河南省城乡统筹建设用地市场建立问题研究

曹 飞， 王 雪

(河南财经政法大学 工程管理与房地产学院, 郑州 450046)

一、河南省城乡统筹建设用地市场建立的时代背景及历程

我国《宪法》规定，城市市区的土地属国家所有，农村和市郊地区的土地除规定为国家所有的以外为农民集体所有，这表示我国土地只有公有制程度较高的国家所有土地和公有制程度较低的集体所有土地。 同时《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，上述规定表明建设用地必须依法使用国有土地。唯一的例外是原《土地管理法》规定的兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡村公共设施和公益事业用地等可以使用集体建设用地。由上可见，土地征收(由集体土地转换为国有土地)成为正常情况下使用集体土地的唯一合法途径。这就是城乡二元分割、地方政府双边垄断的建设用地市场，它为我国城镇化建设以土地出让金、土地金融等形式提供了巨大的资金来源，但也带来一系列经济和社会、生态问题。因此中共十七届、十八届三中全会分别提出“建立城乡统一的建设用地市场”“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这就是河南省城乡统筹建设用地市场建立并深入推进的全国宏观背景。就研究进展而言，城乡统筹土地市场建立方面的已有文献主要集中于城镇和农村土地市场的协调发展[1-2]，城乡二元土地市场的分析、评价与改革[3-7]，城乡一体化的土地市场突破路径[8]，统筹利用城乡建设用地的紧迫性[9]，城乡统一土地市场的法律路径[10]，城乡统一土地市场的调查研究[11]等。总体来说，这些研究较多从土地管理和利用制度或法律层面对城乡统一土地市场进行分析，较少关注城乡统一建设用地市场建立发展过程中试点地区的一些具体情况。本文从制度层面和实践层面对此展开分析。

就河南省的实际而言，最早探索城乡统一建设用地市场的政策为“镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作”，其最早由(国发〔2004〕28号)和(国土资发〔2005〕207号)提出，河南省于2006年出台文件规范实施，其以市场化的方式显化了部分农村建设用地价值，同时给城镇发展提供了用地指标。这是城乡建设用地增减挂钩的雏形。随后，这项政策升级为城乡建设用地增减挂钩。河南省于2009年出台了《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》，正式试点实施增减挂钩政策。随后的2012年，国土资源部与河南省政府签订了《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》[12]，特许河南先行先试“人地挂钩”政策，人地挂钩是人口城镇化和城乡建设用地增减挂钩政策的耦合产物。自2013年以来，河南省信阳市等地作为试点积极实施“人地挂钩”政策。在协调农地保护和城镇化推进间的矛盾方面，河南省于2012年前后积极实施耕地占补平衡指标市场化交易。中共十八届三中全会召开以后，河南省城乡统筹建设用地市场迈出更大步伐：2015年中央从全国选取33个试点县推动农村集体经营性建设用地入市、宅基地和征地制度等“三块地”改革，河南省长垣县为试点县已实施3年，这是建立城乡统一建设用地市场的最直接探索；2016年，城乡建设用地增减挂钩政策在住宅房地产开发用地领域的探索——“宅基地券”政策在河南郑州实施(与重庆、成都等地的“地票”有相似的地方，被称为郑州版“地票”)；2017年，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》确定河南省郑州市为全国13个首批试点城市之一。这些都在为中央政府实现“到2020年，城乡统一的建设用地市场基本建立，兼顾国家、集体、个人的资源收益分配机制基本形成”所进行的重要地方实践。

二、河南省城乡统筹建设用地市场建立中存在的核心问题

(一)集体土地入市范围有限

2015年确定的全国集体土地入市的33个试点县(区)中，入市的集体土地限定为集体经营性建设用地。随着城镇化工业化模式的推进，集体企业和集体经济已在20世纪90年代全面萎缩，而民营经济不断扩大。集体经营性建设用地中的一大部分为历史遗留下来的建设用地，《土地管理法》中对这部分用地也有明确规定：使用这部分土地可以不用经过政府征收。因此集体经营性建设用地入市范围的确立仍然是在《土地管理法》确定的基本框架内，只是在用地方上扩大到集体企业以外的其他主体，虽然有积极因素，但这种积极因素因为这部分土地占比非常低而显得不够大：在农村所有的建设用地中，宅基地一项占比就达到了70%，而集体经营性建设用地比例仅10%左右。河南省长垣县的试点也突出表现出了这一点，全县经过挖掘、确权后的集体经营性建设用地所占全县建设用地的比例极其有限，仅为3 500亩，且分布分散，对土地市场的影响仅有象征意义。

(二)集体土地入市依据不足

中共中央对集体经营性建设用地入市设置的前置条件为“符合规划和用途管制”。前者一般指的是城乡规划，其主要以空间管制为主，指标管控为辅。后者一般指的是土地用途管制，其主要以指标管控为主，空间管制为辅。不论是全国33个试点县(区)还是试点县(区)以外的地区，城市规划区以外的城乡规划(控规等)都非常薄弱甚至没有覆盖，这导致了“符合规划和用途规划”的前者依据不足。而对于土地用途管制规划，因其主要是指标管控，因此集体土地入市涉及到有多少建设用地指标分配给集体经营性建设用地情况，没有对应的建设用地指标，集体土地入市的符合“用途管制”条件就不能被满足。而且，即使有入市地区同时有城乡规划和土地用途管制全覆盖，空间管制上土地用途管制和城乡规划也常常存在不一致，且这种不一致比例通常非常大，会导致入市依据缺失。以河南省长垣县为例，经过充分摸查调研确定的入市土地地块也面临着上述问题，长垣县部分乡镇城乡规划尚未编制，而已编制的乡镇尚存着多种规划不相一致的情况。

(三)集体经营性建设用地入市与征地制度改革的关系尚未厘清

集体经营性建设用地入市和征地制度改革实际上是一面镜子的两面：表现在土地利用制度改革中一个问题的两个方面，即征地数量多，集体经营性建设用地入市数量必然少，而征地数量少，集体经营性建设用地数量必然多。因此集体经营性建设用地入市改革除了自身的因素影响其试点效果外，征地制度改革也将直接决定其试点政策效果。而征地制度改革的难点为公共利益的确定。国际通行的征地公理为：征收中的公共利益界定是土地征收制度中核心的一环，政府只有基于公共利益才能行使征收权，这是各国的通行法例。不少发达国家在是否要实施征收时多采用否定式的法例，即除非是出于公共利益，否则不能实施征收，但并不是只要有公共利益就可以实施征收行为。美国宪法、法国人权宣言、德国基本法等均作出了类似的规定。其中美国宪法修正案凸出了公共利益和公正补偿，法国人权宣言突出了预先公平的赔偿和合法认定的公共必需的需要等。因此公共利益的内涵标准与范围、确定公共利益的机构与程序将是决定征收与否的关键点。而河南省长垣县的试点中同样存在公共利益争议大的问题，虽然其制定了《长垣县征地补偿安置争议裁决操作办法(试行)》《长垣县土地增值收益的核算办法》《土地增值收益在农民集体内部合理分配和使用的指导意见》等文件，但制度化合理化的公共利益确定方法程序仍有待探索。只有征地制度改革到位，集体经营性建设用地改革方能到位，这是改革的难点所在，核心在于公共利益的确定机构、确定办法和合理合法程序。

(四)河南“地票”和集体建设用地建设租赁住房政策的探索与其他制度的衔接不足

相对于四川成都和重庆等地的城乡建设用地增减挂钩升级版的“地票”制度，河南省在郑州市(市内八区)实施了商品住宅用地出让“持券准入” 政策，购买主体为房地产开发企业，这种宅基地券为A券。还有宅基地B券，性质为非住宅用地，其购买主体为省内县级人民政府和政府批准的园区。2017年，国土资源部和住建部又确定郑州市为全国13个利用集体建设用地建设租赁住房的政策城市，而在全国“三块地”改革中，试点地区都是县(区)而非中心城区，其集体经营性建设用地基本被限制在非住宅用地性质上。从上述可以看到，在城乡统一土地市场建立的工具——城乡建设用地增减挂钩政策使用上，试点地区一般将住宅用地和工商用地截然分开，住宅用地用于区域中心城市，工商业用地用于中小城市，这种政策分割是否会产生土地资源在不同用途间配置效率的降低值得思考，同时也使得宅基地券政策与集体经营性建设用地入市制度改革、征地制度改革的不同政策改革间衔接度不够，不利于系统全面观察各项政策的效果。而利用集体建设用地建设租赁住房的试点政策既是为了解决中心城市居住问题，同时也是破解“小产权房”的合理探索，其更应该与上述其他政策衔接以全面提高系统政策绩效。

三、河南省城乡统筹建设用地市场建立障碍的体制机制原因

(一)集体土地产权制度不明晰，产权体系良好运行机制尚待发掘

我国农村土地归农民集体所有，这里的集体所有，从理论上讲到底是“按份共有”还是“共同共有”，还是基于特殊国情的“集体共有所有”，尚无明确结论。从实践中讲，农村宅基地正在探索所有权-资格权-使用权等三权分置，而承包地则在探索所有权-承包权-经营权等三权分置，有的地方则探索实施土地股份制改革。理论上的不确定和实践中的多样性说明了土地产权的复杂性。其在土地所有者、农民农户和土地使用者之间产生了双方或多方复杂关系。因此在城乡建设用地统一市场建立的过程中，存在着入市收益如何在集体土地所有者、农民和其他主体(如政府和用地企业)之间分配的问题，尤其是在集体土地所有者和农民之间如何分配、如何使用。也同样存在着入市主体、入市程序哪个主体来定，如何防止所有权剥夺农民权利但同时又保障集体所有权的方法机制等有待实践，总结来说，良好运行的土地产权机制尚待实践和理论发掘。

(二)土地用途管制下不同政策探索间的内生矛盾一直存在

在既有的土地用途管制框架下，不论是集体经营性建设用地入市、征地制度改革，还是征地制度改革与集体经营性建设用地入市，抑或其他相关土地政策，都将面临着重大矛盾问题。这个矛盾问题首先来源于征地制度和集体经营性建设用地，但最直接的将是征地制度改革：虽然我国和世界各国征地实施的前提基本都是基于公共利益需要，但我国《土地管理法》明确规定建设用地规模受到土地用途管制约束即建设用地指标约束，如果是基于公共利益需要而需要征地但没有相应的用地指标，就会使得公共利益存在被架空的可能，在某种程度上可以说用途管制决定了征地而非公共利益决定了征地制度。集体经营性建设用地入市改革虽然并非基于公共利益，但同样受到建设用地指标约束。更重要的是其与征地制度改革是一面镜子的两面，如果征地制度改革不到位，则集体经营性建设用地入市改革也难以到位。

(三)地方政府对建设城乡统一建设用地市场的激励与约束机制不健全

地方政府财力如何在集体土地入市改革中得以保障，采取什么样的激励约束措施，这是当前亟须解决的两大问题。分税制改革后，相对于改革前，地方财政本身确实存在较大的财政缺口且持续如此，但中央通过庞大的转移支付系统将中央财政转移至地方政府，基本平衡了因分税制所带来的财政缺口。近20年的中国城镇化快速发展和城市房地产市场发展高度耦合，土地出让金、土地抵押贷款、土地税费等极大程度上支撑了中国快速进行的工业化城镇化所需要的大量资本，虽然这种城镇化的成本较高，但其绩效也较为明显。在推进城乡统一建设用地市场建立过程中，地方政府财力如果不能得以保障的话，推动改革的积极性势必下降，他们就可能将更多的建设用地指标配置于土地征收而非集体土地入市。所以，不论从短期还是长期来看，建立城乡统一建设用地市场的激励与约束机制都将直接影响其政策最终绩效。

(四)政策内、政策间的协同性耦合性尚有较大的提升空间

推动土地制度改革的核心难点虽然是土地利益的分配机制问题，但不同土地政策间的协同同样至关重要。改革之间的耦合性、关联性和系统性直接影响到对不同政策绩效的观察，以及不同政策间的衔接是否存在间隙和矛盾。将土地制度改革的推进视为一项系统工程的话，目前的各项试点和土地新政策推进过程中的政策分割性、碎片化程度较高，政策之间尚缺乏全面的联动和集成机制，整体效应和总体效果上仍有优化空间。同时，对于各项土地政策内部来说，自上而下的强制推行和自下而上的诱致推动协同进行方面也存在一定不足。从治理的角度来讲，各主体间的互动参与、各政策间的系统耦合，对于建立城乡统一建设用地市场至关重要。

四、破解河南省城乡统筹建设用地市场建立障碍的政策建议

(一)摸清集体土地入市情况并探索确立入市主体及利益分配机制

对于集体经营性建设用地入市改革，全面调查存量土地中可上市交易的土地数量，进行产权登记，产权登记不仅包括土地所有权登记，更重要的是土地使用权登记。土地收益是直接基于土地使用而产生。因农村土地的所有者在现实中有农村集体经济组织、村民委员全体农民、股份制农民集体等不同的实践形式，在土地确权的基础上，确立集体经营性建设用地入市的主体，入市规则、利益分配机制则在入市主体的引导下经过农民集体协商产生，防止入市过程中产生突出的“委托-代理”问题。

(二)建立健全集体经营性入市的规划和用途管制前提

针对入市前置条件缺失的情况，首先要完善市域、县域乡镇村的村镇规划，其中主要的为控制性规划，对已经建立了村镇规划体系的乡村镇，应将工作重心放在评估村镇规划与土地用途管制和国民经济社会发展规划的衔接程度，尤其是要注重空间上村镇规划与土地利用规划的衔接，促进多规合一，在制定村镇规划时，应充分运用协同治理理念，扩大农村集体经济组织、农民的规划参与度，奠定集体经营性建设用地入市的基础，使之更符合市场要求而非政府资源配置。

(三)完善征地制度为集体土地入市奠定基础

由于征地数量和集体土地入市数量是此消彼长的关系，因此建立城乡统一建设用地市场的重中之重不仅在于集体土地入市本身，也在征地制度。积极研究国外征地制度，合理界定公共利益确定的主体、公共利益确定的程序和征地补偿、相关救济机制至关重要。实践中在借鉴英、美、德、日等国的征地制度的同时，应充分发挥农民、农村集体在征地制度改革重点主动性积极性，引导农民和农民集体参与上述相关制度的探索制定。代表公共利益的土地用途管制、城乡规划及公共利益本身确定之间的关系也需要更进一步从理论上探索，在实践中摸索。

(四)政府作为政策推动者和利益主体的角色不能忽视

在经营性建设用地入市的初级城乡建设用地统一市场建立阶段，集体土地入市政策对地方政府土地收益影响尚不大，但从长远看，建立合理的国家-集体-农民之间的土地增值收益分配机制迫在眉睫，此时相关机制的探索制度成本小，探索空间大。政府以税收、调节金或其他形式参与收益分配，分配的比例、分配比例的决定机制等亟待探索确立。同时，作为政策推动者，政府应该完善相关的土地交易管理机构、评估机构、交易平台，充分利用社会资源跟踪研究政策推动情况，及时把握最新政策进展中的问题与绩效。同时，为了提升政策之间的协同性，中央政府和地方政府在推进相关改革时，应充分考虑各项土地政策之间的衔接性，降低新政策之间不协调产生的政策试点盲区成本。