论环境法的沟通与协调机制——以现代环境治理体系为视角

吕忠梅

(清华大学 法学院，北京 100811)

2019年11月26日，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称“指导意见”)，强调要以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标，建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系，为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。《指导意见》贯彻落实中共十九届四中全会精神，进一步明确了中国现代环境治理体系的任务书、时间表和路线图，不仅为健全新时代中国环境治理体系指明了方向，也对生态文明时代如何处理环境法与传统法律的关系以及如何处理环境保护单行法之间的关系提出了新课题。从法学理论上回答这一时代之问，是环境法学者不可推卸的使命与责任。

一、以现代环境治理体系审视现行法律

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“中共十九届四中全会《决定》”)明确指出：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”(1)参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第31页。为此，从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四个方面，对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”进行了整体部署。随后通过的《指导意见》更将生态文明制度体系具体化为领导责任、企业责任、全民行动、监管、市场、信用、法律政策等七大体系。新时代环境治理体系以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标，充分体现了“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”(2)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。的生态文明新理念，也对法学理论提出了新课题。

中国的环境法治建设自1973年制定环境保护的规范性文件开始，始终坚持结合中国实际、解决中国问题、合理借鉴发达国家经验提出中国对策的思路，逐步形成了“统筹五个文明建设、保障生态安全、促进经济社会可持续发展”的立法理念，(3)参见吕忠梅、吴一冉：《中国环境法治70年：从历史走向未来》，载《中国法律评论》2019年第5期。推动保护工作从“小环保”到“大环保”的巨大变化，积极探索环境保护从管理到治理、范围上从环境要素到生态系统、规制上从督企到督政督企并重的变革。(4)参见章珂：《“小环保”变“大环保”，生态环境治理体系和能力现代化将提速》，载《第一财经》2019年11月16日。据统计，自1979年制定《环境保护法(试行)》到2018年颁布《土壤污染防治法》，我国已制定环境保护综合类法律5部，环境污染防治类法律7部，自然资源与自然(生态)保护类法律15部，促进清洁生产与循环经济类法律2部，合理开发利用和节约能源类法律2部；此外，还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容。与此同时，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院主管部门制定了600余部环境行政规章，颁布国家环境标准1200余部。(5)笔者根据全国人大常委会、国务院、司法部、生态环境部、自然资源部等官方网站公布的法律、法规、规章、标准统计。与此同时，我国的民事立法、刑事立法、行政立法及诉讼立法也都不同程度地体现了生态文明建设的要求，在《民法总则》中规定“绿色原则”、(6)《民法总则》第9条：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”《刑法》中规定了危害环境犯罪、(7)《刑法》分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”，分则第九章规定了“环境监管失职罪”，分则第三章第二节“走私罪”中也涉及环境犯罪的内容。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定环境公益诉讼等。(8)《民事诉讼法》第55条第2款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”但是，无论是现行的环境法还是传统法理都建立在部门法理念、法律领域分立的基础之上，各种法律之间“鸡犬之声相闻”但“老死不相往来”的情况并未得到根本改变，无法适应现代环境治理体系的新要求。

第一，生态文明的丰富内涵与法律部门分立存在反差。生态文明是超越农业文明、工业文明的新型文明，包含了环境与发展、生态与文明两个方面的内容。换言之，生态文明是资源环境保护与经济社会发展的整合，有文明无生态或者有生态无文明都不是完整意义上的生态文明。因此，以GDP为导向的唯经济增长，或者简单地将生态文明等同于环境保护都是对生态文明的片面认识。(9)参见诸大建：《生态文明仅仅是环保？其实，中国特色的生态文明“长”这样》，载《上观新闻》2019年7月14日。在法学上，这种片面认识主要表现为传统法律对环境法的“视而不见”，以及环境法对传统法律的“另辟蹊径”，缺乏环境与发展、生态与文明的沟通与协调机制，更缺乏从生态文明视角评价和衡量“良法”与“善治”的标准，不利于“节约资源和保护环境”基本国策通过统一的法律制度转化为治理效能。

第二，现代环境治理体系的空间结构需求与法律缺乏空间规则之间形成失衡。《指导意见》提出的现代环境治理体系要求进行因果链全过程变革，特别强调国土空间的多重价值，要求加快空间治理制度建设。(10)中共十九届四中全会《决定》明确提出：“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度。”申言之，生态文明理念下的“发展”就是空间发展，国土空间规划被视为国家对治理结构进行全面调整并提升治理能力的重要举措，解决空间不均衡问题是现代环境治理体系的核心。(11)参见张京祥、夏天慈：《国家空间规划体系的变迁与重构》，载《自然资源学报》2019年第10期。在法学上，传统法律基本不关注空间问题，资源环境类法律虽然在不同程度上涉及空间问题，但基本上处于单个环境资源要素立法或者单区域立法状态，法律与法律之间缺乏整体性空间构造，不利于“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”的全面落实。

第三，环境治理的主体责任体系与法律之间缺乏整合出现断裂。《指导意见》提出七大体系、明确责任主体，更加注重生态文明建设的经济、社会、环境、治理四位一体，突出合作治理理念。从主体视角看，环境治理涉及政府、企业、社会、公民等利益相关者的上下互动和广泛参与，而不是政府唯一主体的意愿和动员，关键在于解决传统政府体制中生态文明建设目标和手段的冲突问题，推动政府管理从碎片化转向整合化、从对立转向合作。(12)参见李文钊：《论合作型政府：一个政府改革的新理论》，载《河南社会科学》2017年第1期。在法律上，这种合作治理既要求不同的法律执行部门在生态与文明之间找到交集和平衡点，也要求法律综合运用规制、市场、公众参与等不同手段并且建立相互支撑的体制机制。现行法律体系中，无论是环境法与传统法律之间、还是环境保护法律相互之间，合作型治理体系都还没有形成，不利于“坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。

这些问题的表现可能有多种形式，本质上是因缺乏生态文明的价值统领而出现的传统法律与环境法的冲突，以及因对生态文明认知不足而产生的环境保护法律手段之间的矛盾与冲突。从环境法的形成过程看，解决这个问题，必须在生态文明观指引下，重新认识传统法律与环境法之间以及各环境保护单行法之间的关系，并从法理学方法论上加以解决。

二、理性认识传统法律与环境法的关系

环境法的发展不是一个割裂过去的孤立进程，宏观来看，它是整个社会科学领域理论与实践发展和进步的一个环节，也是法学领域理论与实践不断变革与完善的有机组成部分。因此，环境法的发展只能是在不断地沟通与协调的过程中推动自身与相关法律部门的相互促进，这是环境法发展的基本前提和自我实现的必然要求。

(一)环境法在与传统法律的对话与衔接过程中成长

环境法是20世纪60年代才出现的新型法律。在环境法出现以前，原有的法律已经建立了调整社会关系的基本规则，许多国家通过制定刑法、民法、行政法等基本法律建立了基本的经济社会秩序。但是，这些法律只考虑了人的社会属性，在建立调整社会关系的规则时简单地将自然看作与人类无关的客体，从而导致了人与自然关系的矛盾与冲突，直至出现了大规模的环境污染与破坏。环境问题的严重性迫使我们重新思考人与自然的关系，重新思考法律在调整人与自然关系方面的理念与规则。

环境法正是人类经过重新思考后所进行的新的法律选择，可供选择的方法有两种：一是打破旧世界，建立新规则；二是在原有规则的基础上进行延拓。考察世界各国环境法的历史轨迹不难发现，环境法的产生同样遵循着法律发展的基本规律，是在一定经济社会政治条件下，将受到新的社会关系影响的那部分利益纳入法律轨道的过程。在此意义上，环境法实际上是将被传统法律所忽视的人与自然的关系纳入考虑的范围，重视环境资源的生态功能与属性。这并非意味着环境法不考虑人与人的社会关系，更不意味着要取代原有的法律规则。换言之，环境法的产生和发展并不是一个新规则完全替代旧规则的过程，而是不断在旧有规则基础上发展的结果。

具体而言，环境法对旧有规则的发展呈现出两条路径：一条路径是对原有的法律规则进行拓展，如在传统民法基础上发展的环境污染侵权责任规则，在传统行政法基础上发展的环境行政管理规则等。另一条路径则是对原有法律规则进行渗透，对已有规则进行制度限制，如在民法上对所有权设定环境保护义务，在行政法上限制资源开发决策权等等。因此，环境法与传统法律的关系并非对立或者完全不能相容。相反，生态文明理念下的环境法要建立“人—人”和“人—自然”两类关系的融合规则，实现“人—人”和“人—自然”关系的双重和谐。这就需要在环境法与传统法律之间建立相互沟通、相互衔接、相互协调的运行机制，我将其称之为“沟通与协调”机制。

所谓沟通，是指环境法与各法律领域的交流和对话，目的是在相互理解的基础上建立共同认可与接受的新目标、新理念、新原则。沟通是双向的交流，它意味着沟通的双方在向对方介绍自身基本情况的同时，了解并掌握对方的基本情况，在相互了解的过程中不断增加相互之间的认知程度。表面看来，传统法律的不足导致了环境法的产生。但是我们也要看到，环境法的出现以及发展秉承了传统部门法领域的理论资源，环境法与民法、行政法、刑法等传统的法律部门有着密切的理论渊源，环境法才得以生成并不断壮大。(13)例如，环境侵权制度虽然具有特殊性，但它依然是侵权制度的一部分，民法中的特殊侵权理论本身也是环境法产生的重要理论渊源。从另外一面看，环境侵权制度的产生弥补了传统侵权法的不足，也为传统侵权法理论输入了新鲜血液。由此，环境法并非凭空产生，其产生和发展的基础是传统法律；与之相伴随，环境法的发展又在很大程度上促进和推动了传统法律部门的更新和进化，这原本是一个交互作用的过程。环境法规则和传统法律规则之间的关系并不是非此即彼，新旧替代的关系，而是在法律体系的大树上生长出了新的枝干，它们同根同源。正是在此意义上，环境法才被称为21世纪的法律领头羊，成为促进法学理论、法律制度、法律方法走向未来的“革命性”动力。

所谓协调，是指在沟通的基础上，按照新理念而对具体法律原则和制度的系统性考虑，通过统筹安排，将新目标、新理念、新原则贯穿到法律之中，最终达致共同目标的实现。协调是沟通的理性结果。沟通的基本目标在于在相互理解的基础上彼此的认可与接受，但这种认可和接受并不是盲目的和无原则的，而是以沟通为前提相互协调的结果。实际上，环境法与外界在沟通基础上的协调自其产生时起就从未停止过：一方面，环境问题所具有的科学性、经济性、社会性特征，使得作为环境问题的主要解决方式之一的环境法，既包含了大量的技术规范，也明显的感受到经济学、管理学、社会学、伦理学等不同领域对其影响的“痕迹”……；另一方面，环境法作为“法学”家族的新成员，也始终致力于在传统的法律思维模式中纳入生态利益的考量，使生态利益进入整体利益衡量的范畴，通过和传统法律及相关学科的沟通，协调“人与自然”共同体中的各种利益，达致人类社会的可持续发展。(14)参见吕忠梅：《中国民法典的“绿色”需求及功能实现》，载《法律科学》2018年第6期。正是通过环境法与相关法律之间的充分协调，一方面推动环境法与传统法律各自领域的理论更新与进化，另一方面也在自我调整和完善的过程中逐步实现与相关领域法学理论、法律制度体系的衔接与相互印证和支持。

(二)环境法与传统法律在不同层次进行沟通与协调

1. 法的价值层次。人类社会之所以需要法律，需要发挥法律调整社会生活关系的作用，目的就是为了保护和增进这些事关人类福祉的价值，如平等、秩序、效率、安全等。这些价值构成了法律所追求的理想和目标。(15)参见张志铭：《论法的价值》，http://www.jus.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=3251，最后访问日期：2019年11月30日。诚如庞德所言：“在法律史的各个经典时期，无论在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”(16)参见[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第55页。也就是说，法律的价值是永恒的，但对价值的评价及其内涵的理解则是批判的、发展的。环境法作为新兴的法律领域，其既继承了传统意义上法的价值“衣钵”——继续对平等、秩序、效率、安全等价值的追求；但作为在反思工业文明的过程中形成的法律领域，又对法律追求的价值赋予了新的内涵。如，平等价值在传统法律部门的意义上，往往局限在当代人的、个体间的平等；而环境法为贯彻生态文明观，将平等价值的内涵在时间和空间两个维度上进行拓展。一方面，各国和地区都平等地享有发展的机会，即区际平等；另一方面，当代人的发展不能建立在牺牲后代人发展的可能性的基础上，资源环境应该在世代间进行合理的分配，即代际平等。

2. 法律原则层次。建立正当的法律秩序，必须首先确立一些基本的判断标准，表明法律以怎样的视角、从怎样的逻辑起点来观察、分析并规范人类的行为。这种标准就是我们通常所说的法律原则。诚然，传统的法律部门均已凝练出较为成熟的法律原则。但环境法在反思和重新定位人与自然关系的过程中：一方面，环境法自身发展和确立了一些新的法律原则，如风险预防原则。这些新的法律原则反映了法律观察、分析资源环境问题的新态度、新视角，在一定程度上被其他法律部门所接纳和认同。(17)如风险预防已经渗透到行政法、刑法、民法等传统法律部门的理论研究中，可参见金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期；劳东燕：《风险社会与变动中的刑法理论》，载《中外法学》2014年第1期；刘水林：《风险社会大规模损害责任法的范式重构——从侵权赔偿到成本分担》，载《法学研究》2014年第3期等。另一方面，传统法律部门也在对其已有的法律原则进行反思和完善，使之更加契合人与自然和谐共处、促进可持续发展的价值观。如公序良俗是民法的基本原则之一，最初只有违反人伦的行为属于违反公序，而时至今日，公序良俗应当符合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。(18)参见郭明瑞：《用好公序良俗原则》，载《人民日报》2016年3月28日。

3. 法律规则层次。生态环境问题并非孤立存在，其既是诸多社会问题的一种表现形式，也与多种社会问题相关联，涉及经济社会生活的方方面面。因此，生态环境问题不可能单独依靠环境法或民法等单一法律加以应对，必然需要在环境法与各相关法律之间形成相互援引、相互补充、相互配合的状态。如环境侵权行为虽然与民事侵权有天然的联系，但其背后却有着许多让民法“不曾相识”的新内涵。(19)关于环境侵权的特殊性，可详见吕忠梅：《论环境侵权的二元性》，载《人民法院报》2014年10月29日。于是，我们看到，许多国家建立的环境侵权责任制度，不仅同时出现在民法与环境法的立法中，而且法律规则之间也相互援引、相互补充、相互支撑。如《德国民法典》与《德国环境责任法》，《法国民法典》与《法国环境法典》，还有日本的《公害健康受害赔偿法》、芬兰的《环境损害赔偿法》等。在我国，《侵权责任法》第八章专门规定了“环境污染责任”，而《环境保护法》第64条则规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”(20)参见吕忠梅：《论环境侵权责任的双重性》，载《人民法院报》2014年11月5日。

三、建立适应现代环境治理体系需求的沟通与协调机制

现代环境治理体系以“中华民族永续发展”为目标，然而该目标的实现仅仅依靠环境法单独的力量尚且薄弱，需要众多法律部门的协同配合。通过建立环境法与其他法律部门的沟通与协调机制，将现代环境治理体系的价值目标内化于传统法律之中，并增强环境保护单行法的系统性、整体性和协调性，实现传统法律与环境法的“合作”以及环境法律规范的“整合”，共同建设“美丽中国”。

(一)环境法与传统法律的沟通与协调

1. 环境法与民法。传统民法关心的是如何最大限度发挥物的效用，实现资源的有效利用，满足人之所需。时至今日，日益恶化的自然环境，难以为继的自然资源，让人们逐渐意识到自然不是无限攫取的对象，而是人类相生相伴的伙伴。(21)参见王轶：《民法典的立法哲学》，载《光明日报》2016年3月2日。因此，处理好人与自然的关系，既是环境法的任务，也是传统民法发展到今天必须面对的问题。从理论上看，民事权利作为基础权利，必要时才能用公法予以救济。民法难以完成对自然资源的修补，恰好为环境法的发展提供了空间。(22)参见孙佑海、徐川：《我国应当制定一部什么样的民法典？——“环境法学与民法学的对话”会议综述》 ，载《企业与法》2015年第6期。而环境法所要实现的环境权利与环境权力重构，也需要对民法进行生态化的改造和变革，将生态环境保护理念引入到民法中。(23)参见吕忠梅课题组：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，载《中国法学》2018年第1期。

从法治实践和需求上讲，生态文明建设作为治国理政的根本方略，已经在《民法总则》中以“绿色原则”得到了体现，我们需要做的，是如何充分利用民法典编纂机遇，实现环境法与民法的沟通与协调。(24)参见刘牧晗、罗吉执笔：《环境权益的民法表达——“环境权益与民法典的制定”学术研讨会综述》，载《人民法院报》2016年2月17日。从目前已经向社会公布的民法典各编草案中，我们已经可以看到贯彻“绿色原则”的一些制度化安排，但也还有进一步完善的空间。在物权编、合同编、侵权责任编、人格权编中，都还有“绿色化”的空间，(25)参见巩固：《民法典物权编“绿色化”构想》，载《法律科学》2018年第6期；刘长兴：《论“绿色原则”在民法典合同编的实现》，载《法律科学》2018年第6期；刘超：《论“绿色原则”在民法典侵权责任编的制度展开》，载《法律科学》2018年第6期；刘长兴：《环境权保护的人格权法进路——兼论绿色原则在民法典人格权编的体现》，载《法学评论》2019年第3期。在“继承编”中，也应明确对物的继承应当以不得破坏其生态属性为限。在此基础上，将环境权益的救济性保护纳入侵权请求权范畴，防御性保护纳入物上请求权范畴，明确授权公民得在纯粹环境损害场合提起私益诉讼，构建环境权益保护的请求权基础规范体系。(26)参见鄢斌、吕忠梅：《论环境诉讼中的环境损害请求权》，载《法律适用》2016年第2期。

2.环境法与刑法。传统刑法制度与环境法的要求相去甚远，没有以环境效益或生态性判断为基础的刑事法律制度。现行《刑法》中虽然有一些与资源或环境相关的罪名规定，但离建立现代环境治理体系的要求有一定差距。建立环境法与刑法的沟通与协调机制，需要继续更新刑法理念，在修改《刑法》中与生态文明理念相违背的部分原则性规定的同时，承认生态法益的独立性，(27)参见张明楷：《论生态法益在刑法中的独立地位》，载《中国刑事法杂志》2006年第5期。建立附属刑法制度，使之与环境法更好协调。(28)参见吕忠梅、张明楷：《关于环境刑法重大理论与实践命题的对话》，http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11172.html，最后访问日期：2019年11月30日。

虽然在环境法与刑法的沟通与协调过程中，面临着诸如刑法的谦抑性与不断扩展环境刑法适用范围之间的矛盾，环境刑法所应保护的法益究竟为何等问题。(29)相关问题可参见刘艳红：《环境犯罪刑事治理早期化之反对》，载《政治与法律》2015年第7期；焦艳鹏：《刑法生态法益论》，中国政法大学出版社2012年版。但是，环境法与刑法的沟通与协调正在不断的发生和发展。针对《刑法》实施过程中出现的与环境法不协调问题，立法机关高度重视并进行了修改。其中，《刑法修正案(二)》《刑法修正案(三)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(七)》《刑法修正案(八)》都对《刑法》有关生态环境犯罪进行了重大修改。在《刑法》降低环境犯罪的构成条件，增强可操作性的同时，《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步将以环境为介质而产生危害的行为，纳入污染环境罪的适用范围。(30)如《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条规定。此外，刑法也开始更加重视在环境刑事案件中适用人身刑之外的其他刑事责任实现方式，重视刑事责任与民事责任的衔接。(31)如《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条规定。

3.环境法与行政法。虽然环境法律制度有相当多的行政法规范，但传统行政法理论与生态文明建设目标有很大差距，存在控权理论与国家承担环境管理义务需要有较大视情置宜权力的矛盾，权力行使理论与环境治理需要非权力手段发挥作用的矛盾，结果控制理论与生态文明建设风险预防为主的矛盾，等等。环境问题的发展为行政法理论和制度的发展提供了新思考、新契机，而新型行政活动形式的不断出现也为环境法解决环境问题提供新手段、新模式。当前，计划行政、风险行政、应急行政等行政法理论和规范的出现，在拓展行政法的时间尺度方面做出了一些努力，将行政权的适用范围不断向事前延伸，(32)如《突发事件应对法》第23条规定。但还需要从理论上加以突破并在行政法中确立生态价值目标。

从实践中看，环境法与行政法的沟通与协调也正在不断推进过程中。在立法层面，2018年《宪法》第89条第6项明确了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，以宪法的形式规定了国家行政机关领导和管理生态文明建设的法定义务，为环境法与行政法的沟通和协调奠定了宪法基础。《立法法》第82条的规定扩大了地方政府在环境保护领域的行政立法权，为行政主体因地制宜地制定本地区的环境保护法律制度提供了新的法律依据。在执法层面，借助公共行政、多中心治理等理念和方法，行政主体在环境保护方面也不再单纯采用处罚、强制等“压制型”行政管理手段，行政指导、行政合同、行政奖励等“柔性”行政手段被越来越多的适用。行政主体与相对人在环境保护领域的协商、参与日渐增多，二者间的关系正在从传统行政法的对立向合作、共治的方向发展。(33)如《环境保护法》第22条规定。

4.环境法与诉讼法。中国实行民事、行政、刑事三大诉讼分立，三类诉讼各有标的、程序、裁判形式。因此，法院分别设置了民事、行政、刑事审判机构，各个审判机构的业务相互分隔，这种诉讼体制对解决法律关系多处交织的环境纠纷问题比较大。环境纠纷的出现，对传统诉讼法理论和制度带来了挑战，也为其发展提供了机遇。需要在传统三大诉讼彼此分离的框架内，建立环境法与民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法的沟通与协调机制。目前，已经建立的环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿诉讼制度是具有鲜明中国特色的“中国方案”，但相关理论并未建立。对于这些既无国外理论可以借鉴、中国制度实践又才刚刚起步的新型诉讼制度，亟待认真总结实践经验，深化规律性认识，建立中国特色的公益诉讼基础理论并及时转化为法律制度，实现环境法与诉讼法的沟通与协调。

在实践中，环境法与诉讼法的沟通与协调主要通过司法体制改革和出台司法解释、司法政策的方式在推进。自2014年最高人民法院环境资源审判庭成立以来，全国各级法院到2019年6月建立专门环境资源司法审判机构1201个。(34)参见乔文心：《最高法发布五年来环境资源审判工作有关情况》，载《人民法院报》2019年7月31日。2019年最高人民检察院第八检察厅成立，各级检察机关也设置了相应机构，负责办理破坏生态环境和资源保护公益诉讼案件。(35)参见阎晶晶：《把握规律，更好履行检察公益诉讼职责——专访最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列》，载《检察日报》2019年2月28日。两高先后出台多个司法政策、单独或联合发布司法解释，明确在环境资源司法中遵循环境正义、恢复性司法、生态预防等“绿色”司法理念，明确环境污染、非法采矿、破坏性采矿刑事案件，环境侵权、矿业权民事纠纷案件，环境民事公益诉讼、检察公益诉讼以及生态环境损害赔偿案件的法律适用，为建立环境法与诉讼法的沟通与协调机制奠定了良好的实践基础。

(二)环境法体系内部的沟通与协调

环境法体系庞杂、内容众多，将各个子系统进行相对的分门别类，并最终纳入环境法这一框架之内，也需要沟通与协调机制发挥作用。主要包括，环境法适度法典化以及污染防治法和生态保护法的沟通与协调、污染防治法与生态保护法中各专门法的沟通与协调。

1.环境法的适度法典化。自1978年以来，我国已制定了近40部与生态环境保护相关的法律和数以千计的法规规章，但环境法并未形成有效的法律体系。各种法律制度之间呈现出明显的碎片化，尤其是在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白，实现现代环境治理体系所必须的环境与发展综合决策机制、国土空间治理机制、环境风险管控机制、协同治理机制缺乏相关法律制度支撑。妥善解决这个问题，推进环境法的适度法典化是可行且具有比较优势的环境立法体系化方案。(36)参见吕忠梅、窦海阳：《机遇与挑战：民法典“绿色化”与环境法典的调适》，载《中外法学》2018年第4期。适度法典化可以为生态环境立法提供从分散走向内部协调一致的机会，改变生态环境立法因不同历史起源、不同立法理念、不同立法技术、不同措施工具、不同标准水平管制导致的凌乱面貌：一是确定生态环境立法的总目标和基本原则，建立基本法律规范和环境治理工具的统一运用规则。二是统一决策和监管的程序、执法及司法等方面的内容。三是避免对同一行为由不同法律进行规制而需要相互参照的问题，改善环境法的适用，提高法律规定的内在统一性。

2.污染防治法规范与生态保护法规范的沟通与协调。环境法理论上进行了污染防治法和生态保护法的学理区分，是因为环境法产生发展的历史原因和污染防治与生态保护规制对象差异的客观原因所致。从学术研究的角度进行适当区分，有助于理论创建，但是研究过程中不能将两者对立起来，必须看到两者之间的相通之处：皆作用于环境资源的具体要素或者整体、皆以可持续发展作为价值目标、皆是现代环境治理体系的重要构成。因此，首先要从理论上为两类规范建立沟通与协调机制。其次，是通过法治实践，将污染防治规范与生态保护规范从目标价值、基本原则层面进行沟通，通过具体制度如生态红线制度、国土空间规划制度、环境标准制度、环境影响评价和环境风险评估制度、许可证制度、公众参与制度、环境责任制度等加以协调，将污染防治规范与生态保护规范贯穿到一起。(37)如水质、水量的问题表面上看分属生态保护与污染防治两个领域，在我国由《水法》和《水污染防治法》分别调整、水利和生态环境两部门分别主管。但对于水生态整体安全而言，水质与水量是水生态安全保障问题的两个制约性因素，它们的联系并不会因为“部门立法”、“政出多门”而自动分离。如果不能协调水质与水量、生态环境与水利等部门之间的关系，后果只能是水安全危机的加重而不是水生态安全保障的加强。因此，在应对水问题的过程中，要实现水质、水量的统一管理，生态保护法与污染防治法就必须通过整合规划和区划、加强部门协调和协同等方式进行必要的沟通与协调。实践中，《浙江省水污染防治条例》第7条就规定：“省环境保护、水行政主管部门应当会同省有关主管部门根据生态环境功能区规划和水资源禀赋、环境容量等情况，编制《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》，报省人民政府批准后实施”。制定统一的水功能区、水环境功能区划分方案，为水质水量统一管理创造了条件，更体现了污染防治法、生态保护法的沟通与协调。

结 语

中共十九届四中全会《决定》及《指导意见》提出构建现代环境治理体系目标，是中国进入新时代的新命题。如何在坚持中国特色社会主义环境法治道路的基础上不断开拓创新，发展和完善环境法理论，为建立适应现代环境治理体系的法治实践提供理论支撑的工作，刚刚起步。本文的研究，还停留于问题的表面，有待继续深入。期待学者们关注“沟通与协调”问题，提供更多更好的方案，为“美丽中国”建设贡献智慧和力量。