要定期举行座谈会，围绕秸秆资源化利用发展现状进行讨论，各主体相互交流意见。只有把握秸秆资源化利用的实时动向，才能够有力、有效地推进秸秆资源化利用发展。

3 小结

生态文明是农村文明的鲜明体现，将农业废弃物秸秆变废为宝、合理利用，正是实现乡村振兴的重要路径之一。破解当下秸秆资源化利用的协同治理困境，通过夯实多主体的协同治理观念、完善多主体协同治理的运行保障机制、加强多主体间的沟通，加快秸秆资源化利用的发展步伐。

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[8]荆州市农业农村局.荆州农村人居环境整治取得哪些成效？这组数据告诉你！[z]，http：//nyj .jingzhou.gov.cn/ztzl_16/xczx/20 910/t20191018_1 14158.shtml.2019-10-18.

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作者简介：段亚敏（1995-），女，湖南郴州人，在读硕士研究生，研究方向为环境治理，（电话）18075524086（电子信箱）1350082583@qq.com。