我国行政伦理学发展研究综述

张晓磊

(南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210046)

行政伦理作为一门系统的学科诞生于20世纪70年代的美国，是一门研究公共行政活动伦理问题的学科，它的兴起既是伦理理论发展的逻辑使然，也是公共行政领域寻求解决伦理困境的必然。作为一门学科，行政伦理虽然形成于西方，但行政伦理思想在中国却有着悠久的历史。原始氏族社会有“选贤与能”“天下为公”“无制令而民从”的原始、朴素行政道德。殷商、西周时期已然产生敬德、保民、慎罚的“德治”思想雏形，并且在宗法制度的基础上形成维护以血缘关系为纽带的等级制度的伦理范式。到春秋战国时期，“礼崩乐坏”，传统的宗法制度和世卿世禄制度被打破，迎来了中国思想史上第一个百家争鸣的时代，孔子的“为政以德，譬如星辰”(《论语·为政》)，孟子提出施“仁政”作为为官从政者的最高道德标准，传统行政伦理思想在这一时期获得了长足发展。中国现代意义上的行政伦理研究产生于20世纪90年代，继80年代我国恢复和重建行政学学科以后，行政伦理学成为理论学界普遍关注的学术热点。经过学界近40年以来的不懈努力，国内行政伦理的研究领域日益拓展，成果十分丰富，研究队伍不断壮大，已经基本形成具有中国特色的行政伦理学研究范式和理论体系。回顾中国行政伦理的研究历程，梳理和总结我国行政伦理研究的历史成果，把握行政伦理研究的热点问题，发现理论研究中存在的不足之处，既能够促进行政伦理学科进一步发展与完善，也是加强党内行政伦理建设、推进政治文明发展的必然选择。

一、研究的基本历程和概况

纵观中国行政伦理研究的历史进程，大致可以分为三个时期：行政伦理研究的初探时期、行政伦理研究的发展时期、行政伦理研究的深化时期。

(一)行政伦理研究的初探期(1990—2000年)

20世纪70年代末至80年代初，中国进入改革开放新时期。1982年1月，《人民日报》刊登了夏书章的《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，自此中国开始恢复和重建行政学。伴随着行政学研究的展开，行政伦理学研究才得以逐渐兴起。

中国行政伦理学研究的兴起一方面受到西方行政伦理学研究的影响，另一方面是源于当时中国社会主义市场经济建设中出现的负面效应。西方行政伦理学兴起的理论背景是20世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政运动”，并以弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》为“新公共行政学”形成的标志。新公共行政学建立在对传统行政学政治与行政二分原则进行批判的基础上，认为传统行政学过分强调行政管理的技术性和工具性，忽视行政管理的价值性和对公平性的追求。1968年，由《公共行政学评论》主编沃尔多发起，于锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心举办的“明诺布鲁克”会议，与会人员提出了在公共行政中引入价值因素和伦理考虑，将公平作为行政的核心价值目标。这次会议的理论展开被视为新公共行政学形成的标志，同时也为行政伦理学研究提供了重要的理论基础。20世纪70年代行政伦理学作为一门独立学科在西方学术界问世，取得了长足的发展。

始于20世纪80年代的改革开放作为中国的基本国策，毫无疑问是中国特色社会主义事业发展的强大动力。改革开发建立了社会主义市场经济体制，在推动中国经济体制实现根本性创新的同时，也带来了不可忽视的负面效应。不少人脱离了体制的束缚，法律、制度和政策受到挑战，人与人之间的交往多以利益为导向，崇尚自由竞争的市场经济使党政不分、政企不分的格局被打破，进而导致公共行政领域的失范。在市场经济建设取得重大成就的同时，公共行政领域出现了严重的腐败等关涉行政伦理的行为。兼之中国历来就有“德治”传统，学者们开始对西方行政伦理学进行系统研究，尝试通过中国特色行政伦理建设解决一系列行政失范问题。根据《CNKI中国知网》可查阅到的文献资料，从1990—2000年涉及行政伦理的文献有40篇，其中以“伦理行政”命题时间最早的是1990年张道根发表于《上海经济研究》的《伦理道德机制·行政手段·法律手段—兼论经济运行调节手段的分类、体系》一文。该文将伦理道德归入非经济调节手段之一，并指出伦理道德调节手段对约束官员行为、保证宏观政策的基本方向具有重要作用。[1]张康之则将行政伦理定位视为行政人员角色意识的基本内容，指出行政人员的角色意识就是行政道德意识，拥有这种意识，才能正确扮演行政角色并在行政伦理关系中找到自己的位置。[2]此外，这一时期王伟对行政伦理作了较为系统的研究，他先后在《新视野》《中国公务员》《中国工商管理研究》等期刊发表了多篇文章，不仅以美国、韩国为例对国外行政伦理建设进行探析，还从主体性、政治性、职业性、现实性、体系性几个方面阐述行政伦理的基本内涵，更进一步指出行政伦理观的价值基础是廉政，价值核心是勤政，价值目标是培养和完善行政伦理人格。[3]

与此同时， 中国早期行政伦理研究还与大学的课程设置紧密联系在一起。中国人民大学是首开行政伦理学课程的高等院校，于1996年在行政管理专业本科生中开设行政伦理选修课，同年秋季在行政管理硕士生中开设“行政伦理学专题”选修课，1999年为博士生开设“行政伦理学”专题讲座。2010年，中国人民大学“行政伦理学”课程被教育部确定为国家精品课程。目前，我国设有行政管理专业的高校均将“行政伦理学”列为必修课程。

可见，初探时期的中国行政伦理研究，其着重点主要集中在对行政伦理理论基础研究、对西方行政伦理研究成果的借鉴分析以及高校行政伦理学专业课程的设置等方面。研究的路径主要是通过对西方行政伦理学的探索，结合中国的“德治”传统与社会现状，尝试对行政伦理基础理论作出中国化的解读，并通过在高校设置行政伦理学课程，建设中国行政伦理学科的研究队伍，夯实中国行政伦理学科研究的理论平台。

(二)行政伦理研究的发展期(2001—2010年)

进入21世纪，随着党的十六大报告将“以德治国”确立为基本治国方略，道德与法律成为维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，“德治”与“法治”相辅相成，共同促进社会全面发展。“以德治国”是一项系统工程，行政伦理建设是其中的关键环节。据此，中国学界对行政伦理学的研究进入了快速发展期。学者们从多个学科和研究角度对行政伦理展开探讨，国内相继出版了数部有关行政伦理的专著、译著以及大量相关文献。

纵观这一时期我国行政伦理研究的成果，不仅数量上令人叹为观止，相较第一阶段的初探式研究，更是展现出理论的飞跃。一是国内学者们通过对行政伦理学的学科背景、基础理论、研究对象、基本问题、价值规范等方面的深入研究，基本构建起具有中国特色的行政伦理学学科体系；二是将行政伦理理论应用于解决当前中国社会的现实问题，比如学者们对新公共服务理论视角下行政伦理建设的探索、对廉政制度及其落实的研究、对当代中国官德的追寻等，将理论研究与实践应用充分结合起来；三是在译介西方行政伦理研究成果的同时，深入挖掘中国传统行政伦理思想的价值。中国传统行政伦理思想的历史演进可分为三个阶段：“先秦儒墨道并行不悖的争鸣时期，成为中国传统行政伦理思想的历史发端；秦汉至清末，以儒家思想为内核的行政伦理思想的确立时期；‘西学东渐’对中国传统行政伦理思想的重塑时期”[4]。学者们通过对中国传统行政伦理思想的探寻，发现其与当代行政伦理思想的内在逻辑，促成行政伦理研究的中国化。

(三)行政伦理研究的深化期(2011年至今)

改革开放40年来，围绕着建立和完善社会主义市场经济体制，中国先后展开了八次政府机构改革，从单纯的机构精简发展到政府职能的全面转变，极大地提高了政府治理能力。伴随着行政体制改革的步伐，中国的行政伦理研究也获得了进一步的深化和完善。国内学者们对行政伦理的研究向纵深方向发展，研究成果卓著。

回顾2011年至今近十年的行政伦理学术研究成果，可以看到，学者们正在将研究的目光从宏观层面的学科建设转向微观层面的公共行政实践中的伦理问题，并且赋予行政伦理问题研究以鲜明的时代特色。确立行政伦理价值、规避行政伦理失范、化解行政伦理困境、重塑公务员职业道德、信息时代和电子政务背景下的行政伦理研究等问题，成为学界关注的焦点。这种从“学科主导研究”向“问题主导研究”的转变，促使中国行政伦理研究的实践性和可操作性不断提高，进一步推动中国行政伦理学向纵深发展。

二、研究的主要问题

行政伦理学作为一门新兴学科在中国应运而生，虽然只有短短30年左右的发展历程，但中国传统行政伦理思想源远流长，当代中国行政伦理研究的成就正是建立在对传统行政伦理思想扬弃式地继承和对西方行政伦理思想选择性地吸收基础之上。目前，中国行政伦理研究所涉及的论题及观点主要集中在以下几个方面：

(一)对行政伦理概念的界定

目前，学界关于行政伦理的界定主要有以下几种观点：

一是职业道德论。在行政伦理研究伊始，中国学术界对行政伦理的认识是从职业道德开始展开的。姚恩键认为：“行政行为规范是行政伦理学的重心”，“建立行政伦理学的指导思想是匡正党风政风，施行德政，清廉政务，勤政为民，践行社会主义行政道德规范，全心全意为人民服务，清标卓行，甘当公仆。”[5]孟昭武也认为：“行政伦理就是指行政工作人员的职业道德。”[6]由此可见，当时有不少学者把行政伦理等同于行政人员的职业道德，并且将行政人员作为行政伦理研究的唯一主体。之后，学界开始有意识地通过区分“伦理”与“道德”来重构行政伦理的概念。正如王伟所说：“行政伦理是公共行政领域的伦理，政府过程中的伦理。它渗透在公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政协调、行政监控、行政效率、行政素质… …直至行政改革之中。”[7]

二是从行政主体出发定义行政伦理。随着对行政伦理概念的进一步理解，学者们把国家行政机关也纳入行政伦理主体的范畴，认为行政伦理是关于政府及其行政人员道德规范的总和。王伟认为：“从主体性的角度分析，行政伦理包括两个层次的内涵。在国家公务员个体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指国家公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德与行政道德的总和。”[8]江秀平认为：“行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。”[9]

三是多维度定义行政伦理。王伟认为：“所谓行政伦理，有着非常丰富的内涵，可以从行政伦理的主体性、政治性、层次性、职业性、现实性、体系性等几个不同的角度，把握中国行政伦理的基本内涵”[8]，即：“1.从主体性角度分析，和 ‘行政主体论’者第一种观点基本相同，不作赘述；2.从政治性角度分析，本质的意义上，行政伦理也是一种政治伦理；3.从层次性角度分析，行政伦理包括社会主义道德和共产主义道德两个层次的内涵；4.从职业性角度分析，行政伦理的核心内涵是全心全意为人民服务；5.从现实性角度分析，行政伦理的基本内容就是党的十四大所明确提出的‘廉洁奉公、勤政为民’；6.从体系性角度分析，行政伦理是包括行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风等八个主要范畴的行政伦理范畴体系。”[10]

四是从行政责任的角度定义行政伦理。认为行政伦理就是关涉行政责任的各种伦理问题，本质上就是一种责任伦理。正如江秀平所言：“行政伦理是以‘责、权、利’的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。”[9]有学者进一步指出，行政伦理的核心价值取向就是行政伦理主体的责任控制机制，“行政系统或行政人作为行政伦理主体的基本前提是他们在行使权力、履行职能的同时应具有为自己的行为承担后果的责任能力。”[11]

上述四种观点从不同视角出发，不同程度地对行政伦理概念作出了学理性的阐释。不论从什么角度理解行政伦理，毫无疑问，当下中国处于社会转型期，亟待构建符合社会主义市场经济所需的行政伦理观念和行政道德规范，从而约束国家行政机关和公务人员的行政行为，评判行政行为的“善恶”“对错”。对行政伦理的认识和理解，也必将在行政管理实践中不断深化。

(二)行政伦理学的研究对象

每一门学科都有自己特定的研究对象，这是一门学科得以存在的前提条件。行政伦理学作为行政学和伦理学的交叉学科，学界对它的学科定位有应用伦理学和行政哲学之辩[12]，因此关于行政伦理学的研究对象也未有统一。目前，国内有以下几种代表性观点：

李建华、左高山指出：“行政伦理学的研究对象包括三个部分：行政伦理主体、行政伦理关系和行政伦理行为。”[13]张康之认为：“行政伦理学的研究对象是行政道德和行政伦理关系，行政伦理学应对行政道德的本质和发展规律、对行政主体间的价值关系进行研究。”[14](P5-7)王伟认为“行政伦理是指国家公务人员的行政伦理意识、行政伦理活动以及行政伦理规范的总和。”[15]因此，“行政伦理学直接关注公共行政领域中具体的道德问题，特别是要对公共行政领域中出现的一些道德悖论和伦理冲突进行经验的描述和理论分析，为政府和公务员的行政行为选择提供价值导向性的依据。”[16]罗德刚认为：“行政伦理是关于公共行政系统以公正和正义为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。”[17](P9)并且他认为行政伦理主体包括广义行政伦理主体、狭义行政伦理主体和特殊行政伦理主体，据此行政伦理学研究领域应涵盖行政组织伦理、行政领导伦理、公务员职业道德、行政体制伦理、行政行为伦理和公共政策伦理。[17](P10-11)

上述有关行政伦理学研究对象的界定各有侧重，内容上不尽相同，但都是针对行政场域中的伦理问题展开研究。虽然研究视角各有不同，但都是依托行政学和伦理学的研究方法，探索发现行政场域中各类行政伦理主体在开展行政行为以及在此过程中处理各种社会关系所应遵循的道德规范和行为准则，并进一步研究如何将规范付诸实践，以便更好地打破公共行政领域中的伦理困境、解决伦理失范问题。

(三)行政伦理的价值基础研究

价值问题是哲学的基本命题，也是所有学科探讨的普遍话题。“价值”作为哲学概念最早是由英国哲学家大卫·休谟提出来的，休谟在《人性论》一书中将“是”和“应该”解释为“事实”和“价值”。而将“价值”运用于行政伦理视域，也即行政伦理的价值观或价值基础，它是“行政主体对一切行政价值和一切行政活动、行政行为进行评价、判断、选择的根本标准，它对一切行政价值和一切行政活动、行政行为具有深层次基础性的决定和导向作用。”[18]行政伦理的价值观既是社会基本价值观念和道德原则在行政领域的延伸，同时又内含行政管理活动对它的特殊诉求。目前，学界对于行政伦理价值观的内涵认知基本一致，大致可从以下几个维度展开：

一是公正。公正是人类最古老的道德观念之一，也是当前社会满足人们最根本利益诉求，保障社会稳定发展的基本准则。亚里士多德在《亚历山大修辞学》一书中提到：“‘公正’是以所有的人或大多数人所遵循的非成文的习俗为根据，它在善与恶之间划出明确的界限。例如敬重长辈，善待朋友，报答恩人。诸如此类的义务并非由成文的法律责成人们去履行的，而是由非成文的习俗和共同的惯例来规定的。这就是何为公正。”[19]罗德刚认为：“在民主宪政国家里，行政权力源于人民主权或人民权利，属于公共权力。同样，行政组织是公共的，不是君主一家之行政；行政职位是公共的，不是家天下。公共行政的公共性决定了它的公正性和正义性。”[18]行政伦理的公正价值基础，意味着政府及其行政人员在开展行政行为的过程中，应该正确处理公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、多数人利益与少数人利益之间的关系。因此，这种公正性理应贯彻于行政行为的始终。

二是公共性。沈士光认为：“公共性是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的公共利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策”，“衡量公共行政是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中体现和表达了公民意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等等”[20]。行政伦理的公共性价值基础，就体现为政府机构及其行政人员的职业道德规范和行政行为规范，要求公职人员在行政行为中克服“经济人”的自利性，充分履行“行政人”的义务，在公共利益的驱动下竭诚为人民服务。

三是责任。政府及行政人员在行使权力、履行职能的同时应为其行政行为及其后果承担相应的责任。行政伦理的责任价值取向也可理解为公共责任价值取向，这也是源于行政行为的公共性。江秀平将公共责任分为广义和狭义两种：“广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益”；“ 狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。”[21]强调行政伦理中的责任价值基础，强化行政主体的道德责任意识，有助于行政组织和行政人员正确认识行政行为中的权、责、利三者关系，是正确处理行政主体与人民群众之间行政行为关系的道德准则，同时也是行政问责制和责任政府建立健全的伦理依据。

四是人本。中国传统思想中最卓著的就是民本思想。孟子在《尽心下》中提出了这一重要的行政价值命题：“民为贵，社稷次之，君为轻。”《管子·霸言》中讲：“夫霸王之所始也，以人为本，本理则国固，本乱则国危。”马克思主义的思想体系中也包含着“以人为本”的思想，体现出马克思对人的价值的推崇。当代中国共产党人更是在对传统民本思想批判继承的同时，赋予人本主义时代性和民族性的独特内涵，并将“以人为本”确立为中国共产党重要的执政理念。强调行政伦理的人本价值基础，应当落实在行政组织的内部和外部环境当中。从内部环境来看，人本价值理念要求关注行政人员身心健康，满足行政人员的合理诉求，给与行政人员归属感和“主人翁”意识，充分发挥其主观能动性和创造性；从外部环境来看，人本价值理念要求在各项行政行为中以人为本，将最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，保障人民各项权益。

五是服务。将服务作为行政伦理的价值基础，离不开政府执政理念的转变和发展。张康之指出：近年来公共行政呈现出“从控制导向向服务导向的转化”，这“实际上是在科学化、技术化的基础上转向了伦理化”[22]。在以服务为导向的公共行政伦理诉求中必然应当内涵服务。张康之认为：“公共管理伦理关系的生成，有一条从服务期望到公共管理主体道德自觉再到伦理关系生成的逻辑通道，而公共管理主体及其这一主体群体成员的道德自觉，又是由公共管理体系的整体服务定位决定的。”[23]据此，行政伦理的服务价值具化为公共管理者的服务精神，行政组织和行政人员必须树立为人民、为社会、为国家全心全意服务的理念，并将这种精神内化为道德自觉，外化为行政行为，从而贯彻始终。

(四)行政制度伦理研究

罗尔斯认为：“正义是社会制度的第一美德，如同真理之为思想的第一美德。一种理论，无论多么雄辩和精致，若不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，无论多么行之有效和治之有序，只要它们不正义，就必须加以改革或废除。”[24]可见社会制度有其道德基础和价值原则，伦理理念可以体现为社会制度的美德，并且成为评价社会制度合道德性的标准。目前，国内对行政制度伦理的研究主要关注以下方面：

一是对行政制度伦理的内涵界定。国内学界对行政制度伦理的研究是建立在“制度伦理”概念的基础之上，对于“制度伦理”的理解包括了三个角度：“一种是以‘制度’为中心的理解，将制度伦理理解为‘制度中的伦理’，认为应该研究蕴含在制度安排中的伦理价值、道德理念等问题，研究制度是否具有伦理上的正当性或者如何从伦理角度指引制度安排和制度建设；一种是以‘伦理’为中心的理解，将制度伦理理解为伦理的制度化(伦理制度)，主张道德建设以制度化为目标，强调将伦理原则、道德要求提升为具有法律效力的制度；第三种理解主张制度伦理是制度伦理化和伦理制度化的辩证统一，因为制度与伦理具有内在同一性，制度安排必须体现社会进步的道德要求，必须符合人类文明的伦理精神，而一些基本的伦理原则和道德要求也必须制度化。”[25]教军章将制度伦理定义为：“存在于社会基本结构和基本制度中的伦理要求和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一。即‘制度的伦理——对制度的正当、合理与否的伦理评价和制度中的伦理——制度本身内蕴着一定的伦理追求、道德原则和价值判断。’”[26]这一划分方式同样适用于行政制度领域，因此在行政制度伦理的界定上也包含了两个方面：行政制度伦理化和行政伦理制度化。“行政制度伦理化”是伦理化了的行政制度，是伦理理念、道德原则和规范在行政制度中的体现，同时又要把伦理理念作为尺度和标注，对行政制度进行伦理评价，并在行政制度的建设和发展中给与伦理指引。“行政伦理制度化”是将道德准则和伦理原则的弹性约束力借助于制度的刚性强制力来贯彻实施，通过将一定社会的伦理原则和道德要求上升为制度或法律，实现伦理的规范化、制度化、法律化，并以符合社会伦理道德要求的制度来约束行政行为、纠正行政道德失范。行政制度伦理化和行政伦理制度化是相互联系、相互作用的辩证统一关系，统一于行政制度伦理的范畴，对行政伦理研究具有重要的价值和意义。

二是强调行政伦理制度化建设的重要性。行政伦理制度化是将伦理、道德的非强制性转化为制度、法律的强制性管理方式，对我国行政组织及公务员行为规范和道德建设、对目前反腐败工作的推进、对政治经济社会的稳定发展都有着重要作用。因此，行政伦理的制度建设一直是行政伦理研究领域的重要论题。赵立平认为，为实现公务员道德由他律到自律的转变，有效发挥行政道德的作用，加强相应的制度建设，确保行政道德对公务员发挥积极作用，是目前完善我国行政伦理建设的有效途径之一[27]。同时为了确保行政伦理制度的贯彻实施，需要建立监管机制。“行政实施机制是与行政道德关于对公务员的道德要求的行政规范化建构相对应的，其实施的主体是政府组织和政府的监察部门”，“ 党纪实施机制是与行政道德关于对公务员的道德要求党纪化建构相对应的。其实施主体是中国共产党各级党的纪律检察委员会”，“ 司法实施机制是与行政道德关于对公务员的道德要求法律化建构相对应的。其实施的主体是国家司法机关，通过暴力强制，对于公务员构成犯罪或严重的不道德行为给予法律上的制裁”[27]。廖炼忠认为，中国行政伦理制度化建设的主要内容包括制定行政伦理职业标准、建立行政伦理组织、完善行政伦理教育体系、完善行政问责制度。[28]可见，他们都将行政伦理制度化建设的重点放在伦理制度、组织、监督与问责机制以及教育培训方面。对于行政伦理制度化建设问题，学界也有不同的声音。曹淑芹指出：“行政人员责任意识的培养和确立，应该成为行政伦理学的核心内容，行政伦理是一种自律，而将行政伦理建设的主流纳入制度化、法制化的轨道，无疑是将行政伦理理解为一种他律,陷入‘制度高于一切’的理论和实践误区”。她认为，“完善法制模式的建议实质上是提出这样一种理想，那就是把法律转化成社会成员对法律的信仰，是把法律规范转化成人的内在价值和行为准则的构想”，所以“在行政管理领域，我们应改变由伦理—制度—法制的思维方式和建设路径，应该提倡从制度(法制)—责任意识—伦理自主的逆向思维”[29]。

从现有研究成果来看，中国的行政伦理制度化研究还在不断发展和完善的过程中。行政伦理制度化作为制度建设和德性培育的糅合，在行政伦理制度化建设的同时，行政主体也要将制度化的伦理原则和道德规范内化于心，转化为行政主体内心的价值、信仰和德性，并指引其选择正确的行政行为、履行行政职责。

(五)根植于中国传统行政伦理思想研究

当代中国行政伦理学研究和行政伦理建设，既要在立足于中国国情的基础上借鉴国外先进的理论成果和实践经验，更要植根于对中国传统伦理文化的研究，汲取传统文化的养分，实现行政伦理思想从传统向现代的转型。

1.传统行政伦理思想的现代化转型

刘祖云认为：“‘德’是一个不断发展和生成的概念，其演进大体经历了原始社会的图腾崇拜、殷商时期的上帝崇拜、西周统治者的政行懿德，以及春秋时期的伦理道德四个阶段。”[30]中国自西周起构建家国同构的宗法制度，并形成一套完备的伦理规范体系，将其运用于政治统治和行政管理活动当中。周人的传统行政伦理思想以“敬德保民”的“德治”思想和“尊祖敬宗”的“孝道”文化为核心，体现出典型的宗法伦理色彩。“孝德并举”成为西周统治阶层用以统御百姓、管理国家的社会道德纲领。到春秋战国时期，儒家提出“仁政”与“礼治”的政治伦理概念，丰富了“德”的伦理内涵。“即注重内在本质的 ‘仁政’与强调外在约束的 ‘礼治’，两者以‘双旋结构’的运作方式演化着‘德治’的内涵。前者注重内修，后者强调外束；两者在‘德治’主轴的周围缠绕在一起，从而形成了双旋结构。”[30]孔子说:“为政以德，譬如北辰居其所，而众星共之”(《论语·为政》)。他还提出：“道之以政 ，齐之以刑 ，民免而无耻 ；道之以德 ，齐之以礼，有耻且格。”(《论语·为政》)

然而，传统行政伦理中的“仁政”是中国阶级社会的产物，其终极目的是为统治阶层的“人治”服务的。在传统行政伦理思想实现现代转型的过程中，传统的“仁政”和“礼治”思想也需要完成其时代的蜕变。“当代中国行政伦理建设需要在价值观念上实现从‘仁政’向‘善治’的转变”，“要改变传统的统治主体与客体的二元思维，用‘有限政府’模式改变长期以来的‘全能政府’的惯性，用‘民本位’的行政文化来根除‘官本位’的影响。另一方面，作为传统文化核心的‘仁政’，也有其合理内核，可以加以改造、推陈出新。”[31]张成福指出：“当时社会秩序的维持主要是依靠伦理道德，‘以德付礼’、‘ 以德代法’、‘ 以德服人’。 对个体伦理建设期望值过高，且只注重内在约束；在国家治理过程中，只重‘德治’，而轻‘法治’，法只不过是推行德的工具。”[32]据此，中国传统“礼治”伦理思想在现代化行政伦理建设阶段需要实现向“法治”的变迁。“当代中国的 ‘法治’治理模式的构建，需要在对‘礼治’模式扬弃的基础之上，需要在对现代法治理念借鉴的基础之上，也需要立足于当下中国行政实践的语境基础之上。”[31]

2.古代“官德”及其现代意义

行政人员伦理规范是行政伦理研究的重要内容之一，中国传统行政伦理思想中不乏对“官德”的探讨，并且创置选吏制度和监察制度以约束官员言行。《史记·循吏传》中记载：“法令所以导民也，刑罚所以禁奸也。文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也。奉职循理，亦可以为治，何必威严哉？”可见，司马迁认为奉职循礼是为政之先，官员行为端正、奉公尽职，即便没有文法和刑律，也可以治理好国家。“奉职循理”即是司马迁对官员为政之德的阐释。古往今来，官员的道德问题一直是中国传统政治生活的核心，历朝历代统治者更是以吏治来管理官员队伍，及时肃清其中的失德人员。

桑玉成认为：“皇帝作为 ‘天子’，承应天命，是社会道德的最高楷模。官吏是君主敬天保民的具体执行者，是连接君主和社会的桥梁，也是向民众示范君主美德的载体。……官吏除了社会管理的职能外，更是社会道德的载体。”[33]李建华认为传统意义上的“官德”包括“君德和臣德”[34](P3)，并进一步指出“官”不是一种职业，而是一种社会身份和角色，所以对“官德”的理解不能从职业道德层面，而应该从角色道德层面去解释。“官德”是社会的主体道德，“只有把官德建设作为道德建设的主体性工程，才能从根本上实现从上至下的平等的道德自律，否则，道德建设只会成为对下不对上或对民不对官的管制老百姓的手段和精神枷锁。”[34](P32)另外，李建华在《中国官德》一书中将“官德”范畴划分为“为民”、“公正”“勤政”“廉洁”“修己”，并据此构建起“官德”的内在逻辑结构。

学者们在对中国传统“官德”的研究过程中，还提出了“官德教育” 的观点并据此对“修官德”与“治家风”的辩证关系进行了阐释。岑大利指出，中国传统“官德”教育机制主要有学校教育与科举考试、为官之道的学习、官员的家庭道德教育三个方面[35]。林映梅将“官德”培育机制分为教育立德、制度明德和修身养德三个层面。[36]周建标认为：“古代官德教育主要有两条途径：一是严刑重罚来惩治贪官；二是用孔孟思想和‘为官箴言’来教化官员。”[37]王志立指出：宋代官德教育以家训为根基，以官箴为政治保证，以清议为舆论影响。[38]纵观学者们对传统官德教育的机制分析，可以看到，中国古代传统官德教育主要分为学院教育、家训、学习官箴三个途径。在通过家庭教育和强调家训作用的过程中，“修官德”和“治家风”紧密结合，“治家风”是“修官德”的保障，“修官德”是“治家风”的核心。正如张康之所说：“‘官德’本质是一种政治道德，而政治道德始终处于社会道德的核心地位。”[14](P11)

三、简要评述

自20世纪90年代行政伦理学研究在中国兴起至今取得了长足的发展，并结合中国国情形成中国特色行政伦理学科建设，研究的广度和深度日趋扩展。但回顾过往，我国行政伦理学研究仍有一些不足之处和发展空间，有待于进一步探索。

第一，在研究方法上，立足于单一学科的角度展开行政伦理研究。行政伦理学是人文学科和社会学科的结合，正是因为所涉学科的复杂性和全面性，决定了行政伦理学的研究视角不能只立足于单一学科，而要将研究立足于行政学、伦理学、政治学、社会学、人类学、经济学等诸多领域，以多元学科的方法研究行政伦理学。因而，在研究方法上，既要有人文社会学科的研究方法，诸如调查法、观察法、实证研究法、定性分析法等，又要兼具和突出伦理学科的独有研究方法，包括发现法、证明法、建构法等，既要以理论研究来支撑行政伦理学的发展，又要注重实践研究方法，夯实研究基础。

第二，在研究路径上，过多关注“学科导向”。纵观中国行政伦理学近30年来的发展，研究主要围绕着行政伦理的学科构建展开，在行政伦理的概念、价值、对象、内容等方面的研究日趋完善。这一研究现状固然与我国行政伦理学起步较晚、发展较迟有关系，但过度重视学科体系的研究反而会限制行政伦理学现实价值的实现。当下行政伦理学研究要不断从“学科导向”向“问题意识”转化，切实发现行政管理活动中存在的种种问题，并据此在行政伦理学领域中寻求解决路径和方法。近十年来，学界越来越关注行政管理的现实问题，在时代背景和理论视域双重条件下，推进行政伦理学研究的深入发展。

第三，在行政伦理学研究的对象上，伴随着信息社会和“互联网+”政务时代的到来，要注重对新时代行政伦理学的创新认识。“互联网+”政务是构建于信息通信技术和计算机技术基础上的行政管理的新模式，也是政府行政改革的重点项目。在新技术支持下所展开的行政管理改革，改变了传统行政理念，在国家、社会与公民之间构建起全新的互动关系，人与人之间的交往也因为网络而产生了巨大的变化，这一切必然带来行政伦理领域的巨大变革。正如廖炼忠所说：“信息社会进一步加速了现代政府的现代化和社会化进程，把公共行政置于‘国家、政府和社会’日益变化的关系中去考察其管理活动中的多元主体共治基础上的共识价值，公共服务伦理、共治伦理成为现代公共行政伦理的价值中心，大众传媒成为公共行政伦理的外生性监督主体，传统职业精英和政府权力行政逐步走向以共治为基础的公民行政，传统以职业为基本特点的行政伦理逐步拓展到社会学、政治学等多学科领域相结合去思考和解决公共行政问题。”[39]目前也有学者在“互联网+”、数字治理等技术背景下探讨行政伦理的价值内涵和发展趋势，但关注度还不够高，基于网络新视角下对行政伦理方面的研究仍然比较匮乏，这反过来也将制约我国“互联网+”政务的发展进程，降低行政管理的效率和效能，影响政府形象和公信力建设。因而，在新时代、新技术背景下展开对行政伦理学的研究和认识，是促使我国行政伦理学科体系建设和理论研究不断发展、日臻成熟的关键，也是信息社会用行政伦理理论研究指导行政管理实践、彰显行政伦理学研究价值之所在。