共生视域下苏南地区水环境保护基金研究

(河海大学商学院,江苏南京 211100)

水资源是环境要素的重要组成部分,同时也是人类生存和社会经济可持续发展不可或缺的部分。当前,我国面临水资源约束、水质量污染、水生态系统退化等诸多水环境问题,严重制约了社会经济的可持续发展。近些年,我国主要流域、城市河流等水体都遭到了不同程度的污染,江苏省地处长江、淮河水系,河湖众多且水网密布,水环境质量直接影响当地居民的生活质量和区域经济转型。2018 年,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上提出“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”,生态环境保护和修复成为长江经济带高质量发展的首要任务,水环境治理与保护迫在眉睫。随着《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的相继出台,我国水环境保护的法律体系初步形成。国家生态环境部网站数据显示,2019 年,我国地表水国考断面中,水质优良比为74.9%,同比上升3.9%;劣Ⅴ类为3.4%,同比下降3.3%;主要江河、湖泊、近岸海域水质持续改善。虽然河流水环境治理成效相对明显,但是综合性、区域性水体治理效果尚不明显。

除了法律保障、技术创新,融资问题也是决定水环境治理和保护成效的关键因素。据国家统计局统计,2017 年我国环境污染治理投资总额达到了9 575.5 亿元,其中水环境相关投资(“排水”投资)1 727.5 亿元,占比约18%。新环保法、“水十条”、生态环境保护规划等相关政策的实施以及PPP 模式的推广,使得水环境保护和投资呈加速发展态势。在水治理技术日益成熟的背景下,如何整合区域资源,加大水治理投资,是改善地方水环境和区域经济可持续发展的关键所在。本文聚焦苏南地区水环境治理和保护的绿色发展及融资问题,从产业金融和市场化视角剖析苏南地区水环境保护现状,并基于共生理论提出构建多主体合作的水环境保护基金,试图探索适合苏南地区水环境保护的可行方案。

1 研究综述

1.1 水环境保护综述

水环境要素主要包括江河湖海的形态、尺度、流态、水文、水质及水生生态等。广义的水环境以水域为核心,由水体及其依附的土地、植被、地形地貌、人类建筑等构成。水环境相关研究主要建立在可持续发展理论和环境经济学理论之上。其中,可持续发展理论指出,人类目前正处于工业文明向生态文明过渡之中,其发展既要实现经济和社会目标,同时也要考虑环境效应,进而提出了人与自然和谐发展的理念。环境经济学理论是开展水环境治理的基础,在理论和实证方面,环境经济学提出了环境经济政策、环境价值评估以及环境管理相关的经济学研究方法,包括外部性理论、内部化理论、公共产品理论以及市场失效理论等。

国际上关于水环境的研究主要集中在大流域水资源治理、水环境管理体制机制和水环境管理机构研究等方面[1-3]。国内对水环境研究侧重在管理体制方面,部分学者在区域层面探讨了城镇化与水环境的关系,研究城镇化对水环境的胁迫效应和水环境承载压力[4-5],其中协调被视为流域水环境管理的关键[6-7]。水环境的公共性和外部性决定了政府在水环境治理和监管中的主导作用。水环境保护通常以政府为主导,社会共同参与,预防为主、防治结合,从而降低水体污染和水生态破坏,整体提升水环境治理水平。

1.2 水环境投融资综述

水资源是供大众使用和消费的准公共物品,其非竞争性和非排他性使消费者产生“免费搭车”心理,造成其过度使用和破坏,增加了政府治水成本和财政负担,而长期以来水价值严重低估使得社会资本对其投资偏好不足,造成水环境治理和保护资金的供需矛盾加剧。英国经济学家庇古[8]首先提出,政府通过征收庇古税使环境污染与私人成本挂钩,加大企业对环境污染的税负。Coase[9]提出借助市场机制实现自然和生态资源的价值发现,将外部性问题内部化。Demirel 等[10]指出环境领域的中小企业在银行融资中经常受到不同程度的融资歧视。

水环境融资约束不仅体现为资本总额的严重不足,也反映了投资主体的结构不合理和利益冲突。据统计,我国的环保投资中政府资本超过60%,企业和社会资本占比仅为35%左右[11]。2015 年《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》颁布,强调将PPP(Public-Private Partnership)应用于水环境综合治理。学者们就财政资本和社会资本的合作方式、运作模式、退出机制和风险防范陆续开展了一系列研究,提出应当建立多元化的投融资渠道[12-17]。随着环境公害事件频发,水生态环境破坏加剧,单纯依靠政府财政供给远远不足。目前,水污染防治的资金主要来源于各级政府财政支持,包括预算内资金、更新改造资金、城建税和国债投资[18]。然而,社会公众无论是个人还是企业,都缺乏对水环境治理和保护的认识与参与,水环境治理和保护机制尚未健全。因此,共生视阈概念的引入能够强化各个投资主体之间的对话与协作,推动投资主体多元化和融资模式的创新,既缓解政府资金的局限,又增强了社会公众对水资源的认知和保护意识。

2 苏南地区水环境保护发展趋势及融资现状

苏南地区(含苏州、无锡、常州、镇江、南京)地处太湖周边,是江苏省经济最发达的区域,2019 年该地区GDP 总量为56 646.49 亿元,占江苏省GDP总量的56.9%,占全国GDP 总量约5.7%。近些年城镇化和工业化进程加快,导致该地区水环境污染加剧,生态修复缓慢,产业结构偏重,农业农村面源污染加剧[19]。传统的“苏南模式”与地区绿色发展理念背道而驰。随着“两减六治三提升”专项行动的实施和河长制[20-22]的全面推行,加强水污染防治被列为江苏省生态文明建设的重中之重。通过实施《江苏省节约用水条例》,2018 年江苏用水总量和强度均降幅明显(表1)。据江苏省统计局统计,2019年,江苏省纳入国家《水污染防治行动计划》地表水环境质量考核的断面中,水质优良比为77.9%,无劣Ⅴ类断面,均达到国家考核目标,总体水环境得到了改善。

表1 2013—2018 年江苏省用水情况

水环境综合治理是一项兼具专业性和技术性的建设型项目,涉及水利、生态、市政等多个领域,其复杂性决定了水环境治理资金需求量大、占用时间长。江苏省从“十五”时期开始加大对环境保护的投资,2013—2017 年全省完成水利、环境、公共设施业固定资产投资共18 638.6 亿元,占基础设施总投资52.2%。其中,水利管理、生态保护和环境治理投资2 484.3 亿元,年均增长约17%。2018 年省内环境污染治理投资总额1 026.4 亿元,较2012 年的763.7 亿元增长34.4%(表2)。

表2 2013—2018 年江苏环境污染治理投资情况

从投资结构上看,水污染防治主要集中投资于城市污水处理、工业废水治理和其他环保投资项目。其中城市污水治理由于其公共物品属性,资本投入主要依靠地方财政、城市维护建设税和国债投资,同时适度引入BOT、TOT、PPP 等模式。工业污染源治理按照“污染者付费”原则,将外部成本内部化,以污染企业承担治理费用为主,辅以排污费补助、政府其他补助、贷款及外资。当年完成环保验收项目中的废水治理投资主要以企业自筹为主、环保专项资金和预算内资金为辅。考虑到水环境治理涉及项目周期长、收益回报慢、技术要求高等特点,银行和其他金融机构对其资金投入较为谨慎,尤其是中小企业,普遍受到不同程度的融资约束和金融歧视。

3 多主体合作的苏南地区水环境保护基金构建

3.1 水环境保护利益相关主体

水资源具有天然的公共属性和外部效应,而水环境项目一般投资金额巨大、投资周期较长、投资报酬偏低,使得水环境保护的公众参与进展缓慢。传统的水环境治理资金主要依赖国家、地方政府财政支持以及部分银行贷款,作为市场经济参与主体的社会资本参与意愿不足。长期以来,社会主体在环境管理中的缺位现象始终没有得到根本改善。水资源作为维系人类和社会发展的重要生存资源和战略资源,其治理需要社会主体的共同参与和维护。在水环境保护过程中,社会公众具有水环境治理现状的知情权、治理过程监督参与权和建议权。公众的参与能够提高环境保护的社会责任和公开民主,是解决环境问题的基本动力[23]。因此,将多元社会主体纳入水环境保护系统中,既可以保障水资源安全,也增强了公众的环保意识和社会责任感。

图1 水环境保护利益相关主体

水环境保护利益相关主体包括国家和地方政府、金融机构、企业、社会团体和个人(图1)。政府是政策的重要制定者,明确的宏观政策和经济发展规划能明确投资主体的投资方向,增强其投资意愿和投资强度,对企业发展起引导作用。金融机构是资本市场的资金提供者,在追求效率和盈利的同时,履行金融传导机制的职能。对金融主体而言,有竞争力的产业、企业或项目是金融资源配置的基本条件,既能创造较高的资本回报,又能规避一定的风险,并履行国家赋予的政策传导职能。企业是推动水环境治理的重要力量,企业的技术创新是解决环境治理问题的关键所在,而充足的资金则是其发展的有力保障,能够增强企业投资信心和可持续发展。公众主体包括相关社会团体和个人。社会团体,如非盈利性组织,是水环境项目治理的外部监督者,也是水环境保护的宣传者,有利于形成健康良性的水资源保护投资环境。个人既是水环境保护的监督者、受益者,也可以作为其投资者参与其中。

在上述关系中,政府、金融机构、企业和公众任意一方力量的缺失都将不利于水环境的保护。金融、企业和公众拥有共同的资本获利诉求,政府和金融是基于政策导向及金融传导,政府和企业是基于产业和经济的绿色发展。主体诉求存在一定的差异,但都指向水环境保护这条共同的实现途径。虽然苏南各个地区之间存在一定的竞争性和复杂的利益关系,但总体上它们在经济结构和文化背景方面存在着天然的相似性。资源的整体性和环境污染的蔓延性可以带动苏南地区政府和政府之间,政府和企业之间加强对流域、城市水体治理的交流合作,从而推动地方水环境的改善和经济绿色转型。

3.2 水环境保护利益相关主体共生性

共生理论反映了不同物种之间因为生存需要而按照某种模式相互作用形成的共同生存和进化关系。环境保护相关产业的盈利水平相对偏低,技术壁垒高,与资本的逐利性背道而驰,使得社会资本在水资源治理和环境保护事业中的参与度不高,这与水环境所承载的社会功能严重不匹配。因此,在环境利益目标高度一致的前提下,苏南地区应加快构建基于水环境保护的利益共同体,强化“利益共同体”理念。水环境保护利益相关主体共生是指苏南地区在水环境治理和保护的过程中,在环境利益目标高度一致,利益诉求差异的基础上,利益主体相互依存、优势互补、相互渗透而形成的一个共生系统。通过共生,资源禀赋得到充分发挥,技术得到进一步发展,生产能力得到提升,经济效益、生态效益以及环境得到极大的满足,最终达到多方共赢。

共生环境是共生关系存在和发展的外部条件,包括正向、中性和反向[24]。其中,政策环境会对共生状态有较大的影响。政策环境主要涵盖区域发展战略、经济增长模式、经济管理体制等[25]。苏南地区地方政府通过制定符合地方水资源和水环境保护的指导政策和治理措施,影响和控制各利益主体之间的共生关系,推动共生系统的协同进化。

表3 水环境保护利益共生体与共生环境相互作用分类

共生界面是共生单元之间相互作用和沟通的媒介,很大程度决定了共生体运行效率和稳定性[26-27]。共生界面包括各种形式的组合,如铁路和公路交通、通讯及网络等,这些不同的界面促使共生单元之间相互传递物质、能量和信息。作为江苏经济最发达的地区,苏南地区拥有通畅便利的交通运输和信息通信网络资源,开放的投资环境和有利的区位优势吸引了大量的人才和境外资本。这些资源是苏南各个地区之间以及苏南区域内和区域外人才、资金、技术、信息传递和交流的物质载体,即共生界面。这些资源能够加速资源的流动,提高市场的配置效率,推动苏南地区水环境保护利益共生系统的进化。

共生模式反映了共生单元之间的作用方式和作用强度。共生行为模式主要分为寄生、偏利共生、非对称性互惠共生和对称性互惠共生,涉及共生能量的分配。寄生是共生的一种特殊形式,只涉及能量的分配;偏利共生是寄生向互惠共生转化的中间形态,会产生对一方无害对另一方有利的新能量;非对称性互惠共生产生的新能量由双方共同获得,但分配并不平均。非对称互惠共生的非对称分配导致不同共生单元能量积累的不同。其中,对称性互惠共生是共生关系中最有效率、最稳定的一种模式。不同类型共生关系的关系如图2 所示,图中U指共生单元,M指共生模式,E指共生环境。

图2 共生关系类型

由于苏南地区城市之间存在一定的经济差性和空间不平衡,政府、金融、企业、公众在共生界面下相互作用,彼此物质能量交换构成了水环境保护共生系统的共生行为模式。在形成初期,由于相关政策、治理机制的不完善,各个利益主体诉求差异大,利益的分配往往表现为非对称性。随着共生界面的变化和主体间的信任增加,共生模式会逐渐向对称性互惠共生模式发展,产生的新能量能够逐步实现对称性分配,从而使共生关系达到稳定的状态。

3.3 多主体合作的水环境保护基金构建

一般而言,产业投资基金分为“政府资本+金融”与“产业资本+金融”[28]。前者更能够发挥政府的引导作用,适用于水环境治理和保护融资。苏南地区水环境保护基金以水资源治理和水环境保护为基本宗旨,通过构建涵盖政府、金融机构(包括基金管理机构和机构投资者)、企业和公众共同参与的多利益共同体,搭建水信息互通合作平台,形成一系列水相关产业、信贷、参控股、人事参与、治理机制等制度安排,促进产融资本的良性互动和协同共赢。在资本安排上,水环境保护基金主要采用政府牵头,社会资本参与共治的模式,定向投资于水环境保护和水污染治理防治的优质项目和企业。在具体的执行操作中,根据不同项目治污成本、治理方式、污染源特点,明确投入的优先等级和污染源治理的先后顺序,制定政府引导、市场运作、专业操盘的具体基金执行方案。

现阶段我国环保类基金运行主要包括直投模式和伞型模式,其中单一直投类基金居多,融资能力有限。相对于直投基金,伞型基金规模大,持续性强,同时可以根据市场需求和投资者的风险偏好设计不同种类的子基金,满足多元化投资需求。在水环境保护基金的具体设计上,伞型基金主要包括母基金和子基金两层(图3)。首先,在第一层次设计一个母基金,母基金可以采用平行投资架构。具体由所在地区苏南各地方政府牵头,指定投资主体,如当地大型环保上市公司,设立全资有限合伙制投资公司(LP)。其次,在第二层根据投资需求和投资种类设置若干个子基金,每一个成立的子基金独立运营和决策。子基金层面通过优选基金管理机构作为普通合伙人(GP)参与,承担无限连带责任,由合伙人共同协商决定未来的利益分配,以此激励机制来督促管理人将资金投向优质的企业或项目,真正实现金融的杠杆效应和资本要素的合理配置。

图3 伞型基金

在水环境保护基金成立初期,主要由政府引导出资和社会资本出资,利用财政资金撬动社会资本,增加募资成功的概率,加快环保基金的市场渗透。随着该类基金运营的逐渐成熟,实现向市场化方向的转变,在追求利益最大化的同时,推进其专业化和社会化进程。由于金融市场的波动性和波动性较大,子基金设计应多元化。在行业选择上尽量能够覆盖水环境保护各个子行业,以降低行业的市场风险和政策风险。在对象选择上适度考虑区域多元化,如苏南地区各个城市之间,以及跨省的合作,有利于风险的分散和转移。

4 苏南地区水环境保护治理建议

水环境质量的改善和治理是一个系统工程,单靠企业一方面的技术改进和资本投入是远远不够的。水环境治理是生态环境改善的基础,对保护自然资源具有重要意义。水环境保护支撑着地方经济可持续发展和国家生态文明建设及绿色发展战略。苏南水环境治理和保护需要从顶层设计到具体实施方案建立统一管理、区域协同的水环境保护和治理机制。

在政府层面,首先需要完善和规范与水环境保护相关的法律法规,尤其是要完善有关污染物排放标准。通过制定地方环保标准和产业发展标准来增强企业的环保意识。其次,由于水环境保护涉及范围广、部门多,因此需要各级政府的统筹管理和组织协调,加强各主体间的对话与合作,确定共同目标,细化分解责任,建立以经济手段调节为主、行政手段调节为辅的水环境保护机制。除了安排部分财政资金投入水环境保护基金以外,政府还应鼓励发展其他融资方式,如环保彩票、环保产业园等,形成完善的水环境保护风险投资体系。在公众层面,政府应加快建立水环境保护的公众参与机制,鼓励社会各界共同参与,保证公共服务质量。

在企业管理层面,应该顺应时势,及时调整企业的未来发展战略,即从细分领域的专业化治理向环境保护综合化解决方案转变。技术创新是水环境治理和改善的重要因素,企业要加快高层次人才引进和高素质人才的培养,积极开展与设计院和高校科研院所合作,依靠技术改革维持企业市场竞争。在融资方面应积极开展金融创新,如实施信托计划、资产证券化等。