新时期公共体育服务体系构建研究

汪美芳，梁占歌

(1.安徽农业大学 体育部，安徽 合肥230036；2.合肥师范学院 体育学院，安徽 合肥230061)

公共体育服务质量是影响人们参与体育活动体验的核心要素，公共体育服务水平在很大程度上也能体现出一个国家或地区的体育发展水平，在新时代全民健身以及健康中国发展背景下，打造优质的公共体育服务将有着重要的发展意义。长期以来，我国公共体育服务主要由政府负责，随着人们健康意识与健身需求的不断增长，我国公共体育服务供需不平衡矛盾开始呈现，亟需在政府引领下由非政府组织的介入来缓和这种局面。在《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》当中提到了，2020年我国基本公共服务均等化会总体的实现。这一规划目标不仅为社会力量参与公共体育服务供给，实现供给主体多元化提供了指导和依据，也为我国公共体育服务的积极构建奠定了有力的政策基础[1]。

1 公共体育服务特征及发展方式

1.1公共体育服务的特征

公共体育服务是经济社会发展到一定阶段后衍生出的满足人们精神需求的生活服务，它依托于人们日益增长的体育活动需求而不断发展和完善，是国家公共体育事业发展的有力支撑。公共体育服务是由政府主导，相关体育部门、社会组织等参与，在国家相关政策和财政支持下，为人们提供各种公共体育产品和服务，以满足人们体育运动的需求。一是，公共体育服务具有公益性特征。当前公共体育服务开发建设所需资金大多由政府承担，政府提供财政支持来建设体育场馆、购买体育设施和服务等，然后将这些公共体育服务无偿提供给群众使用，不带有盈利目的，以此满足群众的体育需求，是一项公益性事业。二是，公共体育服务具有基本性特征。公共体育服务与专业的竞技体育服务不同，它不提供专业性和针对性地体育训练，而是为人们提供基本的体育活动和锻炼健身的产品及服务，满足人们日常基本的体育运动需求。公共体育服务是面向全社会公众的广泛的体育服务，是政府部门为人们参与健身提供的基本服务。三是，公共体育服务具有普遍性特征。公共体育服务是国家和政府为群众提供的一项普惠性社会服务，所有民众都有均等享受公共体育服务的权利。最后，公共体育服务具有文化性特征。在当前我国大力发展民族自信文化自信背景下，公共体育服务供给是国家精神文化建设的重要内容，能在满足人们运动需求的同时，向人们传递体育精神和体育文化。

1.2公共体育服务的发展方式

近年来，国家出台各种政策法规大力支持社会公共体育服务体系的发展，以确保人们能够享受到广泛均等的体育服务。政府供给是维持我国公共体育服务发展的主要发展方式[2]，政府承担着公共体育服务的规划、建设、购买、监管等工作，是公共体育发展的重要保障。但是随着社会发展和人们体育需求的增长，政府供给下的公共体育服务日显不足。因此在政府的引导下越来越多的社会组织参与到了公共体育服务发展建设当中来，当前我国的公共体育服务发展方式开始变得越来越多样化[3]，主要体现为：一是，政府主导。国家和各级地方政府是公共体育服务的主要主导者，政府领导其下属体育行政部门共同开展各项服务工作，其中包括制定公共体育服务政策的制度、协调购买公共体育服务的相关设施资源、管理监督公共体育服务的运行等以此保证公共体育服务的质量。二是，社会非营利性组织参与。由群众自发组织的体育社团、体育基金会等，不仅不以营利为目的而且服务也比较的灵活高效，在很大程度上缓解了政府在公共体育服务供给方面的压力，目前社会非营利性组织在我国公共体育服务供给体系中的地位日益凸显。三是，市场供给。在政府和社会非营利性组织无法满足体育服务需求的情况下，政府将一些体育服务工程或项目外包给市场上的营利性体育企业或体育组织，让他们在正常盈利的情况提下，为社会提供更多的优质公共体育服务，以此来分担政府的公共服务职能。

2 我国公共体育服务中所存在的问题

2.1 公共体育服务政策制度缺失

公共体育服务是社会公共服务的重要组成，其发展供给体系的建设会直接影响到国家公共治理的质量[4]，在我们国家致力于经济建设的时期，公共服务体系和制度的建设相对滞后，随着我国经济发展的日渐成熟，公共服务建设也开始被提上我国公共服务事业大力发展的日程，在公共体育服务建设当中需要完善的供给政策和制度作为支撑，但是目前来看，公共体育服务政策制度缺位问题较为突出。一是，我国目前现有的公共体育服务制度建设滞后，很多工作的落实和执行缺乏相应的制度支撑，或者现有的制度缺乏预见性，导致公共体育服务只能依靠相关部门和人员的经验摸索进行，管理混乱的问题层出不穷[5]。二是，现行的公共体育服务政策及制度还都尚在制定的过程当中，政府拥有绝对的话语权，自上而下的机制下，政府完全决定政策和制度的指导思想、内容、规划等，这种模式虽然保证了政府的执行力度，但是却忽视了公众对公共体育服务需求和意见的表达，很容易导致公共服务发展方向与人民群众的体育需要出现一些偏差，影响我国公共体育服务的质量，阻碍我国公共体育服务的发展。三是，公共体育服务缺乏监督管理制度，导致政府对服务质量和效果的监管力度不足，出现了主体责任定位不清，工作落实不到位的问题，由此影响了我国公共体育服务的发展。

2.2 公共体育服务主体单一

公共体育服务是一项面向全社会的公益性事业，其发展需要依靠大量人力、物力、财力，因此长期以来政府是天经地义的供给主体，但是随着社会民众对体育服务数量和质量要求的不断提升，政府供给开始的逐渐难以为继，已无法满足当前群众日益增长的体育服务需要，并呈现出了很多的供给弊端[6]，如由于政府财力支撑及专业化程度有限，提供的公共体育服务过于单一，难以满足群众的体育活动多样化需求，同时政府对公共体育服务的持续监管不力，阻碍了公共体育服务的可持续发展[5]。鉴于政府公共体育服务的压力和限制，国家和政府逐渐开始探索公共体育服务的社会化和市场化路径，并且通过一系列政策法规引导社会和市场主体参与到公共体育服务中。但目前从服务结果来看，社会主体的力量过于薄弱，在公共体育服务体系中占比极小，而市场主体则在具体服务过程中出现了一些不可忽视的问题，对市场主体来说，追求经济利益和社会效益是其发展的最终目标，而政府购买市场组织的公共体育服务以后[6]，市场主体通常会处于无竞争的垄断状态，这种情况下政府如果缺乏科学有效的监管，无法保证市场组织所提供服务的质量和效果，也会导致公共体育服务市场秩序紊乱[7]。因此总体上来看，公共体育服务发展仍然主要依靠政府这一主体。

2.3 公共体育服务资源总量不足

对高质量生活的追求促使人们对公共体育服务的需求日益增大，并且需求内容逐渐由单一形式向多元化发展，因此需要充足的公共服务资源来满足人们的体育运动需求。但是目前来看，我国公共体育服务资源总量不足问题较为突出[8]。一是，公共体育服务经费资源不足。经费是影响公共体育服务数量和质量的核心要素，充足的经费资源能为人们提供更加广泛优质的公共体育服务。当前我国公共体育服务的经费大部分由国家财政拨款和体育彩票公益金提供，少部分来源于社会资源，但从近年来国家对体育事业的投入来看，国家通常将更多的资金投入到竞技体育的发展建设中，虽然对公共体育服务也提高了重视，但是公共体育服务的经费投入在体育事业费用中的占比仍然很小，服务能力难以得到有效提高[9]。二是，公共体育服务的设施资源不足。公共体育设施是公众体育运动的基础和承载，主要包括体育场馆、运动场地、运动器械等，我国当前建设的公共体育设施以标准场地和专用场馆居多，主要用于竞技体育项目的训练和比赛，服务于普通群众的大众场馆很少，难以满足群众的体育运动需求。除此之外，一些行政单位的体育场馆虽然利用率很低，但是却很少向公众开放，公共体育资源没有得到充分利用。

2.4 公共体育服务结构存在失衡

公共体育服务是我国政府开展的一项全国范围内的公益性服务项目，目标是让全国民众都能享受到均等的体育运动机会[10]，因此公共体育服务的均衡性至关重要。但是当前我国不同地区间的经济发展极不平衡，当地政府及相关组织的公共体育服务能力存在差距，因此我国公共体育服务结构存在失衡问题。一是，城乡间公共体育服务不平衡。随着我国城市化进程的推进，城市和农村的公共服务水平都得到了较大提升，但是城乡间二元结构长期存在，城乡的公共体育发展仍然存在较大差距，相对来说农村的公共体育服务的场地、设施、指导人员等资源相比城市匮乏，服务质量也亟待提升，城乡居民对公共体育服务的满意度有明显差距[11]。二是，地域间公共体育服务不平衡。公共体育建设的数量和质量与经济发展息息相关，受到地域和资源条件的限制，我国东部地区经济发展比中西部地区有更多的资金和资源投入到公共体育服务中优势，而中西部地区因为经济发展匮乏其获得的公共体育服务支持则相对较少，从而导致我国公共体育服务出现了失衡发展的状况。

3 新时期下公共体育服务体系构建途径

3.1 完善公共体育服务政策制度保障体系

新时期下，一些发达国家的公共体育服务体系已较为完善，而我国公共体育服务构建还处于摸索阶段，借鉴国外先进经验可以加快体系建设速度，西方国家在建设公共体育服务体系过程中非常重视政策法规及相关制度的制定及定期调整，这样保证了公共体育服务发展的有法可依[12]。基于此，建立和完善政策制度保障体系是我国公共体育服务构建的必经之路，可实施途径有三种：一是，加强对公共体育服务立法建设。针对公共体育服务的各个环节，出台相应的法律法规或管理制度，如公共体育服务购买、服务管理、服务标准等方面，保证各项工作的开展都有相应的规范得以遵守。二是，明确规定公共体育服务的法律地位。用法律法规的形式鼓励引导更多群众参与到公共体育运动中，通过法律制度规定政府、社会、市场等的公共体育服务的地位、职责、机制等，以保证各供给主体有序服务。出台公共体育服务的场所、设施等的管理使用及维护保养规定，充分发挥各种体育资源的效用，提高服务供给质量。三是，定期组织专家学者对公共体育服务法律法规和制度进行研究和梳理，废止不合理规定，根据现实需要修正原有规定等，提高法律法规制度保障体系的有效性，促进公共体育服务的有效构建。

3.2建立多元化的公共体育服务模式

当前我国公共体育服务仍然以政府为主，社会和市场主体力量薄弱，供给主体单一且能力有限，不仅给政府带来了巨大的财政负担，公共体育服务的质量也难以保证，因此，当前急需要建立多元化的公共体育服务模式。一是，政府部门要维护好在公共体育发展的主导地位。当然这并不是要让政府部门直接承担公共体育服务的所有工作，而是要从管理者身分转化成为服务者[13]，除了提供必要的基本公共体育服务外，政府要重点发挥协调者和引领者作用，引领和激励社会组织参与公共体育服务建设，帮助协调社会组织服务主体的关系等。二是，大力发展社会供给主体。非营利性社会组织是公共体育服务的重要供给主体，一方面，政府要积极调整社会组织的准入和管理制度，为社会组织成立发展提供便利，促进非营利性社会组织数量的快速增长[14]，另一方面政府要在财政补助、扶持政策等方面对社会组织提供支持，激励社会组织更好的提供公共体育服务。三是，对于市场供给主体。政府招标购买是他们提供服务的渠道，在选择市场主体时，政府可采取简化审批程序、制定奖励补助优惠政策等方式吸引优质的体育产品和服务，同时政府要制定严格的监管机制，要防止官商相互勾结、垄断与不正当竞争等行为的出现。

3.3 拓展公共体育服务发展的途径和资源

随着人们健康意识的不断提升与对体育运动的重视，相对匮乏的公共体育服务供给问题开始凸显出来[15]，从而阻碍了公共体育服务的发展与构建。当前我国急需拓展和丰富公共体育服务发展的途径与资源。一是，政府要增加对公共体育服务财政投入。国家要重视提升公共体育服务支出在总体体育支出中的占比，减小竞技体育和公共体育之间的发展差距，同时也可以通过公益捐助、社会企业入股等方式来吸纳资金，投入到公共体育服务发展中，以为人们提供更加丰富的公共体育服务资源。二是，拓展公共体育服务的设施资源。一方面，政府要转变体育设施建设思路，建设重点可由大型专业场馆设施转为实用性比较高的小型基础运动场地，如可以在社区、广场、公园等区域建设一些小型的、便民的基础运动健身设施以胶活动中心等，还可以将闲置厂区、办公楼等改造为体育运动场地，切实增加普通群众的体育活动场所和设施。另一方面，还要提高现有体育场馆和设施的利用效率，将可以对外开放的场馆划分为免费使用和付费使用两类，并制定完善的体育场馆开放和收费管理制度，让群众能早日享受到公共体育服务资源共享好的益处[16]。

3.4促进公共体育服务均等化发展

让公共服务实施均等化发展，是实现社会制度公平，提高人们生活幸福感的重要途径[17]。公共体育服务是社会公共服务的重要组成，但长期以来我国公共体育服务都处于社会服务体系的边缘地位，在很多地区的发展规划中都会受到忽视，导致我国实现公共体育服务的均等化发展目标进行的十分的缓慢。在这样的发展形式，建议采用三种形式去改善：一是，要建立合理的公共体育服务均等化保障制度，国家要坚持以体育发展总体战略为出发点，针对城乡以及各地区不同的发展状况制定针对性的公共体育服务最低标准、建设方向等，并明确设置建设时间轴，督促各地政府在财公共体育政拨款、设施建设方面均衡施力，消除区别对待现象，不断扩大服务覆盖范围。二是，要重视对不同地区公共体育资源的优化以及整合，如对经济欠发达、公共体育服务水平较低的地区进行资源倾斜，着力促进这些地区的公共体育服务从无到有、从零散到系统的发展。另外，对于公共体育供给薄弱地区，政府要大力推动体育组织、体育协会等的建立发展，为公共体育服务供给提供支撑。三是，要依托当前先进的互联网和信息技术来完善公共体育服务，政府应积极主导建立公共体育服务供给信息化系统，将全国各地公共体育服务供给的经验、成果、技术、人才等信息发布到网络平台，实现信息公开透明化，便于不同地区间相互交流、借鉴和学习，促进各地公共体育服务供给水平的整体提升。

4 结语

近年来，随着当代人们健康意识的不断提升，体育锻炼在广大人民群众的精神生活中的地位开始不断攀升，与此同时国家对公共体育服务投入也开始持续的增大，但是目前我；公共体育服务体系发展运行的还不太成熟。当前在健康中国以及全民健康大力发展进程中，面对人民群众日益增长体育运动需求，加强公共体育服务建设迫在眉睫。政府作为公共体育服务的主导者和引领者，要充分考虑当前公众的体育锻炼和运动诉求，同时全面客观分析我国现有公共体育服务体系存在的问题及弊端，在此基础上充分调动政府、社会和市场等主体的力量，从制度、政策、模式、资源、均衡发展等方面加强建设和完善，只有通过政府的引领以及社会多方的共同努力，去积极构建公共体育服务建设，才能为人民群众提供多样性的公共体育服务，让广大群众得以享受到优质的社会公共体育资源，不断提高生活质量和幸福指数。