浅析乡村振兴战略下的立法保障

文/耿丹（昆明理工大学法学院）

一、乡村振兴立法的背景

在新的历史时期，着眼于发展不平衡的矛盾，乡村是发展中最薄弱的环节，任务最为艰巨。为破解这一难题，党的十九大从全局出发，提出乡村振兴战略。为抓紧落实有关工作，中共中央、国务院又连续发布了2018年中央一号文件，就乡村振兴战略的具体实施作出了总体部署，特别强调要加强乡村领域立法，将有关政策法定化，发挥立法在乡村振兴战略中的保障作用。

在全国人大常委会主持下，秉承科学、民主、依法立法的原则，目前已经初步形成了《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》，有望在立法中对乡村振兴一系列问题作出详细规定，将有关决策部署规范化，成为指导今后乡村振兴工作的重要法律，具有非常深远的意义。

二、乡村振兴立法的必要性

（一）废旧——对《农业法》进行立改废释，改变政策化依赖

首先，我国《农业法》自颁行以来，为政府依法治理农业突出问题提供了法律上的指引，保障了我国第一产业的稳定。但随着农村的急剧变革，现有法律框架已经不适应社会实际，不能完全满足乡村振兴需要。这种既有法律的缺位显然与乡村振兴战略聚焦的问题不相符合，现行法律的不足凸显了乡村振兴立法的必要性。其次，乡村振兴法的制定可以革除对政策的过分依赖。虽然通过政策指导可以起到立竿见影的作用，但政策大多都是指导性的规定，缺乏必要的强制性、严厉性，在施行过程中往往政令不一，在实践中有很大的弊病。面对越来越复杂多变的农村，必须摒弃“政策优于法律”的思维，坚持立法先行，发挥立法在乡村振兴中兴利除弊的作用。

（二）立新——加强薄弱领域立法

随着三农领域生产生活方式的急剧变革，在乡村治理领域也出现了许多亟须治理的新问题。一些农民抛弃耕田，转向城市谋生，造成了土地闲置、荒芜的现象。这些问题都是事关农民、农村的大事，事关乡村振兴能否取得成效的关键，制定于20世纪的《农业法》重点在于对农业的规定，显然没有关注到这些问题。而乡村振兴立法有望解决乡村治理过程中出现的新问题，形成制度合力，充分发挥立法的保障作用。

三、乡村振兴立法的功能定位

（一）推动国家治理体系和治理能力现代化

从宏观国家治理来看，乡村振兴立法有利于推动国家治理体系和治理能力现代化，更进一步推进我国法治化进程。乡村振兴是五位一体的全面振兴，相关改革措施涉及乡村治理的各个领域。而乡村治理又是当下改革中任务最艰巨、潜力最大的领域，是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一环和必经之路。

（二）保障乡村振兴法治化推进

从微观的乡村治理来看，乡村振兴立法有利于保障乡村振兴法治化推进，保障有关措施落地生根，发挥实际效用。纵观世界上的任何伟大的改革，都会从顶层的制度设计入手，乡村振兴的落地生根也不例外，急需一部同乡村振兴协同一致的法律，以保证战略的施行。

四、乡村振兴立法聚焦的重点问题

（一）农民是乡村振兴的主体

在此次公布的乡村振兴促进法草案中，专门设立了人才专章，突出强调要加强农村人才队伍的建设，加强高素质农民和技术人员的培养。

乡村振兴这项伟大的工程，最终还是需要依靠人才来加以推动，必须要加强农民技术培养，提高他们科学务农的意识。

（二）农村是乡村振兴的主阵地

我国对农村生态环境保护的法律多散见于生态保护法、环境法等领域，不成系统，不能解决当下农村环境污染的问题。而乡村振兴促进法则专章规定了农村生态环境保护问题，提出加强乡村生态建设，建设美丽乡村。

（三）农业是乡村振兴的基础

乡村振兴促进法在《农业法》的基础上，提出建立现代化的农业产业体系以及生产、经营体系。例如，在经营体系方面，注重建设批发集市，推销农产品，并建立农产品流通体系，确保农业健康发展。

五、乡村振兴立法完善的建议

第一，在人口问题上，当下农村精壮劳动力稀缺，必然会使得乡村振兴后劲不足。虽然在乡村振兴促进法草案中鼓励返乡人员在农村创业，但这只是一个倡导性的规定，并没有提出更具体的应对措施和办法。如果没有对这个需要重点解决的问题作出更详细、可行的规定，乡村振兴改革势必困难重重，难以取得成效。

第二，在教育和养老问题上，农村“一老一小”矛盾突出，居住在农村的大多是留守儿童和留守老人，这是一个严重的社会问题。“幼有所教老有所依”，这是重要的民生问题，定位于乡村治理的乡村振兴促进法草案理应对该问题作出更具体的规定，以更好指导地方乡村振兴法的制定，积极促进问题的解决。

六、结语

乡村振兴立法充分体现了凡属改革必有依据的理念，于国家治理、乡村振兴都具有非常重要的指导意义。相信通过乡村振兴立法的不断完善，我国乡村振兴战略一定会迈向新台阶，开创历史新篇章。