国内外农产品追溯体系发展现状与启示

陈娉婷 罗治情 官波 马海荣 邓丹丹 张月婷 徐桂梅 沈祥成

摘要：农产品追溯体系是通过对农产品的生产、加工、流通、销售等环节进行详细的数据收集和记录，建立农产品供应链全程信息库，保障和加强农产品质量安全管理与风险控制的溯源体系。在构建农产品质量安全追溯体系中，欧盟、美国、日本和澳大利亚等发达国家有很多的成功经验。从法律法规建设、标准体系建设和追溯系统应用3个方面对发达国家的做法进行了深入细致的分析，结合中国社会主义初级阶段小农经济生产为主的现状，对中国实现农产品质量安全全程可追溯提出了相关建议，包括完善农产品追溯立法、建设与立法相协调的法规与标准体系、建立由政府主导的全国统一的农产品追溯系统平台，分阶段、分批次进行试点实施等。

关键词：农产品;追溯体系;启示

中图分类号：F203

文献标识码：A

文章编号：0439-8114（ 2020） 20-0015-06

D01：10.1408 8/j .cnki.issn0439-8114.2020.20.003

随着生活水平的不断提高，人们从对农产品的数量需求转为了对质量的高要求。在过去20年里，中国食品安全问题频繁出现，其中不乏一些造成严重后果的重大事件。层出不穷的食品安全问题不仅严重危害了消费者的身心健康，同时也威胁着社会的安全和稳定。如何有效地解决食品和农产品的安全问题，成为中国社会各界广泛关注的焦点。欧盟、美国、日本等发达国家通过建立健全法律体系、完善农业标准体系、加强农产品市场监管以及应用先进的信息技术，基本已建成农产品质量安全追溯体系。中国各级政府也一直在为保障食品安全方面作出不懈的努力，但和发达国家相比仍然存在一定的差距。

自2004年以来，中国开始重视和发展农产品追溯体系，同年发布的《国务院关于进一步加强农产品安全工作的决定》中强调：“要建立完备的质量安全档案记录和农产品标签管理制度，逐步形成产销区一体化的农产品质量安全追溯信息网络”。继国务院出台相关政策后，各地方政府也都出台了相应的农产品或食品质量安全追溯的指导意见。此外，从2007年到2019年的13次中央一号文件中，12次都明确提到了关于农产品质量安全追溯体系方面的内容。经过了十几年的发展和建设，中国正在从探索阶段向初步建立的阶段迈进。通过学习发达国家的成功经验和總结中国发展中所遇到的问题，从法律法规制定、农业标准化体系建设以及可追溯系统建设等多角度进行分析，对进一步完善中国农产品质量安全追溯体系和缩小与发达国家之间的差距具有重要意义。

本研究详细论述了发达国家农产品质量安全追溯体系的发展历程和现状，深入研究并总结了中国农产品质量安全追溯体系建设成果和不足，借鉴发达国家农产品追溯制度和体系建设中的成功经验，以期为中国完善农产品质量安全追溯体系提供有益参考。

1 农产品追溯体系含义和内容

《农产品质量安全法》中农产品定义为初级农产品，即在农业生产活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，包括可食用和非食用的两个方面|1]。本研究中的农产品是侧重于可食用农产品，即供食用源于农业的初级产品，具体指种植、养殖、采集、捕捞而形成的，未经加工或者经初加工，可供人类食用的产品，包括粮油、果蔬、食用菌、茶叶、牛奶、畜禽及其产品和水生动植物及其产品等[2]。国内外不同组织和学者从不同的角度对可追溯性、追溯系统和追溯体系的含义进行了解释，可以概括为对农产品供应链正向跟踪和反向追溯的管理。农产品追溯体系是实现农产品可追溯性的完善立法、标准制修订、系统建设等方面的总和，而可追溯系统是追溯体系的一个方面，是实现追溯性的一整套方法手段、技术模型和系统[3]。

本研究中的农产品追溯体系可以定义为：对初级农产品的生产、加工、流通、销售等环节进行详细的数据收集和记录，建立整个农产品供应链信息库，应用现代信息技术对信息库数据进行管理，实现农产品供应链环节有记录、信息可查询、流向可跟踪、责任可追究、产品可召回、质量有保障，能保障和强化覆盖农产品供应链全过程质量安全管理与风险控制的溯源体系[4]。从内容看，本研究将农产品追溯体系分为三个体系：一是制度体系，即通过不断完善法律法规明确各部门的责任划分，保障追溯体系持续规范地运行;二是标准体系，依据农产品追溯的相关法律法规，结合追溯系统正常运行的需求，制定完备的标准体系，并保持标准的及时修订与更新;三是技术体系，是利用先进信息管理技术保存相关的管理记录并编码，建立对农产品的生产、加工、流通和销售整个产业链相关过程信息进行追踪的系统，包括数据的采集、存储、传递及查询等功能。

2 发达国家农产品追溯体系发展现状

2.1 欧盟农产品追溯体系现状

欧盟早在1997年就开始建立食品安全追溯体系，当时是为了应对疯牛病的影响。于2000年颁布了《食品安全白皮书》后，陆续出台了多项法规分别对牛肉、禽蛋等动物源性食品追溯体系的建设提出了要求。目前，已建立了以《第178/2002号法案》为重要核心法案，形成了上层基本法为原则，下层为具体措施和要求的针对不同农产品安全追溯的一套完整法律法规体系。在法律条文中明确规定，食品生产商必须提供涉及食品生产、流通以及销售等环节的数据，为产品质量追溯提供数据支持[5]。欧盟的追溯行动曾引起全世界各组织和其他发达国家的广泛关注，也掀起了各国建设食品追溯体系的热潮。

在标准制定方面，1997年由零售商协会发起的针对生产者制定了《欧盟良好农业规范（EUREPGAP）》认证标准，主要对果品蔬菜的生产用药、肥料使用、生产过程详细记录等的规范，该标准包括执行危害分析与关键点控制（HACCP）和良好农业规范（GAP）标准。2007年经修订更名为《全球良好农业规范（ GLOBAL CAP》>，主要包含了作物、家畜家禽、水产等产品从种植到收获全过程的规范要求，在全球拥有8万家认证的生产商。2015年颁布了《GLOBALCAP》的第5版，此时在全球已拥有约15万家认证的生产商。此外，2008年欧盟又推出了《良好追溯流程（GTP）》，主要对内部追溯和供应链追溯的流程进行规范，并制定了水产、蜂蜜、鸡肉和饮料类产品相应的实施标准和指南。欧盟成员国为了进一步加强食品安全规范，还颁布了《食品安全全球标准（BRC）》和《国际食品标准（IFS）》等标准，在全球范围内也具有很大的影响力，成为了欧盟食品安全追溯标准体系的有效补充。

在系统应用方面，歐盟建立了食品和饲料快速预警系统（RASFF），并于2014年成立了RASFF的门户网站和数据库，为世界各国企业及消费者提供公开的信息服务。该系统是基于信息的预警系统，系统的运行包括信息的收集、提供、传递、评估、发布、跟踪和反馈等[6]。一旦发生食品安全事件，欧盟将立即通过其成员国启动预警系统，根据预警系统的信息召回问题食品并进行销毁。

2.2 美国农产品追溯体系现状

美国最早的追溯体系建设可以追溯到18世纪末到19世纪初，主要针对大宗动物进行标记和登记，相关的法律法规体系始于1977年实施的《食品安全行动计划》。以该计划为指导，于2002年又颁布了《公共健康安全与生物恐怖应对法》和《食品安全跟踪条例》，构成了美国追溯体系的核心法律框架。法律明文规定全美所有涉及食品运输、配送和进口的企业都要知道本企业产品原料的来源和去向，建立并存档食品流通的全程记录。2004年后，美国农业部发布的《食品追溯白皮书》以及相关法案，如《食品安全现代法案》《肉、禽及蛋品检测法案》《生鲜农产品法案》《有机食品法案》等，针对不同类别的农产品追溯体系提出了更为详尽和具体的要求[7]。

美国的食品标准严格意义上来说应称为“法规”，均进入“联邦法规”（CFR）。与食品安全有关的法规、标准和措施主要集中在第9卷（动物和动物产品）、第21卷（食品和药品）、第40卷（环境保护）。联邦法规中的9CFR116记录和报告、9CFR151记录，注册及报告、9CFR550需保存的记录、2ICFROII电子记录和电子签名、2ICFR1002记录和报告、21CFR1304注册者的记录和报告、40CFR1601信息自由法下的记录披露程序、40CFR1612在法律诉讼中产生记录、40CFR1850记录获取等系列法规均体现了美国为食品安全提供了追溯保障。

在系统建设方面，美国在2004年启动国家动物标识系统（NAIS），并计划在2009年强制实施，该系统的任务是对动物从出栏到屠宰进行全过程追溯，要求生产者、加工厂商和零售商认真做好动物出生、养殖、屠宰和加工过程跟踪记录并建立标识。由于该系统加重了农户的负担，于2010年终止推进。在2011年推出了动物疾病追溯规划（ADT），该计划通过降低追溯成本，减轻农户负担来实现跨州畜禽产品的追溯管理，该计划目前正在持续推进中。

2.3 日本农产品追溯体系现状

21世纪初期，日本的食品安全事件频发，对日本社会造成了很大的影响[8]。为了应对此类事件，日本于2001年开始探索建立食品可追溯体系，2003年颁布了首部关于食品安全的法律《食品安全基本法》。同时，对与之相关的法律法规《食品卫生法》《农药管制法》《肥料管制法》等进行了修订。随着追溯体系法律法规框架的完善，日本农林水产省在2003年出台了《管理、传递牛的个体信息的相关特别措施法》（即《牛肉可追溯法》），2009年出台了《粮食等的交易相关资料记录》（即《产地信息传递法案》），同年，又颁布了《关于米谷等交易信息的记录及产地信息传递的法律》（即《大米可追溯法》）。根据这两部可追溯法要求，牛肉和大米属于强制性可追溯产品，各生产、加工、销售等企业都应当保存交易记录、配料原产地等信息，建立档案保存记录并向公众传送和公开产地信息。

2005年，借鉴欧盟制定的《全球良好农业规范（ GIOBAI GAP）》，日本制定了JGAP《日本良好农业规范》。到2007年日本制定了与追溯相关的牛肉、猪肉和果蔬等标准，之后又将食品范围扩大到牛肉、鸡肉、猪肉、果蔬、养殖鱼类、鸡蛋、海苔、贝类等的追溯标准，针对生产各环节的管理制定了更为详细的规则。

自2002年开始建立食品追溯体系以来，通过家畜改良中心搭建或企业自主建立的且正在运行的农产品追溯系统共有5个，分别是牛只个体识别信息系统、Serica果蔬追溯信息系统、家禽追溯系统、苹果追溯系统、全农米追溯系统。这些系统主要为公众公开农产品的生产、加工、运输、销售各环节中全过程的信息数据。

2.4 澳大利亚农产品追溯体系现状

和其他发达国家一样，澳大利亚在疯牛病事件后颁布了《食品法案》《食品安全管理条例》《食品标准条例》《食品安全管理与总体要求》及《食品工业场所与设备管理要求》等相关法律法规，范围涵盖了食品和农产品从生产到销售的所有环节。此外，还设立了《农业法》《环境法》和《消费者权益保护法》来实现食品安全的规范管理。各州政府根据当地具体情况对以上法律法规进行定期修订和调整，以便督促所有企业严格按照法律法规开展产品质量安全追溯的工作。

专门负责制定农产品质量安全标准的机构澳新食品标准委员会（JSANZ）根据澳洲本国的需求，制定了完备的食品安全体系，标准分为强制性标准和非强制性标准两大类，内容涵盖了农产品生产、加工到销售的所有环节。除标准体系外，澳洲农产品还有非常完善的认证体系，为保证农产品的全过程标准化管理和实现农产品安全工作，澳洲还建立了完善的农产品认证体系。至今为止，共建立了5套认证系统：Freshcare（新鲜农产品放心认证）、粮食登记认定、畜产品识别追溯系统（ NIIS）、AUS-MEAT标志和澳洲牛类评价系统（MSA）。

3 中国农产品追溯体系现状

3.1 相关法律法规

《中华人民共和国农产品质量安全法》于2006年11月1日施行，2009年6月1日实施了《中华人民共和国食品安全法》。2015年对《中华人民共和国食品安全法》进行了重要修订，修改后的食品安全法明确了食品生产经营者的责任，明确了对食品安全信息的管理及信息发布机制，建立了食品生产经营者信用档案，且明确提出建立食品全程追溯制度。2018年又根据国家机构改革方案对《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国食品安全法》中的多处部门名称进行了修正，使各部门职能职责划分更加清晰明确。

在政策法规方面，根据党的十五届五中全会精神和十一五计划纲要对食品安全和质量标准的要求，全国开展质量安全标准和农产品追溯体系的建设，国务院、农业农村部、商务部、国家食品药品监督管理局、国家市场监督管理总局等针对农产品质量安全及可追溯体系建设颁布了一系列的指导意见。特别是农业农村部，连续多年颁布了多项农产品质量安全和追溯体系建设等方面的指导性政策。2000年，首先发布的《加强农产品质量安全管理工作的意见》，2004年又发布了《进一步加强农产品质量安全管理工作的意见》，随后两年发布的相关政策包括：2005年的《关于进一步加强农垦无公害农产品质量追溯试点工作的意见》，2006年的《农产品包装与标识管理办法》《畜禽标识和养殖档案管理办法》和《农产品产地安全管理办法》等。2008年农业农村部正式开启了农产品质量追溯系统试点建设项目，该试点项目旨在探索中国农产品质量追溯系统可复制可推广的模式和经验。2012年发布了《关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》，2014年又印发《关于加强农产品质量安全全程监管的意见》，要求积极推行质量追溯、制定和完善质量追溯管理制度规范。2016年发布的《农业部关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》从追溯管理运行制度、信息化追溯平台、技术标准、试点应用等各个方面对农产品追溯体系的建设进行了部署。最新发布的《国家质量兴农战略规划（2018-2022年）》中，要求构建农产品追溯标准体系、完善国家农产品质量安全追溯管理信息平台、加快建设农产品质量安全追溯示范点，形成农产品追溯与农业农村重大创建认定、农业品牌推选、农产品认证、农业展会等工作挂钩“四挂钩”机制。此外，各省市地区也根据自身特点和实际需要，出台了适合本地区的相关地方性法规。上海市2001年起草颁布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》（2004年修订），2009年安徽省出台《安徽省建立健全农产品质量安全档案试行办法》，2012年黑龙江通过《黑龙江省食品安全条例》（2016年修订）。其后，浙江省在2016年推出《浙江省农产品质量安全追溯管理办法（试行）》，福建省在2017年通过了《福建省食品安全信息追溯管理办法》等。

3.2标准体系

中国现行有效的与农产品追溯有关的标准分为三类：强制性标准、推荐性标准和指导性技术文件。自2004年发布的《水果、蔬菜跟踪和追溯指南》和《牛肉产品跟踪与追溯指南》到2005年发布的《良好农业规范》，再到2009年发布的《农产品质量安全追溯操作规程通则》以及茶叶、水果、谷物、畜肉4大产品的操作规程。截至2018年底，中国共颁布了农产品追溯相关的强制性标准19项，其中生产环节的有11项，加工环节有3项，流通环节有5项;已颁布的推荐性标准有415项，其中有关粮食的有50项，有关果蔬类的有129项，有关畜禽类的有86项，涉及生产、加工到流通等的各个环节。

3.3 追溯系统应用

自2004年开始，国家市场监督管理总局、农业部、食品药品监督管理总局、商务部等开展不同农产品领域的可追溯体系建设试点。中国物品编码中心在全国建立了100多个产品质量安全追溯应用示范基地，应用覆盖多个特色农产品领域，如陕西的“牛肉质量与追踪系统”、北京的“牛肉产品跟踪与追溯自动识别技术应用示范系统”、上海的“上海超市农产品查询系统”、山东的“蔬菜质量安全可溯源系统”、广西的“米粉质量安全跟踪、追溯与监管体系”等。农业农村部开展城市农产品质量安全监管系统试点工作，建立了农业农村部种植业产品质量追溯系统、农垦农产品质量追溯展示平台、动物标识及疫病可追溯体系、水产品质量安全追溯网等。商务部和财政部也都开展了食品和农产品的追溯体系建设，形成了生产与流通有效衔接的肉类蔬菜流通追溯体系。目前，在中国具有代表性的农产品质量安全追溯体系有国家食品（产品）安全追溯平台、追溯与召回公共服务平台、中国产品质量电子监管网、农垦农产品质量追溯网、水产品质量安全追溯网、广东省水产品质量安全追溯平台、北京市农业局食用农产品质量安全追溯系统、北京市肉类蔬菜流通追溯平台、上海市食用农产品流通安全信息网等。

4 中国农产品追溯體系与发达国家的差距

4.1 法律法规体系不完善

发达国家的农产品追溯制度是和相关法律、法规的完善同步进行的。中国政策方面的指导意见居多，而关于农产品追溯的法律较少。《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国产品质量法》都没有可追溯相关的内容，只有《中华人民共和国食品安全法》中的四十二条指出了“食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。”但并没有要求强制实施农产品可追溯的相关条款，而发达国家的法律条文中有明确的企业必须执行的强制性条款。例如，在美国的《生物反恐法案》中要求企业必须建立食品可追溯制度，同时所有涉及食品运输、配送和进口的企业要建立并保存相关食品流通的全过程记录。在一定程度上，没有强制性的法律条文削弱了法律的效力，很难达到法律应有的规范作用。相较于发达国家，中国的关于农产品可追溯方面的法律法规数量少，效力较低。

4.2标准体系不健全

随着国家对农产品质量安全的不断重视，中国已经建立了不少与农产品追溯相关的标准。首先，从追溯环节角度看，分为生产、加工、流通以及覆盖全程的追溯标准等类别。从农产品类型的角度看，包含粮食、果蔬、食用菌、茶叶、畜禽、蜂产品、水产品以及农产品通用的追溯标准等类别;从标准建设的整体性上看，已经形成了农产品可追溯标准体系的基本框架，但从协调性、统一性和可操作性上还不够。各类标准的层次不清晰，有些类别多个标准之间存在重复和交叉，有些类别还没有制定标准。其次，标准的制定、修订周期较长，也是导致标准不适用的重要原因之一。中国规定的标准修订时间是5年，但大多数标准并未按照此规定执行，很多标准已经超过10年都没有进行修订。国际标准ISO是从实施后5年开始第一次修订，之后每3年复审一次。日本根据有些农业标准变化快的需要，每3年修订一次;而美国食品安全标准均发布在《美国联邦法规》，该法规是每年修订一次。中国农产品可追溯标准存在标准年龄长、更新速度慢等问题，而这些问题对于中国标准领域也是普遍存在的问题。

4.3 追溯技术落后、系统不成熟

虽然国内建立了很多农产品可追溯试验示范基地，也开发了很多追溯系统，但大部分都还在试运行阶段，也还没有一个农产品全程可追溯的成功案例。欧盟、美国和日本均采用的是国际物品编码协会开发的全球统一标识系统（EAN-UCC），对各类农产品进行跟踪和追溯[9]。而在信息的采集和传递方面，他们采用的是条码技术、电子标签技术和射频识别技术等，同时利用GPS定位系统和物联网技术，在识别、定位、跟踪、监控和管理领域基本实现了智能化，避免了人工记录的弊端[10]。中国大部分追溯信息还要依赖人工登记和上传，这种原始信息采集方式成本高且误差大。各省市各部门都组织开展了农产品追溯试点工作，每一个试点都会单独开发一套追溯系统，而农产品从生产到销售通常是跨省市或跨地区的，系统与系统之间缺乏互联互通的桥梁，致使各个试点区域系统的信息不能互通。发达国家的追溯系统是按照农产品类别建立的，一个类别的农产品建立一个全国统一的可追溯系统，统一的信息管理机制，才能使追溯系统进入良性可持续运转。

5 发达国家农产品质量追溯体系的借鉴

5.1 完善法律法规体系，建立与之相匹配的标准规范

建立法律法规与标准规范相协调的规范体系，为农产品追溯体系提供有效的规范和保障。加快农产品追溯相关的立法建设，尽快填补追溯相关法律空白。在立法中明确实行农产品追溯的强制性条例，依靠法律来约束农产品相关企业的行为规范。在制定相关法律法规时，可以参考欧盟、美国和日本等具有完善追溯体系国家的相关法律法规的编制方法，也要考虑与国际贸易组织的相关协定相协调，使中国的法律法规能与国际接轨。标准体系是法律法规的有效补充。标准与法律是相互依存的，在建立法律法规的同时，就应考虑其对应的标准规范的制定。学习发达国家做法，依照法律法规的要求，针对不同类别的农产品分别建立质量安全追溯标准体系，将某一类农产品的产前、产中、产后的全产业链追溯环节打通，形成完整统一的标准。同时，借鉴已被世界各国广泛认可的国际通用食品安全管理体系标准，例如：IS09000标准体系、GAP（良好农业规范）、HACCP（危害分析和关键控制点）、GMP（良好生产规范）、SSOP（卫生标准操作程序）等，建立中国对应的安全管理体系标准，可以有效避免贸易壁垒，增强中国农产品出口竞争力。

5.2 分步实施农业标准的推广与普及，提高农业标准化水平

通过对农业标准的宣贯与实施，让农业生产者了解和应用农业标准，可以有效提高农业标准化生产水平。中国目前依然是以小农生产为主的农业生产方式，对于标准的实施和推广都有相当的难度：一是农户的生产相对分散，难以集中参加标准宣传;二是农户的标准意识薄弱，没有能力也不愿意按照标准化的生产方式进行农业生产。农业标准的推广应考虑分阶段分步骤实施，首先对生产大户先行推广和实施，然后逐步到小农户。对集约化生产的生产主体进行标准宣传，例如：农民合作社、家庭农场、龙头企业以及专业大户等。让他们真正了解和掌握农业标准，严格按标准规范进行农业生产。再通过农业生产大户不断吸纳小农户参与其生产，让小农户在按照统一标准的生产过程中，学习标准化生产的流程同时也感受到标准化生产带来的好处。这种以大户带小户的方式比直接培训和宣传更有效率。实现农业标准化生产是实现农产品追溯的先决条件。只有实现了规范化的生产流程，按照各标准环节采集农产品生产信息并进行编码标识，再利用先进的信息技术，最终才能形成完整的农产品追溯链。

5.3 搭建统一的农产品全程可追溯信息化管理平台

目前，中国各省市试点都建设有自己独立的农产品追溯系统和平台，由于各自拥有独立的建设标准和目标，导致信息的采集、存储、传递和发布等管理标准不一致，因此各系统和平台间的数据库不能对接，信息不能共享，最终追溯信息呈碎片状，无法真正实现全程可追溯。为实现信息之间能互联互通，打通农产品供应链的各个环节，形成完整的可追溯信息链，需要建设统一的可追溯信息化平台。同时为了不增加涉农企业的生产成本，也为了统一各类农产品生产、加工、仓储、物流及销售的标准，该平台应由政府等公共部门主导建设。由政府建设并实施的平台有以下优势：一是降低农产品追溯成本，避免了企业之间重复建设的费用;二是便于强制实施全程可追溯，政府部门可以协调执法部门依法对不按要求执行追溯管理的涉农主体进行处罚;三是有利于实现对农产品供应链的实时监控和风险预警，一旦发现农产品安全事件，政府可以在第一时间追查并发出召回命令;四是有利于准确统计农产品的各类数据和数据安全保障，追溯平台中获取的农产品生产数据比普查数据更为客观和真实。

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作者简介：陈娉婷（1982-），女，湖北武汉人，助理研究员，博士，主要从事农业信息化研究，（电话）18171261601（电子信箱）14196442@qq.com;

通信作者，沈祥成（1966-），男，湖北随州人，研究员，主要从事农业经济、农业信息化方面的研究，（电子信箱）365550813@qq.com。