新时代乡村基层治理机制创新研究——以徐州市为例

彭明唱

徐州工程学院，江苏 徐州 221008

乡村治理是社会治理的基础和关键，是完善国家治理体系和提高治理能力现代化的重要组成部分。当前，徐州农村仍是徐州全面小康建设过程中一块明显的短板，只有实现了徐州乡村全面振兴，徐州的整体振兴才能最终实现。因此，进入新时代如何彻底扭转徐州乡村滞后的发展局面、有效的留住年轻群体，提高徐州地区整体活力、推动徐州乡村全面振兴，又是徐州乡村基层治理机制创新所要面临的一个值得深入和长期研究的重要问题。

一、新时代徐州农村基层治理的特征

（一）通过建强基层“战斗堡垒”，基层组织服务能力得到明显提升

基础不牢，地动山摇。聚焦“强基固本”，近年来，徐州市在农村基层组织建设上重点发力，不断加大在农民专业合作社、农业企业、农业社会化服务组织中建立党组织力度，开展支部亮职责、书记亮承诺、党员亮身份“三亮活动”，一个个农村基层战斗堡垒不断建强、形成磅礴伟力。例如睢宁县双沟镇明确党建领航、支部领办、党员领头，促进村集体收入快速增长的“三领一增”新模式。2018年双沟镇官路社区通过流转土地5 600多亩，使得集体经济收入增加了100多万元，“村里有钱了，基层干部的服务能力就有了较大的回旋空间，能为老百姓办的事就多了”。自2018年以来，徐州市统一组织新建村综合服务中心，近50个行政村有了新村部。例如新沂市实施“建村部、强支部”工程，村部党群服务功能完善，成为党员群众最想去、最常去的地方。依托这些阵地，全市基层党建“书记项目”直接抓在手上68个，各县级组织部门分别实施1个重点项目，严格落实书记抓党建主体责任和组织部门直接责任。通过建立市委党建工作督导员队伍，对各项重点工作按月进行督导。基层党建工作形成有部署、有督导、有考核、有问责的闭环系统，“党建是最大的政绩”得到了具象化体现。

（二）因地制宜，抓好基层党建，发挥基层党组织强村富民责任

高水平全面建成小康社会，重点在农村，难点在农村，短板在农村。迫切需要驱动党建“引擎”来带领群众真抓实干。例如邳州市岔河镇桥北村以前是软弱后进村，通过村书记带领党员群众加大乡村公共空间治理，优化产业结构、促进了集体经济发展步入快车道，群众收入也得到了有效的提高。2019年，徐州市倒排确定了132个软弱后进村党组织，明确包挂县领导、派驻“第一书记”、指定第一责任人，实行“一支部一对策”，扎实推动整顿转化工作。2019年徐州市实施抓党建促脱贫攻坚六大行动计划，努力把组织资源转化为发展资源，把组织伟力转化为攻坚动力，为脱贫攻坚和乡村振兴汇聚了强大的党建力量。例如丰县大力实施“党建+产业链”扶贫模式，推动75%的经济薄弱村和52%的贫困户实现了脱贫。乡村振兴，不仅要富口袋，更要富脑袋。目前全市各村级基层党组织坚持产业富民、发展惠民、以文化人，切实担负起改善民生的责任，每年重点兴办一两件民生实事，让农民群众在共建共享发展中有更多获得感。例如铜山区三堡街道潘楼村抓“双优双星”评选，把五星党员和十星家庭上墙公示，基层治理越来越好，村党组织真正成为农民群众的温馨家园。

（三）加强基层队伍建设，积极推进阵地坚实化

要积极通过引进人才、促进联合、建设项目等多种措施，加强基层组织建设，推进系统前沿阵地坚实化。在实现基层社乡镇全覆盖的基础上，通过实施基层社分类改造，2018年全市通过创建“三体两强”示范基层社12家，对基础薄弱的51家基层社，实施提振帮扶、升级改造，恢复功能、巩固阵地，带动基层社整体高质量发展。围绕优势产业、特色产品，领办创办丰县果品种植等各类农民专业合作社1 006家，建成本区域或跨区域、同产业或跨产业的专业社联合社48家，有效提高了农民组织化程度。整合系统和社会资源，建设农村综合服务社（中心）2 000多家，推进省定经济薄弱村综合服务社提档升级，重点建设庄稼医院、日用品超市、农业生产资料超市、电商服务站、物流服务站、金融服务站“一院两超三站”，已完成132家综合服务社提档升级任务。

（四）加强基础治理，推进运行规范化

通过基层组织合作经济属性的划分，健全体制机制，加强基础治理，密切与农民的联结，推进组织运行规范化。2018年徐州市通过推广沛县龙固试点创建农民综合性合作社经验，以基层社区为基础，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，整合各类涉农资源，开展劳动、资本、房地产等多要素合作，以及生产、加工、流通、金融、文化等多领域合作，构建现代生产经营体系，建立健全按交易额返利和按股分红相结合的分配制度，打造“多位一体”农民生产生活服务平台，农民综合性合作社达到5家。通过在基层社实施社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度，健全治理结构，强化民主监管，实现社员共同受益，促进可持续发展，有26家基层社入选“全国基层社标杆社”。以财务管理为核心，规范农民专业合作社运营，创建制度健全、带动力强的示范社，引领专业社健康发展，有21家农民专业合作社入选“全国农民合作社示范社”。发挥基层社引领作用，推进农村综合服务社拓展政务办理、商品流通、金融保险、费用代理、文化教育、社会事务、信息宣传等综合性服务，规范经营运作。

二、徐州乡村基层治理存在的主要问题及原因分析

（一）基层工作新形式主义普遍存在

通过在徐州各县区的农村调查发现，农村基层治理中形式主义仍然是当前基层工作中较为突出的一个问题，例如“做事留痕”在基层中比较普遍，各项工作都强调工作留痕，但重“痕”不重“绩”，一些基层单位为了应对上级领导的检查，生搬硬套，甚至闹出很多笑话来。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》以来，党员干部尤其是基层干部都严格贯彻落实中央精神和部署，积极投入乡村振兴战略，摒弃形式主义。但是，一些乡村干部仍然以文件的形式落实该项政策，这就是典型的以形式主义整改形式主义。传达上级文件、会议精神只是简单地念文件，既没有考虑到本地区的实际状况和本领域工作特点，也不注重提升效率，只是层层发文、层层开会，对自身行为就是形式主义毫不察觉，思想上的怠惰导致行为上的懈怠。同时在基层还存在各层各级检查名录多，任务重，政府主要领导、分管领导、市级部门针对同一工作短时间内连续召开会议，看似是重视重点工作，实则是增加基层负担。此外，还有一些基层干部认识到形式主义问题，却不愿对形式主义问题说不，这背后折射出担当不足。在调查中还发现一些基层干部“难讲真话”，这背后表面上看是一些地方“报喜不报忧”的心理，只愿宣传成绩，害怕问题暴露，因而对调研人员有防备心理。但深层次原因是基层干部考核罚多奖少、动辄得咎的环境使然。

（二）基层治理法制化任重道远

近年来，在徐州一些乡村地区人情礼节支出不断攀升，雷人的天价彩礼不绝于耳，超过了一些家庭的经济承受能力，也和当地经济发展水平极不协调。而且越是偏远落后、自然环境和生活条件差的乡村地区，彩礼越高，一些农村婚龄男青年因负担不起彩礼钱而长期单身，有的甚至成了终身“光棍”，很多农村家庭因婚致贫。同时乡村强制拆迁整体搬迁等问题也在一定程度上影响农村居民的生活水平。随着乡村振兴方面战略的推进，这些司空见惯的问题也到了不得不治理的境地。然而，这些乡村“鸡毛蒜皮”的小事多数不属于法律可控的范畴，同时又游离于基层治理中的“法治剩余”边缘。随着城镇化进程的加快，乡村人口大量流失，农村空心化日益严重，而原有乡村内部规范又失去了原有制约能力。使致乡村在转型中一些问题一旦出现，就容易迅速传播，如果不稍加控制就会引起社会安定和团结。如果强制干预甚而错用法律来规范村民的日常行为，就会显得矫枉过正。对动不动就打着扫黑除恶的旗帜，滥用法律和行政措施，事实上又是形式主义和懒政行为。当前的乡村基层治理重要经验应是借助过乡情纽带来说服、沟通，而不是用行政化手段来化解这些“鸡毛蒜皮”的日常小事，例如，推进乡村移风易俗虽是一件民心工程，但涉及面广，工作难度大，并且效果不是立竿见影，与个人的基层考核也密切，但极其考验基层人员的耐心和耐力。也正因此，才能够真正体现基层治理“无小事”。法制化是基层社会治理现代化的重要方向，基层社会治理往往更为复杂，涉及到村民的日常生活的琐碎，对法治化的要求更高，因此，基层部门尤其要加强法制化建设。

（三）乡村基层组织涣散，缺乏战斗力

农村基层党建是乡村振兴的根本，是实现农村长治久安的关键。近年来，徐州的农村发生翻天覆地的变化，但更加值得注意的是，当前，徐州农村基层党建工作还存在一些薄弱环节和短板弱项。不少农村基层组织已经名存实亡，一些基层党组织面临可有可无的状态，一些乡村党组织书记还不够胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力；班子不团结、内耗严重、工作不能正常开展，服务意识差、服务能力弱，群众意见大；部分村干部民主意识不强，工作上公私不分，不能公正处理家族利益与全村利益的关系，存在利用裙带关系和家族势力为亲戚朋友谋私利的现象。导致村干部在群众心里的形象严重受损，群众对村党组织的信任度严重下降，村干部威信减弱，严重影响党的先进性，削弱党在基层的凝聚力、战斗力，极大的妨碍农村工作发展大局，动摇了党在广大农村的执政基础。同时，由于缺乏严格监督管控，村务财务公开和民主管理混乱；上级部门的转移支付的民生工程款项经常被层层盘剥，最后用于实际用途的寥寥无几，使乡村基础设施建设质量堪忧。由于财政乏力，一些政府对农田的补贴不足，许多农民选择撂荒，造成农地资源浪费。

三、乡村振兴战略下徐州农村基层治理机制创新的对策建议

（一）进一步夯实基层党建，为乡村振兴提供强有力的组织保障

推进乡村党建应该结合乡村实际，走出一条特色党建的新路子。一是要坚持党在农村基层社会领导地位不动摇，不断增强村党组织在人民群众中的凝聚力和号召力，使农村基层党组织成为推进当前乡村振兴的坚强领导核心。二是要严把政治关，不断优化基层党员结构。遵循“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的发展党员16字方针，严格执行发展党员程序，推动党员和致富能手“双培双带”工作，吸收优秀青年入党，不断优化党员队伍结构，提高党员发展质量。三是要在强化基层党组织政治功能上展现新气象，毫不动摇加强政治建设，旗帜鲜明强化政治引领，重拳出击净化政治生态。四是要在建强战斗堡垒上实现新提升，创新基层组织设置，强化基层组织建设，严肃基层组织生活，把每一个农村基层党组织都打造成为更加坚强的战斗堡垒。要突出抓好农村带头人队伍建设，增强攻坚克难、创新突破的内生动力，从严加强农村党员队伍建设，增强党员的归属感、提高组织的凝聚力。五是要在提升服务能力上取得新突破，建强党建阵地、打造服务平台，壮大集体经济、提升服务能力，践行群众路线、增强服务实效。使基层党组织在推进乡村振兴上创造新业绩，勇于投身脱贫攻坚，加快建设美丽乡村，积极创新社会治理，探索走出具有徐州特色的乡村振兴新路子。

（二）积极探索村民自治道路,完善村民自治管理体系

乡村自治是以自我管理、自我服务为原则导向。徐州市各级政府要通过建立村党组织领导下的组织健全、自治有效、服务完善、文明祥和的村民自治制度。村民自治道路的建立需要紧紧围绕“自治”目标，健全村民民主决策机制，切实保障村民具有真正的参与权和决策权，保障村民知情权。村民自治要以规章制度作为保障，乡村振兴就是要摒弃传统、落后的农耕社会制度，建立当代规范的自治管理体系，同时要鼓励和支持村民各方面参与，激发乡村活力，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。村民自治道路的探索有利于解决农村各利益主体纠纷，辅助村级领导干部解决村级事务，切实提高村民参与度、积极性，真正做到村中有我、我为乡村。在乡村组织建设还要进一步夯实党的农村基层组织和村民自治组织，提升农村基层党支部和村民自治组织的行动能力，从根本上扭转决定乡村衰败困境。

（三）有序落实基本德治准则, 彰显乡村传统德治价值

传统德治价值是引导乡村民风和凝聚人心的精神力量，是新时代乡村治理的灵魂。有序推进乡村基本德治准则的落实，一是要重视发挥乡村干部在实施乡村治理有效，乡风文明中带头、示范作用，要求群众做到的乡村党员干部必须做到，要求群众不做的党员干部首先身体力行，切实做到讲党性、重品行、作表率。二是着力提高村民的综合素质，充分利用乡村道德讲堂，切实加强道德教育，让道德意识在乡村群众中入脑入心。通过挖掘乡村原有的优秀历史传统、道德模范等人文资源，充分利用村中事、身边人，开展形式多样的社会公德、家庭美德、个人品德教育活动，使村民能够形成明礼知耻、崇德向善的良好风尚。三要要强化村民的道德约束。通过乡村道德激励约束机制，以立规塑风，进一步引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽；通过开展先进典型人物评选，探索建立符合乡村自身实情的“道德评判团”，发挥示范引领作用。四是积极推进基层文化文艺繁荣发展。要积极组织好文化下乡惠民服务，办好“文化惠民、服务群众”实事，深入开展全民阅读、农村公益电影放映等公益性文化惠民活动，让老百姓真正获得了满足感、幸福感。