长三角地区财政资源共享发展评价及机制改进

钱海燕，陈 张

一、引 言

近年来，长三角地区已成为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。在长三角高质量一体化发展过程中，如何创新财税机制，以促进财政资源共享，进而促进区域高质量一体化发展已成为当务之急。目前，学术界对该主题的研究主要是分析财政分权、财政竞争和税收制度等因素对区域一体化和区域资源共享的影响，并基于影响分析对财税制度提出相关的优化建议。

刘小勇(2012)在分析财政分权因素后，提出财政分权对市场分割具有明显正向影响，而对资源共享具有阻碍作用；吕建锁(2006)也认为财政分权具有强化行政区划的特征；殷德生等(2014)分析财政支出跨境溢出效应时发现，区域一体化更容易在经济实力相似的地区推进，且基本建设支出具有显著空间正外溢性，更能推动区域一体化进程；王宵雅等(2016)认为现阶段我国实施的财政转移支付政策，不仅没有缩小反而扩大了区域经济差距，抑制了区域一体化发展。

关于财政竞争对区域发展的影响，学者们则有不同的研究结论。周黎安(2004)认为官员晋升产生的零和博弈是地方保护主义与政府竞争的原因，也是阻碍区域共享的根本政治因素；Conyers等(1984)也认为财政竞争会导致地方政府被利益集团俘获，进而产生公共品成本高估和资源错配等问题。然而Gordon等(2003)则认为财政竞争通过公共产品、公共服务的供给促进了人口和资源进入本辖区，从而促进了区域经济发展；并且经典的Tiebout模型也肯定了居民“用脚投票”机制能够保证公共物品供给与居民偏好的匹配，进而肯定了地方政府的财政支出竞争是有效率的(Zodrow et al.，1986)。虞晓芬等(2019)的观点则与两者都不同，他们认为财政竞争与经济效率之间存在“倒U”形关系。

基于上述财政因素的影响，学者们提出可以通过变革税制、优化财政体制和税收支出政策来打破区域藩篱，以财税制度创新来推动资源共享与一体化发展。曹宏苓(2008)认为经济一体化需要与财政制度创新同步，由共同财政来建设“区域公共产品”，并采用共同制度对有害“财政援助”进行限制；郭彦卿(2016)也提出财政可持续与财政一体化是区域协调发展的内核动力，要不断进行财政一体化制度变革；吕炜等(2008)则认为区域一体化过程需要制度创新，但制度创新面临着很强的路径依赖，会制约区域共享的发展。

通过对上述文献的梳理发现：第一，针对区域财政资源共享发展现状的分析缺乏直观的数据表现，且变动趋势不清晰。解决路径为建立财政资源共享发展指标体系，并运用极值熵值法测算长三角地区的财政资源共享指数，以直观反映长三角地区财政资源共享现状与变化趋势。第二，上述研究多为单一因素分析，容易产生研究结论之间的分歧甚至对立。鉴于此，本文通过构建Tobit模型，分析财政分权、财政资源数量、政府收入、经济发展和区域空间联系程度对区域财政资源共享的影响。通过对各因素的综合分析，避免单一因素分析造成结论的偏差和相互之间的矛盾。

二、长三角地区财政资源共享发展情况评价

(一)评价体系维度与基础指标

财政资源是财政在履行其职能过程中所形成的资源，包含财政投入产生的有形资产，也包含财政体制、财税服务等无形资源。财政资源的建设与管理是为了实现财政职能的有效发挥，因而财政资源共享就是让财政资源在区域内形成机会与成果共享，用以发挥区域财政在资源配置、收入分配、经济稳定与发展、保障社会和谐稳定和实现国家长治久安四方面的职能作用(陈共，2015)，并渐进实现发展过程公平公正、发展成果全民共享的发展理念。因此，在构建财政资源共享评价指标体系时，选用的指标要能够体现区域财政资源共享对财政职能发挥的促进作用。同时在区域财政资源共享评价体系指标的选用方法上，也应以综合分析财政职能为基础，从区域资源有效调控、区域收入合理分配、区域经济增长和区域社会稳定四个维度选取相关的指标，构建共享指标评价体系。

1.区域资源有效调控。区域财政资源的共享发展一般会体现在区域资源的有效调控上，同时，区域资源的有效调控也会反映出财政资源在区域内的共享发展水平。为了反映区域资源调控的有效程度，可以从区域资源配置总体效率和区域资源配置结构效率两方面选取指标。一是选用财政收支占GDP的比重指标，用以反映资源配置的总体效率。因为在我国政府职能及社会公共需要基本范围明确的前提下，财政收支占GDP的比重能够较好地体现非市场主体对资源调控的能力大小，其合理比例能够使资源配置达到总体有效；二是选用固定资产投资额、地方实际利用外资额以及进出口总额等指标，以体现政府运用多样的财政手段来优化财政支出结构，促进民间投资，吸引外资和对外贸易，从而在结构上对区域资源进行调控，并以此反映政府资源配置的结构效率。

2.区域收入合理分配。财政作为再分配的手段，其目的是调节收入分配，实现社会公平，将贫富差距控制在现阶段可承受的范围内。一方面，以税收作为收入分配的主要手段，对生产要素报酬进行合理调控；另一方面，通过财政转移支付保障社会成员基本生活水平。区域财政资源共享就是为了更好地降低区域贫富差距，实现经济发展高位城市对周边城市的辐射带动作用。因此，该维度选用居民收入与经济发展的增速比率、城乡居民人均可支配收入比率、财政收入与GDP的比率作为衡量指标。一是选用居民收入与经济发展的增速比率指标，用以反映经济发展过程中居民是否更好地享受了发展成果；二是选用城乡居民人均可支配收入比率指标，用以反映城镇居民与农村居民间的收入分配差距；三是选用财政收入与GDP的比率指标，用以反映再分配过程中政府的分配能力。

3.区域经济增长。区域财政资源共享最直接的意义在于促进区域经济高质量增长，而经济的高质量发展又体现在经济稳定和经济发展两方面。由于经济稳定包含充分就业和物价稳定等多重含义，因此，选用城镇登记失业率、居民消费价格指数作为衡量指标。经济发展既表现为总产出的增长，也表现为经济结构的优化，基于此，一是选用GDP增长率指标，用以反映总产出的增长；二是选用农村居民人均可支配收入增长率、城镇居民人均可支配收入增长率和第一产业增加值与GDP的比率等指标，以此分别反映在城乡和产业上的经济结构。

4.区域社会稳定。财政作为政府运行的财力保证，事关社会稳定和国家兴盛。而财政资源在区域内共享是在一定程度上对社会管理事务的优化整合，一般情况下，区域财政资源共享会通过区域社会发展的现状表现出来。正因如此，考量区域社会稳定，一是选用民生支出与财政支出的比率(1)此处民生支出指教育、医疗、社会保障与就业、文化体育与传媒支出。、民生支出增长率和公共资源数量(2)由于财政资源具有有形资产和无形资产，故用财政支出衡量财政资源数量。三个指标，用以反映政府对民生的投入情况以及公共产品和公共服务的提供是否存在短板问题；二是选用一般公共预算收入增长率、财政分权(3)税收收入上缴中央部分与地方税收收入之比。等指标，用以反映区域内各经济主体的经济负担。

基于上述评价指标体系维度与基础指标说明，构建长三角地区财政资源共享发展评价指标体系(表1)：

表1 长三角地区财政资源共享发展评价指标体系

(二)数据来源

财政资源共享评价指标数据选取2000—2018年江苏、浙江、安徽、上海四个地区上述指标的具体数值，其中财政支出、固定资产投资额、GDP、实际利用外资额、进出口总额、财政收入、城镇登记失业率、居民消费价格指数、第一产业占GDP比重、一般公共预算收入增长率数据分别来自四省市2001—2019年的统计年鉴；城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入分别来自四省市统计局网站，并由此计算得出城乡居民人均可支配收入比、农村居民人均可支配收入增长率、城镇居民人均可支配收入增长率指标数据；民生支出中的教育支出、医疗卫生支出、社会保障与就业支出、文化体育与传媒支出数据分别来自四省市2001—2019年的统计年鉴，由此计算得出民生支出增长率和民生支出与财政支出的比率指标数据(4)限于篇幅，四省市的具体指标数据没有列出，读者如果需要可向作者索取。。

(三)指标体系信度检验

通过克隆巴赫系数(Cronbach’s alpha)法测定指标体系的内部一致性，其数学表达式为a=(n/n-1)(1-∑Si2/∑t2)，a为信度系数，n为指标总数，∑Si2为各指标数值的方差，∑t2为所有指标数据数值的方差。理论认为：Cronbach’s α系数的取值范围在0～1之间，越接近于1，则说明指标体系内部信度越好，一般大于0.7表明指标体系的一致性是可信的。通过Spss软件对上述指标体系进行检验，得出Cronbach’s α为0.99(表2)，这表明指标体系内部信度很好，具有可信性。

表2 可靠性统计

(四)财政资源共享指数测度及结果

为客观反映上述指标体系对财政资源共享发展的综合评价，采用极值熵值法分析指标离散程度来对指标进行权重赋值。首先，采用极值法将各省市指标数据进行去量纲处理，正向指标处理的公式为：

负向指标处理的公式：

运用熵值法计算出长三角三省一市的财政资源共享指数，其趋势如图1所示。

图1反映长三角三省一市财政资源共享发展指数趋势一致，四省市财政资源共享指数逐年下降，且降幅在2013年开始放缓，但浙江省和上海市仍存在小幅度波动。值得一提的是，安徽省、江苏省和上海市的财政资源共享指数在2018年均出现上升的趋势。

图1 长三角财政资源共享发展指数趋势图

三、影响长三角地区财政资源共享的因素

基于极值熵值法测算的长三角地区财政资源共享指数，构建Tobit模型以识别财政资源共享发展的影响因素，并以此探究各种因素与财政资源共享发展间的关系。

(一)变量选取与数据来源

建立在区域一体化基础之上的区域财政资源共享，需要依托区域经济和地区财政发展的一体化，并通过财政支出手段，为区域共享发展提供财力保障。然而，区域一体化和区域资源共享必然受到现行财政分权制度、财政竞争以及税收制度等诸多因素的影响。因此，选择上述影响因素作为解释变量，而被解释变量则选取财政资源共享发展指数，以建立变量体系(表3)。具体指标选取如下：

表3 指标体系

1.财政分权指标(pow)。为避免采用地方财政收入与全国财政总收入之比作为财政分权衡量指标而出现的“分母统一性”问题(毛捷 等，2018)，可以采用地方财政弹性收入比作为财政分权的衡量指标。其公式表达为：财政收入分成比=地方财政自有收入/地方上缴中央部分。该指标既反映中央与地方对财政收入的划分，同时也反映中央政府对财政收入的控制程度。合理的财政分权比例会抑制地方政府间无序竞争行为，从而对区域财政资源共享发展具有推动作用。

2.财政资源数量指标(res)。财政资源共享的首要前提就是要具有一定数量的财政资源，因此，分析资源共享影响因素时，必须考虑财政资源的数量。由于财政资源既包括有形资产又包括无形资产，且政府很多的资产无法采用会计核算办法加以衡量，故选用地方财政支出作为财政资源数量指标衡量，因为财政资源需要通过经济支付获取。

3.政府收入指标(rev)。选用地方财政一般公共预算收入指标来衡量地方政府在一般公共产品供给上的投入能力。财政资源的投入是以政府收入为基础的，且为避免政府行为对市场的干扰，政府在财政资源建设上也更多体现在市场层面，这意味着收入决定资源要素的拥有量。政府收入大小决定着政府财政资源建设的投入能力，投入能力越大对财政资源共享的推动作用越强。

4.经济发展指标(pgdp)。随着地区生产总值的增加，人口的流动会不断加快，从而提高公共资源的共同使用次数，促进共享发展，但人口的大量单向性流动会给流入地的公共资源有序使用造成影响。因此，该指标的作用效果取决于经济水平与人口因素的双重作用。

5.区域空间联系程度(spa)。选用交通密集度指标来衡量区域空间的联系程度，指标公式表达为：交通密集度=(铁路营业里程+公路里程+内河航道里程)/省(市)区域面积。在空间上的联系越紧密，越容易打破行政藩篱，会进一步推动区域市场的整合，从而促进财政资源的跨行政区共享。值得注意的是，区域交通的重复建设会使交通密集度指标增大，但重复建设也会导致区域内部交通竞争，使得要素流动困难。

下列的地方财政自有收入、地方财政上缴中央部分、财政支出、人均GDP、铁路营业里程、公路里程、内河航道里程和省市区域面积等数据分别来自江苏、浙江、安徽、上海2010—2019年的统计年鉴。

(二)模型构建

由于极值熵值法构建出的长三角财政资源共享指数处于0～1之间，因变量受限于某种约束条件下取值，因此，本文模型选用受限因变量模型(Tobit)。建立的审查数据回归模型结构为(周华林 等，2012)：

yi,j,t=α0+βi,j,tXi,j,t+ui,j,t

i=1,2,3,4(省市代码)；j=1,2，…，5(指标代码)；t=2009,2010,…,2018(年份代码)。选用财政资源共享指数、财政分权指标(pow)、财政资源数量指标(res)、政府收入指标(rev)、经济发展指标(pgdp)和区域空间联系程度(spa)作为变量，建立基准回归模型如下：

Vi,j,t=α0+β1powi,j,t+β2resi,j,t+β3revi,j,t+β4pgdpi,j,t+β5spai,j,t+εi,t

其中Vi,j,t为被解释变量，即财政资源共享指数；α0是常数项；βk为解释变量系数；εi,t为随机扰动项。

(三)Tobit模型结果分析

使用Eviews计量软件分析，结果如表4所示(5)三省一市的Tobit模型基础数据限于篇幅没有列出。：

表4 长三角财政资源共享发展Tobit回归结果

由表4可知：1.财政分权与财政资源共享发展具有正相关关系。回归结果显示，财政分权对财政资源共享的影响系数为0.10，且在1%水平下显著存在，这表明财政分权对长三角财政资源共享具有促进作用。但值得注意的是，这里衡量财政分权的系数是处在一定区间内，不能忽视财政分权过大产生的政府间无序竞争行为。美国经济学家Tiebout(1956)运用“用脚投票”理论来阐述地方财政竞争思想，即选民会选择在税收与公共物品供给的最佳组合地定居，地方政府为了争取更多的选民进入辖区将展开财政竞争。在中国，地方政府受到财政剩余控制权与政治晋升的双重激励，以及辖区内资源有限性的影响，致使地方政府想要在政治和经济领域取得相对优势，就必须争夺流动性资源和广泛市场，从而成长为相对独立的利益主体(李涛 等，2018；龙小宁 等，2014)。这就导致地方政府会采用多样性的财政支出竞争策略参与竞争，使得地方保护主义加深，限制了区域财政一体化发展。

2.财政资源数量与财政资源共享发展具有正相关关系。回归结果显示，财政资源数量对财政资源共享的影响系数为3.68，且在1%水平下显著，表明财政资源数量对财政资源共享具有促进作用。促进作用体现在财政资源数量增加使得有富余的财政资源用来区域共享，且公共资源产生的正外部性影响范围得到进一步扩展，区域财政资源共享交流更多。

3.政府收入与财政资源共享发展具有正相关关系。回归结果显示，政府收入对财政资源共享的影响系数为8.19，且在1%水平下显著存在，说明政府收入指标对长三角财政资源共享具有很强的促进作用。政府收入的扩大会进一步增加财政资源共享数量，因此，政府收入对财政资源共享发展表现出推动作用。

4.经济发展与财政资源共享具有负相关关系。回归结果显示，经济发展对财政资源共享的影响系数为-1.24，且在1%水平下显著存在，这表明经济发展指标对长三角财政资源共享具有抑制作用。产生抑制作用的原因在于经济水平处在高位会直接影响到人口的单向流入，造成长三角公共资源有序使用受到影响，使得财政资源共享质量降低。

5.区域空间联系程度与财政资源共享具有负相关关系。回归结果显示，区域空间联系程度对财政资源共享的影响系数为-0.08，且在1%水平下显著存在，表明区域空间联系指标对长三角财政资源共享具有阻碍作用。阻碍作用表现在长三角内部没有进行有效的财政分工，缺乏财税协调机制，使得区域内出现“港口竞争”等重复建设问题。在一定程度上，竞争性建设限制了长三角地区的联系，阻碍财政资源在区域内流动，但若存在有效的财税协调机制，区域空间联系会表现出促进作用。

四、结论与机制改进

(一)基本结论

1.长三角地区四省市财政资源共享发展程度不高且具有提升的空间

分析极值熵值法测算的共享发展指数发现：一方面，1994年实行分税制财税制度改革以后，长三角地区财政资源共享发展指数总体上表现为下降趋势，且四省市财政资源共享发展指数较小，地区财政资源共享发展程度较低；另一方面，近年来长三角财政资源共享指数降幅变缓并伴有局部拉升趋势，但基于指数偏小的现状，长三角财政资源共享发展仍具有一定的提升空间。

2.长三角财政资源共享在数量和质量上存在不足

基于Tobit模型识别的财政资源共享发展影响因素与财政资源共享发展之间的关系，研究发现：第一，财政分权强度、财政资源和政府收入的数量直接或间接地影响区域财政资源共享发展的机会，现实的情况表现为财政分权、财政资源数量、政府收入与财政资源共享具有正相关关系；第二，经济发展、区域空间联系程度与财政资源共享具有负相关关系，具体表现为区域经济高位带来的人口流入，造成长三角财政资源共享数量不足，且由于缺乏财政统筹和协调机制，财政资源共享发展质量也不高。正因如此，长三角地区财政资源共享发展指数呈现较低的水平。

(二)机制改进

长三角地区目前的财政资源共享程度不高，既是行政区划及现行财政体制所导致的一种表象，也是其一种必然的结果。众所周知，长三角地区“一体化”发展是一项国家级层面的发展战略，因此，实现该地区一体化发展，就需要打破行政区划藩篱。而通过逐步建立财政统筹机制、优化合作共享激励机制以及建立财政资源共享绩效评价机制，正是突破瓶颈、实现区域发展一体化目标的有效路径。

1.逐步建立长三角地区的财政统筹机制

目前，长三角地区主要是根据“谁受益谁承担”的原则来进行收支划分的，现行固化的财政体制势必阻碍财政资源在政府间实现有效共享，也使得地方财政资源共享资金不足。根据公共经济学理论，在一国范围内，地方政府在闭合性地方公共产品的资源配置上是有效率的，但对开放性公共产品的资源配置是无效率的(杨建华，2007)。原因在于地方财政支出的经济行为会对相邻地区产生外部性，产生的非排斥性使得开放性公共产品不能完全通过市场提供，在一定程度上是需要共同财政来资助的。然而1994年分税制财政管理体制改革在一定程度上承认基数法分配格局的合理性，对省级以下层层集中财力的现象予以默认，导致基层财政困难和区域之间财力不平衡。体制内部不同财政级次间财权与事权的不对称影响到整个体制的运行与内部传导，造成政府财政之间合作困难(吕炜 等,2008)。并且由于我国“一级政府，一级财政，一级预算”的财政预算制度并不能为“财政统一”机制提供坚实的制度基础，若强行实施“财政统一”制度容易产生“谁统一谁”(刘怡 等，2008)的难题。以此来看，我国地方政府间财政资源共享程度不高，主要源于我国现行基于行政区划的中央和地方财政分权体制，在此框架下，地方政府对地方经济和财政利益的保护必然成为地区财政资源共享的最大障碍，从当前推动长三角地区一体化发展的实际情况来看，实现“一体化”发展的瓶颈已逐步显现。因此，在长三角地区逐步建立财政统筹机制必然成为突破瓶颈的一项重要政策举措。

一是建立长三角地区财力统筹机制，就是在现行分税制的框架下，以不影响中央财政收入稳定增长为前提，逐步淡化地区内财力的政府归属，在确保长三角地区三省一市政府运转财力的基础上，实现地区内剩余财力的统筹。因此，在长三角地区一体化发展这一国家级发展战略框架下，可以考虑建立中央直属的长三角地区财力统筹机构，专门负责本地区剩余财力的统筹安排及使用，三省一市政府负责本辖区范围运转所需财力的分配和使用。

二是建立区域公共产品预算来协调财政资源共享，降低风险成本。同时成立长三角区域公共产品合作规划机构，形成区域内公共设施建设、公共产品供给和财政资源共享上的战略规划，联合打击分割区域市场行为。保持省市之间的有序竞争发展格局，确保公共服务均等化，避免对效率和财源动力机制造成损害(孙红玲，2010)，从而利用经济高位的一致性，推动长三角财政资源共享发展，以及区域协同发展。

2.优化共享合作激励机制

目前，区域合作激励方式有财政激励和政治激励。这两种激励方式将地方官员的职业发展以及辖区财政收入与辖区发展捆绑在一起，能够较好地解决地方官员发展本辖区的激励问题，但对辖区之间尤其是相邻辖区之间的协调发展并不能产生多少激励效果(徐现祥 等，2011)，并逐渐形成一批强化市场型的地方官员，而该类官员既致力于发展辖区经济又致力于拉开辖区差距。此外，根据新制度经济学理论，制度创新的根本原因是预期收益大于克服路径依赖所带来的成本。因此，需要利用财政工具对各省市积极参与财政资源共享发展给予必要的多元激励。长三角地区可实行税收鼓励和政治晋升等激励措施，来调动区域合作的积极性，但必须对合作激励方式进行控制，不能倾向于单一的政治晋升激励。单一的政治晋升激励会导致地方政府财政支出产生激烈竞争，致使区域重复建设严重，资源共享发展受阻(梁河 等，2015)。原因在于正常的经济竞争所产生的合作博弈是正和博弈，而在政治晋升博弈中，参与人面临的是一个零和博弈(王丽，2018)。两者的混合使处于政治博弈中的地方政府财政支出决策目标发生转变，从实现地方财政利益的最大化和辖区居民福利水平最优化转向在政绩考核中获得最佳成绩，以获得最大的晋升机会。所以，推进长三角区域的合作与分工，实现长三角地区发展一体化，应避免过多采用政治激励手段，需要采用多元化的合作激励方式。

3.建立财政资源共享绩效评价机制

要加强对长三角地区政府参与财政资源共享的约束，就要建立财政资源共享绩效评价机制，并且从行政约束和预算约束两方面进行。中央政府在对长三角地区三省一市政府的政绩评价中，可以将地方政府参与区域财政资源共享建设的相对供给量(6)相对供给量是指地方政府参与区域共享的财政资源占整体财政资源的相对量。和利用区域财政资源产生的效益作为评价指标之一，并以此对阻碍长三角地区财政资源共享发展的地方政府予以行政约束。与此同时，可以通过区域公共预算的安排，对财政资源共享绩效评价成绩好的省(市)给予预算奖励，对绩效评价成绩较差的省(市)加以预算约束。