乡村治理背景下灵台县农村基层组织建设的思考与建议

张晓峰 ，乔 钧 ，杨文娟

1.灵台县蔬菜产业开发办公室，甘肃 灵台 744400；

2.灵台县农业项目服务中心，甘肃 灵台 744400；

3.灵台县第二中学，甘肃 灵台 744400

近年来，灵台县坚持把乡村治理作为实施乡村振兴战略的有力抓手，紧紧围绕打造共建共治共享社会治理新格局这一目标，以解决农村社会治理突出问题为突破口，积极推行“四议两公开”工作法、“互联网+”普法模式、“三调联动”和“枫桥经验”调解机制，深化开展“扫黑除恶专项斗争”“和谐五星”联创联评、“七净一规范”“四项教育”活动，成立村级“红白理事会”、设置“红黑榜”、建办“好人墙”，不断教育引导广大村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，走出了一条以“以自治为核心、以法治为保障、以德治为引领”的乡村治理新路子，全县乡村治理水平显著提升，社会和谐稳定态势持续向好。

一、基本情况

灵台县位于甘肃省东部，地处陇东黄土高原南缘，属黄土高原沟壑区，在泾河与渭河之间，地势西北高、东南低，东南与陕西省的长武、彬县、麟游、千阳、陇县接壤，西北与甘肃省的崇信、泾川县毗邻，全境东西长78km，南北宽40km，总流域面积2 038km2，总耕地面积76.68万亩。全县辖中台、新开、邵寨、独店、西屯、什字、上良、朝那、梁原、龙门、星火、百里、蒲窝13个乡镇（9镇4乡）、1个街道、5个社区、186个行政村，总人口23.4万人，常住人口18.33万人。全县林地保存面积180万亩，森林覆盖率35.39%，先后被国家绿化委和国家绿色推介委员会授予“全国造林绿化百佳县”“中国绿色名县”等称号。县内果产业发展迅猛，地处亚洲最佳苹果适生区黄金纬度和农业农村部划定的西北黄土高原优势苹果产业带范围。灵台县是传统雨养旱作农业区，素有“陇东粮仓”之称，农业除苹果、蔬菜、肉牛等支柱产业外，主要以小麦、玉米、马铃薯等大宗粮食作物为主，中药材、油料、小杂粮等经济作物为补充。全县农业主要以种植业为主，养殖业为辅，2018年农作物播种总面积为105.3万亩（含复种不含苹果），其中粮食作物64万亩，经济作物41.3万亩，饲草6万亩，苹果22.67万亩，年均粮食总产19万t。养殖业重点以肉牛养殖为主，2018年全县牛饲养量达11.53万头，出栏6.5万头，实现养牛收入2.01亿元。2018年全县地区生产总值达29.1亿元，同比增长5.6%，其中第一产业增加值8.9亿元，同比增长6.3%；农村居民人均可支配收入8 335元，同比增长9.6%。

二、推进乡村治理和基层组织建设的做法及成效

习近平总书记指出，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。推进乡村治理体系建设是实施乡村振兴战略、全面建成小康社会的必然选择，必须强化基层党组织政治功能，加强和改进农村基层党组织建设。近年来，灵台县以抓实基层党建、强化基层党组织政治功能为切入点，全面推动实施以自治为核心、以法治为保障、以德治为引领的差异化治理，初步构建了较为完整的乡村治理体系，走出了一条乡村善治之路。

（一）坚持党建统领，不断夯实乡村治理基础

扎实推进党建统领“一强三创”行动，始终突出强化基层党组织政治功能，持续用力，久久为功，抓实抓细抓严基层党建工作，夯实乡村治理基础。

1. 强化压力传导，切实推动各级党组织把主体责任担起来。创新推行基层党建工作任务清单、责任清单、问题清单“三单”制度，严格落实党组织书记抓党建述职评议制度，全面推行党组织班子成员定期汇报履行抓党建“一岗双责”情况制度，坚持平时考核、年底督查考核和述职评议考核相结合“三考”排位工作法，构建了知责明责尽责督责的完整基层党建责任体系。

2. 加强组织建设，着力推动基层战斗堡垒强起来。全面推行“支部建在产业链、党员聚在产业链、群众富在产业链、品牌树在产业链”的“四链”模式，深入实施党建引领精准扶贫“五动”工程，结成农村总支委员联系支部、支委委员联系党员、党员致富能手联系贫困户对子，实现了农村党组织的有效覆盖。持续深化星级党组织创评活动，集中整顿农村软弱涣散党组织，增强了基层党组织的战斗力和凝聚力。

3. 创新方式方法，切实推动党内政治生活严起来。创新建立“党员定期活动日”制度，不断提高政治生活的吸引力、感染力，凸显了党组织作用。全面推行“三会一课”全过程纪实痕迹化管理、“合格党员”指数考评和星级党员创评工作，开展“戴党徽、亮身份、做表率”和“五岗同创”活动，进一步发挥了党员先锋模范作用。

4. 立足常态长效，切实推动基本保障机制建起来。持续健全基层党组织建设经费保障机制，建立村级办公经费和村组干部报酬正常增长机制，积极争取省列扶持村级集体经济发展试点项目，探索村级集体经济特色农业增效型、资产盘活型、资源利用型、股份合作型、项目带动型、创新推动型“六型”发展模式和路子，实现了农村组织基础和经济基础双巩固、双提升。

（二）坚持自治为本，不断增强乡村治理活力

坚持把尊重客观情况、尊重村民群众意愿、推进有效自治作为乡村治理的出发点和落脚点，通过建强班子、强化监督等途径和方式，调动村民自治的积极性、主动性和创造性，切实发挥人民群众的主体作用。

1. 建强“主心骨”。坚持把选好配强村委会班子作为村民自治的关键基础，以第九次村委会选举为契机，选出一批政治坚定、带富能力强、办事公道、群众公认、廉洁奉公的优秀人才担任村委会主任，留任一批威信高、群众拥护、作出突出贡献的担任村委会委员，吸收一批品行良好、带头致富、具有一定文化水平和发展潜力的年轻干部，尽可能提高班子中“双强”人员的比例。

2. 擦亮“监督眼”。建立完善村务监督委员会考评、工作台帐、申诉救助等制度，及时对村“两委”工作进行监督，特别对涉及工程招投标、土地流转、惠民政策对象确定等重点事项，实行集体讨论审查、盖章许可。坚持每月召开村务监督委员会会议，研究讨论村民意见或建议，定期向村（居）民委员会提交村民意见或建议，并对村民意见建议采纳和反馈问题办理情况予以公示。

3. 培育“活典型”。在25个村开展农村社区试点工作，积极开展社区民主协商活动，设立精准扶贫、民政救济、养老保险等服务窗口，开展“一站式”便民服务，为村民提供市场信息、生产技术等生产生活服务。中台镇水泉村、西屯镇白草坡村被命名为省级农村示范社区。

4. 壮大“生力军”。注重发挥农村群众在乡村治理中的主体作用，规范制定村民代表议事规则、村民自治章程等规章制度，明确村民权利义务、村级各类组织职责及运作流程。坚持以村民小组为单元开展村民自治工作，凡属村级重大事情，都由村民小组长及村民代表共同参与，通过“四议两公开”工作法讨论审定后执行，实现了决策过程让群众参与，决策效果由群众检验，有效拓宽了党员群众参政议政的渠道。

（三）坚持法治为要，不断强化乡村治理保障

坚持把乡村治理有效纳入法治轨道，持续加大普法力度、推行依法办事、推进矛盾化解、开展平安建设。

1. 打造普法宣传“直通车”。充分发挥农民夜校、法治宣传栏、法治文化广场、法律图书室（角）等公共设施主阵地作用，开展常态化法制宣传教育，让村民在休闲娱乐中潜移默化地增强法律意识。

2. 营造学法用法新风尚。推动“互联网+”普法模式，集中打造广播、电视、报刊、网络、手机“五位一体”普法平台，开辟《法治在线》《法制之声》《普法手机报》等法治栏目，拍摄法治微电影《路》《寸草心》等剧目，为广大干部群众获取法律知识提供了便捷路径。全面推行一村（居）一法律顾问制度，聘用律师、法律服务工作者担任行政村法律顾问，为基层组织依法决策、依法治理提供法律意见和建议，有效保障了村级依法办事水平。

3. 当好矛盾化解“稳压器”。坚持每月开展一次矛盾纠纷集中排查化解活动，全面推行人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”工作法，成立“灵台和事佬”人民调解团队，组建乡村两级调委会，积极引入律师等第三方组织参与调解，全力营造和谐稳定的乡村环境。

4. 织密联防联控“防护网”。持续开展以“联防体系进社区、技防设施进家庭、平安意识进人心”的平安建设“三进”活动，落实在乡村道路、群众集中活动场所等重点区域统一安装视频监控摄像头等技防设施，推行“十户五联”工作机制和巡逻防控制度，组织群众开展治安联防、平安联创，群众安全感和满意度持续提升。

（四）坚持德治为基，不断丰富乡村治理内涵

重视发挥德治在乡村治理中的基础性作用，大力培育文明乡风、改善农民精神风貌、提升乡村文明程度，全力推进乡村移风易俗。

1. 坚持以规立德，唱响遵规守德主旋律。大力实施社会主义核心价值观“24字人知人晓”工程和“十大创建”行动，建立涵盖传统宣传、网站宣传、电视宣传为一体的立体式宣传网络，推动社会主义核心价值融入城乡肌脉纹理、汇入百姓生活点滴。

2. 坚持以评树德，弘扬崇德向善新风尚。积极探索开展以“致富星、孝爱星、守法星、诚信星、新风星”为主要内容的“和谐五星”联创联评活动，全面落实“动态管理、帮扶提高、创新提升、考核奖惩、经费保障”等工作机制，探索了加强农村文明建设的新模式。持续开展“十大孝子”“好婆媳”“灵台好人”等评选活动，在乡镇村社建成“好人墙”和孝道“红黑榜”，以身边人和事教育群众、感召群众。

3. 坚持以文养德，传播明德知礼正能量。积极开展移风易俗，成立村级“红白理事会”，采取举办集体婚礼的形式，引导农村群众破除红白喜事铺张浪费、虚荣攀比、封建迷信等陈规陋俗。利用春节、元宵节等传统节日和党的十九大等重要时间节点开展群众性文化活动，弘扬中华优秀传统文化和地方民俗文化，用优秀文化熏陶感化群众，提升乡村群众的整体文化品位和道德修养。

（五）成效与思考

通过近年来该县持之以恒地大抓基层党建，推进乡村治理体系建设，党建基础工作不断夯实，广大党员党的意识和党员意识明显增强，干事创业热情显著提升，先锋模范作用进一步凸显，有效增强了基层党组织的政治功能；通过加强乡村自治，引导农民有序参与乡村治理，进一步提升了农民自我管理和自我服务的水平；积极运用法治思维和法治方式，有效解决了乡村发展稳定中遇到的问题；通过深化德治引领，群众精神面貌得到明显提升，取得的这些正向效应，为该县今后的工作提供了有益的经验和启示。为有效强化基层党组织政治功能、深化乡村治理体系建设，该县进一步做到了以下几点：

1. 创设适宜的工作载体。灵台县部署开展的“学讲话、聚合力、破难题、抓落实”百日集中攻坚行动和“抓党建、强素质、改作风、促发展”主题实践活动，以及探索建立的“党员定期活动日”制度，规范运用“四议两公开”工作法，严格落实“双议双评制度”，搭建起了党委政府组织领导、党员干部积极响应、农民群众广泛参与的新型议事治理平台，实现了贯彻落实上级工作部署、研究决定村级重大事项、有效开展农民党员群众的教育培训的有机结合。在今后的工作中，须继续找准基层党组织建设与乡村治理和工作推动的切入点和结合点，以党组织领导、党员干部积极响应、人民群众广泛参与的有效载体推动工作。

2. 遵循多方共治的治理理念。乡村治理涉及方方面面，是社会多元主体协同共治才能下好的“一盘棋”，必须加强党委政府、党员干部和农民群众的上下联动，使基层党委、政府、农民自治组织、农村社会组织及农民个体等不同主体都参与到乡村社会治理实践之中,共同构筑一张错落有致的乡村治理网络。该县乡村治理之所以会取得良好效果，正是得益于党委政府通过强有力的督查和考核手段，不断促使县乡村各级干部积极指导、组织、参与乡村治理，通过涉农、涉村部门单位之间建立共建共享机制，形成了部署工作、推动落实和检验成效的开放式平台；通过开展“四议两公开”“一事一议”等农民群众议定村级事务活动，有效调动了农民群众参与乡村治理的积极性。

3. 切实解决基层群众的实际问题。基层群众的需求是乡村治理的原点和出发点。该县在乡村治理中紧紧围绕农民群众最为关心的致富增收、上学、就医、务工、养老等热点难点问题，突出抓好产业扶贫、社会保障、公共服务能力提升等工作，深化“便民服务进万家”行动，注重督导和落实，顺应了农民群众盼望发家致富、当家作主以及安居乐业、和谐稳定的期待，实现了党委政府的管理服务和实现好维护好发展好群众利益的无缝对接。实践证明，只有坚持从基层群众的需要出发，重视为群众解难题、排忧愁，着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让人民群众成为乡村治理的最大受益者，乡村治理才会具有强大的生命力。

4. 健全完善长效机制。该县先后围绕基层党组织建设形成了“三单两制度”党建责任体系，围绕规范党内政治生活建立了“党员定期活动日”制度，围绕乡风文明提升创设了“和谐五星”创评活动，等等，在工作时间中，该县从一开始创设就严格实行制度化、机制化，坚持长期、有序、有效开展，逐渐以“规定动作”引导党员群众自觉行动，从而发展成为长效机制，并不断在探索中推进，在推进中完善。实践说明，只有健全完善科学规范、完整配套、务实管用的长效机制，才能真正使工作长期坚持、不断深化、取得实效。同时，也只有不断解决工作中发现的新问题、新情况，并及时总结新经验、新启示，将之凝练上升到制度和机制层面，制度和机制才会不断焕发新生机，产生新成效。

三、当前乡村治理和基层组织建设中存在的问题和困惑

尽管近年来灵台县在乡村治理和基层组织建设中做了大量的工作，也取得一定成效，但对照党的十九大提出的“以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”和“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的部署要求，该县的工作还处于探索起步阶段，很多方面需要继续完善提升，同时，在工作实践中，也还存在一些问题和困惑：

（一）在基层党组织建设方面

1. 党组织作用发挥还不够充分。由于基层党组织工作头绪较多，在平时工作推进中，一些基层党组织还存在抓发展投入精力多，抓基层党建用心用力不够、办法不活的情况，特别是面对新形势下既要突出政治功能，又要领导基层治理、推动改革发展的新要求，仍然按照传统的思维方式和工作模式就党建抓党建，缺乏行之有效的载体和抓手，导致方式方法简单、措施办法不力，党组织的战斗堡垒作用还没有完全发挥出来。

2. 党员干部队伍素质还有欠缺。村干部队伍结构老龄化问题比较突出，全县669名村干部中50岁以上的达到466人，占78.6%。同时，农村党员老龄化和素质偏低的问题也比较严重，全县60岁以上农村党员和初中及以下文化程度党员分别占到27.2%和68.6%，先锋模范作用不突出，加之农村青壮年农民大量外出，农村人口“空壳化”和党员流动性增强，由此产生流动党员管理难、教育难，党员发展难，组织学习难，后备干部培养难，村级干部选拔难等一系列问题，难以形成良性循环。

3. 党组织服务基础比较薄弱。由于自然条件制约、税费改革前垫交税费和负债搞建设影响，大多数村债务总量大、债务化解慢，财力非常紧困，截至去年年底，全县村集体债务总额11 283.05万元，平均每村负债61.3万元，债务在50万以上的村99个，占全县总村数的53.8%；无债务的村仅仅只有6个，占3.3%，严重影响了村级组织的正常运转，加之没有固定的收入来源，多数村收入全靠上级拨款维持日常开支，无力发展创收实体，村级集体经济无后续力量，发展后劲不足无钱办事成为制约村级发展的最大难题，严重削弱了基层党组织的执政能力、行政能力和为民服务能力。

（二）在乡村治理方面

1.农村空心化日趋加剧。随着经济社会的不断发展的城镇化的加快，农村空心化问题日益突出，据统计全县有4.2万人在县外务工，占到农业人口的18.9%，现在留守在农村居住和生活的基本是妇女、儿童和老人，这些人员既难以承担起农业生产的重任，同时也给乡村治理带来了新的问题和更大的压力。

2. 基层组织动员能力弱化。农村基层组织在团结动员群众方面还存在手段单一、方式不活等问题，特别是农业税费和义务工免除后，在发动群众、动员群众方面缺乏行之有效的方式方法，导致农村基层组织凝聚力、战斗力不强，村民的集体意识也是有淡化、弱化的情况。同时，虽然村级设立的各类组织和机构很多，但人员上还是村“两委”和村民小组长这些人兼职，许多社会组织、群团组织看似在农村基层建立了机构，但是机构空壳、人员重合的问题比较突出，作用得不到充分发挥。

3. 农村基础设施和公共事业发展相对滞后。虽然近年来中央和省市在农村水电路、教育卫生等基础设施和公共服务方面进行了大量建设，条件得到极大改善，但对照农村群众日益增长的经济发展、社会安全、文化教育、医疗卫生、扶弱济困等方面的需求仍然相对滞后，城乡教育资源不均衡、农村的文体卫生事业落后、基础设施管护不力、生态环境加速恶化、污水和垃圾处理落后、公共事业投入资金不足等事关群众切实利益的问题难以得到有效解决，极大影响了农村居民的居住环境与健康。

四、对乡村治理的几点建议

（一）确定乡村治理主力军，增强村党支部核心引领作用

推进抓党建促进乡村振兴，实施以“强化‘四个意识’和政治担当，推进组织创先、机制创新、作风创优”为主要内容的党建统领“一强三创”行动，增强村党支部在农村治理中的领导核心地位，积极发挥党支部的堡垒作用和党员的先锋模范作用。持续整顿软弱涣散村党组织。建立村级工作事项准入制度，全面规范清理农村创建达标、各项检查评比等事项，推行乡镇公共服务事项清单、村“两委”协办事项清单、自治事项清单等，构建政府治理和农村自治良性互动的工作格局。建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。探索乡（镇）党政合署办公，激活乡村治理的要素活力。建立和完善村干部培训教育机制、能上能下机制和奖惩激励机制，加大对优秀村干部提拔使用力度，逐步提高村干部报酬待遇，增强村干部队伍活力。

（二）建立共管共享基本盘，增强基层民主自治内生动力

不断健全农村依法治理机制。把知情权亮给村民，决策权还给村民，监督权赋予村民，调动村民关心村级事务、爱护环境卫生、维护社会治安、促进社会和谐的自觉性和主动性。探索“互联网+村治”的新模式，通过App平台、微信、微博等新媒体，保障外出务工人员了解、参与自治事务的民主权利，确保“三自”“四民主”真正落地生根。推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。推行村级事务阳光工程。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。积极发挥新乡贤作用。在村庄普遍建立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织。维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。

（三）强化社会治安综合治理，建设乡村法治体系

坚持法治为本，将涉农各项工作纳入法治化轨道。紧紧把握农村土地“三权分置”改革这个关键点，完善有关法律法规，切实保护农民权益。加大农村普法力度，加强对农民的法律援助和司法救助。以创建“民主法治示范村”为抓手，深化“普法”教育，完善基层诉求表达机制和人民调解制度，积极推行村级法律顾问制度，确保村级治理依规依法。深入开展扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力，严厉打击黄赌毒盗拐骗等违法犯罪。探索以网格化管理为抓手、以现代信息技术为支撑，实现基层服务和管理精细化精准化。推进“雪亮工程”建设向村级延伸，最大限度地提高监控覆盖面。不断创新基层党组织的设置方式，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，推行村级事务阳光工程，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。实现基层党建工作的纵深发展和广度延伸，增量组织网络，逐步形成多元协作互动、优势互补、共建共享的基层治理新格局。

（四）强化村规民约的共识共为，不断浓厚道德良俗氛围

提升乡村德治水平，切实发挥村规民约在移风易俗、改善民风中的引领作用。深入发动群众积极参与“文明村”“文明户”等文明创建活动和“立家规、传家训、树家风”乡风评议活动。广泛开展礼仪廉孝宣传引导，形成良好的村风民俗。依法规范、有序引导农村“老人协会”等社团组织积极配合“三治”建设。努力壮大村级公益服务志愿者队伍，建立激励、互助机制，营造“人人参与、我为人人”的农村基层治理良好氛围。要加大社会主义核心价值观的宣传教育，充分汲取地域文化和传统村规民约中蕴藏的乡村治理智慧，结合时代要求进行创新。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。开展移风易俗行动，整治天价彩礼。全面推进红色文化教育传承，深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹。让丰富的传统德育文化、红色文化和珍贵的文化遗产活起来，成为乡村治理体系和治理能力现代化建设的鲜活资源。