京津冀生态环境治理的制约因素与协同机制研究

申伟宁，夏梓莹，姚东来，王大为

(1.河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄050061；2.河北经贸大学 发展战略与规划研究室，河北 石家庄050061；3.中国人民财产保险股份有限公司，河北 石家庄050061)

引言

近年来，我国环境污染治理有所成效，但与发达国家相比仍有较大差距。世界银行在《2020年的中国》研究报告中指出：在过去几十年中，中国经济的飞速增长、城市化和现代工业化的发展导致大气污染和水污染受到不同程度破坏。由此可见，我国生态环境的总体形势不容乐观，城市化导致生态环境质量严重退化，环境问题已成为制约生态文明建设的重要障碍。特别是京津冀地区的“雾霾事件”频频出现在公众视野中，并逐渐成为国内外舆论的热点话题。由于环境污染并非局部性问题，而是全局性问题，各自为政难以有效解决跨域环境污染问题。因此，在经济发展方式转型升级、经济质量逐步改善的攻坚期，面对生态环境污染这一难题，京津冀地区急需开展跨行政区域协同治理。

关于跨域治理相关问题，国内外学者进行了诸多研究和探索。目前，在国外，针对跨域治理理论的研究主要分为三大流派。第一，以行政权威建立“巨型政府”的“传统区域主义理论”。第二，以市场机制为手段的“公共选择理论”。第三，以全面性网络合作为基础的“新区域主义”。在国内，学者们则基于制度创新、发展理念、可持续发展等多个视角对我国生态环境协同治理机制进行了多方位的探讨。李慧茹等通过对京津冀生态环境的保护状况进行现场调查，构建了京津冀区域生态环境协同保护的机制体系。[1]陆小成则主张以新发展理念培育发展新动能来推动京津冀生态文明建设。[2]孙芳等人运用生态数据分析了生态建设与产业协调的影响程度，提出建立健全京津冀生态与经济协调发展机制。[3]

面对生态系统的不断退化和环境破坏的持续加剧，跨域性生态环境治理的研究道路该走向何方？这一问题亟待回答。而基于协同治理角度，从城市群的发展现实出发，以区域合作为突破口，建立以城市群为主体的生态环境协同机制，有利于提高区域生态环境治理水平和效果。鉴于此，将基于协同治理理论，以京津冀区域为研究对象，以期为跨域生态环境协同机制的建立与完善提供建议。

一、协同治理理论的相关内涵

协同治理理论首次实践于英国的“协同型政府”改革，其概念是指在处理公共事务的过程中，政府主体、市场主体和社会主体三者相互协调、共同作用，从而共同实现协同的过程。具体而言，协同治理主要包括以下几个方面：第一，协同治理象征着有众多主体共同参与到治理活动中来，如政府部门、社会团体、企业、公众等。第二，协同治理指向的内容具有公共性，它研究的是社会范围内的公共物品的管理和分配，进而涵盖了一定范围内公共、私人机构和个人在一定范围内管理公共事务的全部活动。第三，协同治理所提倡的政策和安排并非一成不变，每次政策和制度的制定都是动态发展的，不变的唯有政策制定和执行的规则。第四，协同治理并不意味着多种主体共同参与，只有当各子系统组合构成了宏观有序的结构，控制参数的组合方式引发理论协同效应的产生时才能够形成协同治理。概而论之，只有当政府部门、公众、社会团体组织和企业等各子系统行动所产生的效应之和大于各子系统效应简单相加之和，才能达到节约成本、扩大产出的效果，形成真正意义上的协同治理。

以协同治理理论为基础的区域生态环境协同治理则是指通过寻求合理的有效战略安排，通过多元主体的有效协作，使得环境污染问题得到良好改善，从而获得社会最大化收益。区域生态环境是一个有机的整体，区域内和跨行政区域间的生态环境系统存在着错综复杂的关系。由于生态环境的空间与行政区划的空间不重合，因此会造成“一城污染，众城皆污”的局面，因此，生态环境治理工作不单是一个地方政府的责任，而是区域范围内多个地方政府的协调整治工作。作为一种治理模式的创新，跨域生态环境协同发展已成为解决区域环境问题、实现区域可持续发展的有效工具。如：京津冀等重点区域探索实践了大气污染联防联控协作机制。2018年7月，《国务院办公厅关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》提出“为推动完善京津冀及周边地区大气污染联防联控协作机制，经中共中央、国务院同意，将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”，表明跨区域协同治理已由临时应急转变为常态制度、由区域试点转变为全国普及、由基层实践转变为顶层设计，跨域生态环境的协同治理改革已进入深水区。

二、京津冀生态环境困局的现实状况

生态环境问题，是指由于生态平衡遭到破坏，导致生态系统的结构和功能严重失调，从而影响人类的生存和发展的现象。从本质上来看，生态环境本身作为一个有机整体，而行政区域在划分过程中致使其整体性遭到破坏，基于区域协同治理视角对于人类行为引发的次生环境问题值得进一步研究。

(一)大气污染问题刻不容缓

大气污染治理不仅是保护生态环境的组成部分，更是典型的社会治理公共性问题。2018年《中国生态环境状况公报》显示，在169个重点监测城市中，虽然北京和天津退出了空气质量最差的20个城市名单，但河北省石家庄市、邢台市、唐山市、邯郸市、保定市5个城市在全国空气质量最差的前20个城市之中占据了1/4的比例。2018年京津冀区域13个城市4月平均优良天数比例为58.0%，低于长三角区域近8%，同比低于珠三角区域将近33%，其中河北省11个城市优良天数在50%-80%之间，邯郸市和邢台市优良天数比例不足50%。京津冀区域13个城市PM2.5浓度为52μg/m3，高于长三角区域5μg/m3、珠三角区域18μg/m3，与长三角、珠三角地区相比较，京津冀区域空气中细颗粒物浓度最高。由此可见，京津冀地区大气污染相对较重，全面推进京津冀区域大气污染协同治理刻不容缓。

(二)水质污染问题不容忽视

按联合国教育、科学及文化组织的统计分析，人均水资源量<500m3为极度缺水状况，[5]根据《河北经济年鉴》统计显示，2017年北京市人均水资源占有量为137.2m3/人，河北省人均水资源量为184.5m3/人，天津市人均水资源量为83.4m3/人，京津冀地区人均水资源极度匮乏，公众保护水资源意识淡薄。水资源严重短缺的同时水质呈现持续恶化的趋势，城市地表水和地下水资源水位持续下降等问题不断凸显，过度开采地表水引起地面下沉等多种地质灾害问题。部分水库、湖泊水体富营养化加剧，主要流域水生动物数量不断下降、种量不断减少，另外由于产业结构不合理和管理不善等因素，现有的污水处理利用率偏低，其配套排污设施难以满足排放需求，导致水体纳污承载力接近甚至达到极限，加剧了水资源短缺的状况。[6]水资源过度的短缺导致京津冀地区地下水严重开采，引起地表塌方、地面下沉等多种地质灾害问题。

(三)生态系统亟需高度重视

水土流失、草原退化、沙尘暴的频发使得京津冀区域生态退化等问题日益严重。京津冀的风沙源主要分布于北京西北方的河北、内蒙古境内，其中河北省张家口坝上地区植被质量对北京市影响最为直接，北京市、天津和保定中心区生态过渡带多为城镇和农田，受人类活动影响较大。[7]加之河北省个别地区森林覆盖率依然较低，邢台市2017年森林覆盖率为30.6%，沧州市2017年森林覆盖率为30.2%，保定市2017年森林覆盖率为31%，虽然河北省致力于退耕还林、植树造林，但效果不太明显，乱砍乱伐、不合理的地表开采等现象依然存在。2017年河北省各地区累计水土流失治理面积由2017年的5379.2千公顷增加至2018年的5532.5千公顷，导致土地利用率下降，影响农作物的产量和生态系统的失衡，制约着全面建成小康社会的进程。

综上所述，由于地理位置和经济发展等原因，京津冀地区的生态环境事实上已经形成一个命运相关的共同体，即“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的特殊局面。[8]京津冀三地在生态环境的协同治理上已然意识到了重要性，但是存在很多制约京津冀生态环境协同治理的障碍。

三、京津冀生态环境治理的制约因素

京津冀区域之间由于政治、经济、文化等因素的影响，使得在生态环境协同治理方面存在着制约因素，给京津冀区域间的政府合作带来了一定的挑战。

(一)京津冀协同立法机制不健全

生态环境的治理不仅需要有效的法律环境，同时也需要各地政府提高协同立法的能力。京津冀三地政府由于发展方向和路径不同，导致生态协同立法机制不完善、不健全。近年来我国在生态环境治理上的政策逐步完善，相继完善了《环境保护法》和一系列环境治理法案，但在立法过程中面临着节奏不合理、立法数量严重不足、内容不协调、信息不匹配、概念界定不一等现实问题。[9]三地政府在立法过程中沟通互动不足，缺乏有效的协作共享平台等，使得京津冀三地在生态治理上缺乏协调性和互补性，同时在生态环境协同治理上缺乏约束性，导致京津冀区域在协同立法过程中存在诸多问题，成为影响京津冀生态环境治理的重要原因之一。

(二)区域间整体利益认识不到位

京津冀三地在经济建设中长期遵循“疏解北京非首都功能”的原则，由于北京市、天津市、河北省在地位上处于不平等的状态，区域发展差距日益扩大，河北省作为北京市主要的功能疏解地，在承接产业转移的同时弊端不断显现，出现了“对接难、难规划”等局面，同时各地在经济发展规划过程中都以本地区发展优先为原则，在合作治理过程中，地方政府协同治理积极性不高，在利益分配上存在纷争，不可避免的造成矛盾和冲突。在生态治理所需的财政支持上出现经费分担不平衡、财政支出侧重点不同等问题，导致在治理过程中各地投入力度不同，造成在生态环境治理效果上存在偏差，影响生态环境的协同治理效果。

(三)政绩考核制带来的利益驱动

改革开放以来，我国在发展经济的同时面临着城市化建设等问题。在考核体制指标上，经济指标成为了衡量官员政绩的主要指标之一，各级政府都以发展本地区经济为重点，加上多年来我国在发展经济时致力于先污染后治理的道路，官员在发展经济时难免为了GDP而忽略生态环境的治理，导致生态环境问题日益严重。而在生态环境治理时，政府和环保部门缺乏正确的环保意识，在生态环境协同治理中积极性不高，尤其是在三地交界处生态环境的治理上，存在互相推诿、不作为等现象。为防止对方“搭便车”增加本地区的生态环境治理成本，三地政府在环境治理上各自为政导致信息资源沟通不畅，造成区域生态治理问题突出。

(四)缺乏稳定性的生态补偿机制

京津冀协同发展和生态文明建设中存在着生态补偿机制不完善等现象。河北省为了阻挡风沙源，承德市多年来实施了植树造林等重点生态建设项目，如：建立了承德市与北京、天津开展跨区域碳排放交易、滦河跨界流域补偿等横向补偿机制，但生态补偿主要以支持和补助项目来体现，缺乏稳定性的长效生态补偿机制。[10]生态补偿机制作为政府保护生态环境的重要经济手段，目前生态补偿机制存在资金来源不足、补偿方式单一等局面，仅借助财政转移支付等手段进行补偿还远远不够，长此以往将不利于生态环境的治理和保护。如何进一步丰富资金供给渠道、扩大生态补偿范围、完善补偿机制、优化补偿效率等显得尤为重要。

(五)产业结构配置急需转型升级

工业的高速发展消耗了大量的能源资源，污染物的过渡排放导致环境污染现象严重。具体而言，伴随着经济高速发展而给生态环境带来的负面反馈效应主要体现在三个方面：第一，新能源技术不足，导致过高的污染物排放量。第二，产业结构离不开大量能源和资源的支撑，特别是高耗能类型的工业。最后是交通运输的出行方式，随着人们经济能力的不断增强，汽车尾气的排放量也大幅递增，当污染物排放量超过了区域的环境承受力时就造成大气环境的污染。要降低工业污染的排放量，则需借助区域协同治理化解过剩产能，探求科学合理的产业结构转型升级途径，而要想突破这些难题，区域间的协同治理是必不可少的。

四、京津冀生态环境治理的协同机制

(一)建立健全协同立法机制

京津冀区域在协同治理上缺乏统一的法治环境，我国在立法过程中，往往只注重立法而忽略解决实际问题的可操作性。为弥补现行合作保护框架协议的不足，必须立足于“目标协同”和“利益协调”两个着力点，从合作意识与价值取向协同、生态环境保护目标的协同、各主体功能定位协同、中央政府及各行政主体制度设计和政策导向协同、产业布局协同、市场整合和利益补偿机制协同等方面，构建和完善协同保护的长效机制框架。[11]同时在立法的过程中，着重围绕京津冀区域存在的突出问题，完善协同治理相关的法律法规和规范性文件，同时确保各种生态环境政策、法规的落地、实施和协调，共同促进京津冀生态环境保护和经济发展。

(二)完善区域生态补偿机制

京津冀三地政府横向补偿机制尚不完善，目前京津冀区域生态补偿方式主要是以转移支付为主的纵向补偿机制，缺乏横向的补偿机制。应通过加强立法的方式，把资金补偿、人才培育、产业帮扶等多方面措施有机结合起来。一是统筹生态补偿的顶层设计，完善区域生态补偿基金的征收、财政转移支付等政策，建立相关的生态补偿法律法规，科学制定补偿要素和补偿范围等，明确区域生态补偿指标体系。[12]二是建立科学、公平的成本分担机制，地方政府通过合理、合法的方式确保地区的话语权。三是在生态补偿落实的过程中明确相应的权利关系，确保各地政府在生态环境修复过程中的职能发挥，优化生态资源配置机制，促进生态环境的可持续发展。

(三)强化社会公众监督机制

政府与社会的关系不仅包括政府作为公共事务管理者的调控、管理、服务职能，同时社会具有督促和批评政府的职能，参与生态建设也离不开社会公共监督。[13]防止部门在协同治理过程中存在“搭便车”的行为，必须尽快建立健全各部门互相监督机制，通过各部门之间的相互监督加强协同治理。同样外部监督尤为重要，应充分发挥社会公众和团体组织的监督作用，帮助政府摆脱区域利益协调困境。鼓励公民、企业和社会组织的积极参与，包括建立举报奖励制度、完善参与渠道等，提高公民和社会团体组织参与环保政策制定的意识，促进政府执法效果的提升。重视社会学者、经济学家和公众组织的意见，充分发挥社会各界参与环保决策的作用，增强环境政策的民主性和可行性。

(四)建立利益分配共享机制

在协同治理过程中，政府部门各自为政导致存在一些自利性部门利益，政府部门之间不合理的利益分配问题严重阻碍了京津冀生态环境的治理。消除各部门不合理利益首先要进行利益分配，实现跨部门利益共享，其次按照公平公正、公开透明、治理得益的分配原则，建立健全跨部门收益分配机制，合理分配各部门职务和责任，各职能部门按照政绩进行利益分配，有利于增强各职能部门参与环境治理的积极性和主动性。在推进协同治理的过程中，每个部门都存在合法利益流失的问题。通过建立跨部门生态利益补偿机制，补偿各部门的合法利益损失，有利于在改善协同治理过程中的利益失衡格局的同时，加快促进各部门的协同治理合作，进一步推动各部门生态环境协同治理。

(五)构建信息共享服务平台

目前，在电子政务建设和管理方面，跨部门的信息沟通不畅是造成重复治理的重要原因。要实现京津冀生态环境的协同治理，就要依托现代信息技术，摆脱“数据鸿沟”，利用互联网构建生态信息共享服务平台实现三地政府信息的对接和共享。通过构建生态信息共享服务平台加强政府部门的信息流通和人员沟通，也可根据生态信息共享服务平台实时监测京津冀生态污染数据源，以便实现各部门对生态信息的实时查询，更好的掌握京津冀地区生态环境的实际情况，制定有效的治理方案和措施，同时也可以通过生态信息共享服务平台发布相关的政策文件，公民也可以通过信息共享服务平台了解信息并提供建议，激发社会公众参与环保治理的积极性，促进环保政策的进一步落实。

为了实现京津冀区域内良好生态环境的治理目标，改善生态环境状况，以政府、企业和民众为主体采取的治理方案和手段，主要包括建立机制，完善监督流程，鼓励多元机构参与等。基于协同治理理论，建立多层次、多方面的京津冀生态环境协同治理体系，促进京津冀生态环境从“碎片化治理”向“协同治理”转变。