基于资源特性的水利风景区分类体系

李 鹏,杨 鹏,兰红梅,赵 敏

(1.云南大学工商管理与旅游管理学院,云南昆明 650500;2.国家林业和草原局国家公园管理局国家公园规划研究中心,云南昆明 650216;3.云南大学建筑与规划学院,云南昆明 650500)

在2004 年中华人民共和国水利部颁布实施的《水利风景区建设管理办法》中,水利风景区是指以水域(水体)或水利工程为依托,具有一定规模和质量的风景资源与环境条件,可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。而根据正在修订中的《水利风景区建设管理办法》,水利风景区是指依托一定规模和质量的水利风景资源,通过生态、文化、服务设施建设,可为人民群众提供优美生态环境的特定区域。无论何种定义,都在强调水利风景区建设是生态文明建设的重要组成部分,是探索具有中国特色“人水合一”的新途径。同时,水利风景区建设既是践行国家主体功能空间实践的重要途径,又是中国自然保护地建设内容的组成部分[1]。

分类是认识事物的基础,也是自然保护地实现有效管理的前提[2]。IUCN 自然保护地管理分类是根据自然保护地管理目标进行分类的国际共识,已被许多国家以及联合国等国际组织采纳和应用[2],作为自然保护地规划、建设以及管理的依据。水利风景区作为一种自然资源保护的空间,也具有自然保护地的一部分属性[1],管理分类也是需要重点解决的问题。建立合理、简明、科学、实用的分类体系,将有助于水利风景区内部实现专业化管理,也有助于社会公众理解和接纳与水资源相关的水工程、水文化。

水利风景区分类一直是有关研究中的难点和热点问题。2005 年,水利部印发的《水利风景区发展纲要(2005)》提出按照水利工程性质,将水利风景区分为水库型、自然河湖型、城市河湖型、水土保持型、湿地型、灌区型六大类,这是目前仍在使用的管理分类。而后,李鹏等[3]提出的按地理区位和经营属性对水利风景区进行分类的思路,《水利风景区蓝皮书2015》提出的增加遗产型水利风景区的构想[4],李鹏等[1]又进一步分析了水利风景区分类标准存在的问题,这些均促进了水利风景区分类的研究。

目前,正值中国自然保护地体系建设的关键时期。2019 年6 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,对包括自然保护区、风景名胜区在内的多种保护地进行整合、归并和优化,并由自然资源部进行统一管理,但是水利风景区仍然由水利部管理。目前,为了适应新形势和新发展,水利部正在起草新的《水利风景区建设管理办法》,如何科学分类无疑是重要的内容。

基于此,本文依据现有国家水利风景区名录,采用统计分析法,对水利风景区命名进行统计分析,并结合管理实践,对水利风景区的分类体系进行梳理,以加深公众对水利风景区的认知,促进相关部门对其进行有效管理。

1 水利风景区现有的分类体系

对于水利风景区的名称和分类,现有两种截然不同的表述:一方面是地方政府给定的通俗易懂的名称,另一方面是水利部确定的复杂而专业的分类。

1.1 水利风景区命名的数据分析

国家水利风景区现行的命名方式基本为“行政区域名称+名称+水利风景区”,如黄山市太平湖水利风景区等。根据十八批次的878 家国家水利风景区名录,在去掉“行政区域名称”(如江苏等)和“水利风景区”的基础上,对其名称进行统计分析。①提取各种国家水利风景区名称的末尾词,如从黄山市太平湖水利风景区提取出“湖”。②将具有相同、相近概念的末尾词进行合并统计。河、江、滩、溪、源、水、泉归入“河”;湖、海、荡、池、潭归入“湖”;大坝、水利枢纽、工程、闸、灌区、渠归入“工程”;山、梯田、峡谷、崖等归入“山”;其他以小地点、岛、绿廊以及公园命名的归为其他,如有不同名词在同一水利风景区名称中出现,则只计入1 次。经过统计分析得出如下特征:

a.水利风景区命名集中于“河”“湖”等词语。“湖”类名称出现289 次;“河”类名称出现288 次;“水库”类名称出现81 次;“山”类名称出现69 次;“工程”类名称出现28 次,“湿地”类名称出现12次,其他类名称出现111 次。从词频来看,“河”“湖”类名称出现频率最高,超过65%(表1);同时,“湿地”类水利风景区名称大都伴随“河”“湖”共同出现。

表1 国家水利风景区名称词频分析

b.水利风景区名称通过“湖”“河”传递水利涉水内涵。各地水利风景区建设者和管理者,试图通过“湖”“河”等简明概念来传递水利风景区的涉水内涵,并融入了浓厚的地方文化。实际上,国家水利风景区名录上的许多湖泊都是由水库改名而来的,如柴石滩水库是珠江干流上的第一个大型水库,申报国家水利风景区的名称为“明月湖国家水利风景区”。2018 年,四川省提出“河湖公园”试点建设,打造水利风景区升级版。2019 年,浙江省出台美丽河湖建设行动方案(2019—2022 年),以实现全域美丽河湖为目标,全力实施“百江千河万溪水美”工程。这在某种意义上,也反映了“水利风景区”一词本身被接受的程度较低,而不得不借助“河”“湖”等通俗易懂的名称,以期被普通大众所接纳。

1.2 水利风景区分类标准存在的问题

目前,我国水利风景区有6 种类型,见表2(表中特点根据《水利风景区发展纲要(2005)》提取)。分类标准中存在关注工程特点和保护对象的双重标准[1],由此带来分类模糊、交叉的问题,不利于公众辨识和管理者操作。

表2 国家水利风景区类型分析

1.2.1 普通公众难以辨识

水利风景区分类体系中,既有以依托的工程特点为标准划分的类型,如水库型、灌区型、水土保持型;也有依据水利风景区的保护对象为标准划分的类型,如湿地型、自然河湖型、城市河湖型。一个体系存在工程和资源两种分类标准,必然造成分类结果的交叉和重叠。对于大多数普通公众而言,能够接受是河、湖、湿地等科学概念和自然属性,而不是水库、灌区和水土保持等工程概念和行业属性。对于既是国家水利风景区又是国家湿地公园的对象而言,人们往往记住的是湿地公园而不是水利风景区。

现有分类体系中,有几种类型很容易造成交叉。如湿地、城市河湖、自然河湖、水库4 种类型极容易形成交叉。自然河湖型与城市河湖型之间并不相斥,自然河湖型中的自然并不代表乡村,而是指河流的自然流动特性;城市河湖型水利风景区也可能具有河流自然流动性,也应该属于自然河湖型水利风景区。如湘江水利风景区,因湘江流经长沙城区属于城市河湖型,而这一段湘江又保持了较好的自然流动性,故又可以划为自然河流型。水库型、城市河湖型、湿地型也不是互斥的关系。

1.2.2 管理者难以操作

实际工作中,有一部分水利风景区无法准确进行分类。

a.水利风景区价值和特点可能被屏蔽的情况。黄河小浪底水利枢纽和黄河万家寨水利枢纽是水利部直属的两个水利风景区,最突出的特点是规模宏大的水利枢纽工程,但分类上却被列为水库型,无法突出其核心价值。四川省都江堰水利风景区所在区域的突出特点是具有世界遗产价值的无坝引水工程,但其被列为灌区类。根据《水利风景区发展纲要(2005)》,灌区类的特点是集工程、自然、渠网、田园、水文化等景观的综合体,对一些小型灌区是适用的,但是都江堰灌区涉及四川盆地中西部地区7 市(地)37 县(市、区)70 万余hm2农田,显然不合适。都江堰最有价值的或者说最为人所关注的对象当属渠首枢纽部分,鱼嘴、飞沙堰、宝瓶口三大主体工程。

b.水利风景区管理要求与实际情况难以匹配的情况。江苏省江都区水利枢纽水利风景区是国家南水北调东线工程的源头,其抽水站规模和效益为远东之最,世界闻名,却被归为城市河湖型水利风景区。浙江省绍兴市曹娥江大闸水利风景区最突出的特点是工程节制曹娥江、防止风暴潮内侵的大闸,也被列入为城市河湖型。如此分类,导致主管部门难以制定差别化的管理措施,不能满足实际管理的需求。

水利风景区现有分类体系存在的问题,既有水利行业特点的影响,也有顶层设计的局限性。从水利行业来看,大部分水利风景区都是依托工程而建,而水利工程是多种水工建筑物组合起来,能发挥单项或综合功能的系统[5-6],既有交叉又有从属关系。如水库具有防洪、发电、灌溉和供水等多种功能,造成水利工程分类困难。从顶层设计来看,《水利风景区发展纲要(2005)》的颁布时间较早,当时,全国水利风景区数量有限,各地风景区的共性特点和类型特点还未被充分挖掘和认识,难以对全国各种水利风景区进行总体概括和科学归纳。

2 水利风景区分类的基本原则

对水利风景区进行分类不仅要明确水利风景区的建设目的,还需要凸显水利风景区有别于其他类型保护地的特色,实现经济、生态和社会效益最大化。水利风景区进行分类时要遵从分类的科学性、唯一性、实用性、简明性的一般性原则[7-8]。

2.1 科学性原则

根据科学性原则,选择水利风景区最客观、稳定的本质属性和主要特征,以及两者之间的相关联系作为分类的基础和依据,划分不同的并列、从属类目,形成一个符合逻辑、类别清晰、操作简单的科学分类体系,力图全面、系统地反映水利风景区的总体状况。水利风景区依托水利工程而存在,水利工程在水利风景区中占据重要位置,是水利风景区最稳定的本质属性,也是水利风景区不同于其他类型自然保护地的关键,所以水利风景区分类必须充分考虑水利工程的特性。

2.2 唯一性原则

根据唯一性原则,即统一性、单一性原则,对水利风景区按照统一标准进行分类,各分类项是唯一的,相互之间是排斥的,互不交叉,避免重复混淆。现有水利风景区分类体系中存在依据工程特点和保护对象差异的双重标准,水库型、灌区型、水土保持型是以工程特点为标准进行分类,而湿地型、自然河湖型、城市河湖型则是以保护对象为标准进行分类,标准的非唯一性有可能导致各分类项之间存在重复交叉。

2.3 简明性原则

根据简明性原则,水利风景区分类体系也宜力求简单明了,通识易懂,便于普通大众认识记忆、易于接受且广为传播。水利风景区涉及范围广,且与人类活动耦合程度高,发展水利风景区更离不开普通大众的接受与支持。统计分析表明,现有水利风景区命名大都采用“河”“湖”“水库”等名词来表征其水资源和水利工程的特点。对于普通大众来说,对象的内容和形式越是简单明了,越容易被接受。同时,也应该清楚水利风景区分类不是水利工程的分类,而是对水利工程之上的衍生空间进行分类;要淡化工程特点,强调科学和通识教育,才能获得更广泛的公众支持。

2.4 实用性原则

根据分类实用性原则,将水利风景区进行合理分类,要便于风景区的评定、复核和日常管理等工作;同时,要能总结其内在发展规律,以便能够在全国层面实施分类指导,促进同类型的水利风景区得到合理利用和有效保护。实际上,现有水利风景区分类体系存在2 个标准,6 种类型,是不利于水利风景区进行分类管理的,其适用性也是有限的。

3 水利风景区分类体系方案构想

3.1 分类思路

水利风景资源是水利风景区的基础。《水利风景区建设管理办法(2004)》中的水利风景资源是指水域(水体)及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观。根据正在修订的《水利风景区建设管理办法》,水利风景资源是指水利设施、河湖水域、岸线以及相关联的滩涂、岛屿、生物、建筑、遗存等形成的自然和人文景观资源。实际上,新老管理办法所指的水利风景资源都包括了自然资源、工程资源和文化资源3 种类型。水利风景资源分类也为水利风景区分类奠定了基础。

水利是人水关系的产物和人水共同体的交界面,水利工程是水利的代表。水利向水的自然生态方向延伸,就是水资源(图1)。根据联合国教科文组织(UNESCO)和世界气象组织(WMO)的定义,水资源是指可资利用或有可能被利用的水源,这个水源应具有足够的数量和合适的质量,并满足某一地方在一段时间内具体利用的需求[9]。水资源的主要载体是陆地表面的河、湖,以及水的形成、分布和转化所处的空间环境。水利风景资源从水利向人的社会文化方向延伸,就是水文化,也就是人类在治水、用水、管水、惜水和亲水的过程中,形成的精神与物质文化总和。

图1 “资源工程文化”人水关系三元模型

水文化”的人水关系三元模型,认识水利风景资源的构成特征和三元模型特点,必须把握3 个要点:

a.确保水资源在水利风景区中的基础性。水资源在水利工程和水利风景区中具有基础性地位,既是水利工程建设的出发点,也是水利风景区的基本条件。水利风景区中的水景观、水环境都是以湖泊、水库、河流、运河、干渠等为载体的水资源,与当地地形地貌、城乡风光等结合的产物,也是当地居民“亲水而玩”“近水而闲”“滨水而居”的好去处[10]。这是水利风景区获得人民群众认可的最佳途径。

b.要突出水利风景区对水利工程的依附性。各种水利工程设施(如堤坝、泵站、渠闸、枢纽、码头、渡口等)是改变水资源时空格局的手段和措施[6],人类文明由此产生并随之发展。强调水利风景区对水利工程的依附性,既是对水利工程的认可,也是水利风景区区别于其他类型保护地的根本点。6 种类型的水利风景区中,只有部分自然河湖型和湿地型水利风景区可能不包含水利工程,其他4 种类型均有工程,拥有工程的水利风景区数量占比至少超过72%。

c.要提升水文化在水利风景区中的地位。水文化是人水关系的物质和精神的总和,也是提升水利风景区文化内涵、促进各水利风景区之间差异化的有效途径。特别是水文化遗产具有十分珍贵的历史文化、科学技术、生态环境和美学价值,尤其是很多以工程形式存在的水文化遗产[10],至今仍承担着防洪、排涝、通航、灌溉、引水等功能,发挥着兴利除害的作用,是一种典型的活态遗产,如四川都江堰和中国大运河。

虽然水利风景区一直强调要以水利工程为基础,但是水利工程分类和水利风景区分类的目的和要求有很大不同。水利工程是单一具体的工程项目,水利风景区则是相对广泛的复合空间。水利风景区分类体系应是一种面向社会公众的认知分类体系;而水利工程分类体系,则更多的是水利行业内部的管理分类体系。水利工程的分类体系,务必要求严谨、规范和合理,事关水利工程的运行安全和地区的水资源安全;水利风景区作为一种在水利工程基础之上的衍生物,其分类体系务必科学、简单和明了,旨在能够被社会公众接受和认可。

3.2 类型

根据依托水利风景资源的差异,并借鉴世界遗产的分类方式[11],将水利风景区分为3 种类型,见表3。

表3 水利风景区分类体系构成

3.2.1 资源(河湖)型

江河湖泊是水资源和水景观的载体和有效的管理单元,水库、调水等工程只是人类改变水资源分布的手段和方式,也是水体单元形成的基础。这种类型的水利风景区主要是指以承载水资源为主的河流、湖泊(含水库、人工湖泊)等。因为随着人类社会的发展和人口的增加,人类对水资源的利用和控制日益加大,没有工程建设的江河湖泊越来越少。但是,作为河湖型水利风景区中的水利工程,其工程代表性和地域典型性可以不十分突出。

根据2010—2012 年第一次全国水利普查结果,全国98 002 座水库中的绝大多数是中小型水库[12],且这些中小型水利工程在工程设计、建设技术、设施构成、工程规模等方面基本类似,具有代表性和典型性的水利工程占比较少。但是这些被工程改变的河湖水系,改善了生态环境,营造了景观环境,提升了人居环境质量,成为与当地居民生活密切相关的水体[13]。在某种意义上,普通公众对于水资源的基础作用和水环境的改善作用的感知程度,远远大于工程的代表性和地域的典型性。

3.2.2 工程型

与其他自然保护地类型相比,不凸显水利工程的特点,就难以体现水利风景区“人水合一”的突出优势。水利工程是为消除水害和开发利用水资源而修建的工程,也是由多种水工建筑物组合起来发挥单项或者综合功能的系统。作为人水相互作用的产物,水利工程记录并表征着人水关系的发展历程。

水利工程可分为单项水利工程、枢纽水利工程和水土保持工程[5-6]。同时考虑GB 50201—2014《防洪标准》和SL 252—2017《水利水电工程等级及洪水标准》,按其服务对象将水利工程分为防洪、农田水利、水力发电、航道和港口、供水和排水、环境水利、海涂围垦等单项工程。而将可同时为防洪、供水、灌溉、发电等多种目标服务的水利工程,称为综合利用水利工程。根据《中华人民共和国水土保持法》,水土保持工程主要是指针对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理工程措施,是一种生态(环境)水利工程,主要针对在植树造林、防沙治沙、石漠化治理、退耕还林还草、草原草场管理、山地灾害防治、土地整治等生态建设中的水土保持项目。如果说单项和枢纽水利工程是水资源的控制和调配工程,水土保持工程则是一种水资源的呵护工程。作为水利风景区,3 种类型风景区所拥有的水利工程必须具有工程的代表性和地域的典型性。

3.2.3 文化(遗产)型

水文化一直是水利风景区建设的重要内容。我国历史悠久,治水经验丰富,形成了具有特色的水文化。水文化构成类型多样,主要包括水利工程、水利精神、水利科技、水利典籍、水利制度、水利风俗等。既有水利物质文化遗产(如水利工程),又有非物质文化遗产(如水利习俗)。水文化遗产是水文化的精华,是人类在与水交往的长期实践中创造的物质和精神财富。广义的水文化遗产指在历史上各个时期出现的各种水利文化历史建筑和相关的水利文化景观,它们与建筑学、考古学、地理学中的文化景观相联系,具有建筑、规划、景观、考古、技术、经济、社会等多方面的价值;狭义的水文化遗产则是指具有杰出价值的古代水利工程与水利文化景观,以及具有高技术与重要意义的现代水利工程与文化景观。

水利工程遗产,如浙江通济堰、福建木兰陂、陕西山河堰均是著名的古代水利工程、全国重点文物保护单位,也是国家水利风景区。水利文化景观遗产营造了元阳哈尼梯田、西湖“三潭印月”“平湖秋月”、新疆坎儿井与绿洲农业等世界级的文化景观。古人建造的完善水系工程,不仅带来了农业灌溉、生活用水等方面的便利,其创造的独特水文化和良好的人居生态环境也成为全人类共同的文化遗产。

目前,4 种文化遗产类型与水利风景区密切相关:

a.联合国教科文组织(UNESCO)的世界遗产名录(World Heritage List)。截至2019 年7 月底,我国列入世界遗产名录的项目已达到54 项,成为世界遗产数量排名第一的国家,如都江堰水利风景区为世界文化遗产。

b.国际灌排委员会(ICID)主导的世界灌溉工程遗产(Heritage Irrigation Structures)。截至目前,我国已有17 处世界灌溉工程遗产,是拥有灌溉遗产工程类型最丰富、灌溉效益最突出、分布范围最广泛的国家。中国是灌溉大国,也是灌溉古国,2018 年中央一号文件也提出要加强“灌溉工程遗产保护”。陕西郑国渠、广西灵渠既是灌溉遗产也是国家水利风景区。

c.联合国粮农组织(FAO)主导的全球重要农业文化遗产(Globally Important Agricultural Heritage Systems,GIAHS)。在该遗产名录中,现有的50 个传统农业项目中有15 个属于中国。如湖南紫鹊界梯田水利风景区,既是世界灌溉工程遗产,又是全球重要农业文化遗产。

d.非物质文化遗产(Intangible Cultural Heritage),有世界级、国家级和地方级等3 个级别,如四川都江堰放水节、吉林查干湖冬捕习俗都是国家级非物质文化遗产,也是所在水利风景区的重要组成部分。

3.3 新老体系衔接

水利风景区已有20 年的发展历程,积累了足够的数量和样本。如何在建立新分类体系的同时,实现新的分类体系与已有的分类体系之间的顺利衔接,必须予以充分考虑。

原有的自然河湖型、城市河湖型、湿地型、水库型的水利风景区,如果工程特点不突出、规模有限或代表性不强,可以纳入资源型水利风景区;如果工程特点突出,工程规模大或工程技术代表性强,如黄河小浪底水利枢纽和黄河万家寨水利枢纽可归为工程枢纽型。一部分水利工程特点突出的城市河湖型、水库型可纳入工程型水利风景区。原有的水土保持型、灌区型,可以纳入工程型水利风景区,如江西水土保持生态科技园等。而在所有的原有类型中,具有遗产特质的水利风景区均可列入遗产类型,如都江堰、灵渠等水利风景区。此外,拥有国家重点文物保护单位的水利风景区也可以列入此类型水利风景区,如安徽安丰塘(芍陂)。

如果存在交叉,则遵循突出主要特点的原则。实际上,要完全避免水利风景区分类不重叠交叉是很困难的,这是水利工程综合性特点和水利事业性质所决定的,SL 252—2017《水利水电工程等级划分及洪水标准》就承认水利工程存在交叉和从属关系。许多水利项目及其周边空间,既是工程型风景区,又是资源型风景区,还可能是遗产型风景区[14]。如都江堰水利风景区既是遗产型,又是工程型。这种情况下,需要遵循突出主要特点和主导因素的原则:如一个以水库为基础的水利风景区,如果工程技术、施工、规模等方面没有特别之处,则可以归为资源(河湖)型;如果工程在技术、规模、代表性等方面有独特之处,则可归为工程型(如湖北丹江口大坝等);如果该工程还是跨越千年的活态遗产,则可归为文化(遗产)型[10],如四川都江堰和江苏扬州古运河等。

4 结语

实际上,除了按照资源依托进行类型划分水利风景区外,还可以按地理区位和管理模式进行划分[3-4]。这些方式界限较清晰,同类别的水利风景区之间在管理和运营上可以相互借鉴,实现内部管理的科学化、专业化[15]。但是这些分类体系难以与其他类型的自然保护区区分,一些特点也不是水利风景资源的特点。只有根据资源基础并考虑水利工程特性,才能使水利风景区有别于其他的自然保护地类型,突出水利事业和水利风景区的特性。

本文从水利风景区所依托的资源为切入点,提出了新的水利风景区分类体系,试图解决现有水利风景区分类体系存在的一些问题。但是,分类工作是一个不断精细化的过程,IUCN 就根据世界各地的实践和发展,对自然保护地分类进行了多次调整和改进[2]。随着不同阶段水利风景区建设目标的改变,水利风景区分类体系也应进行相应的调整和优化。持续关注水利风景区分类体系等根本问题,有助于水利风景区的可持续发展。