银行跨境支付业务发展及监管策略研究——以山东省为例

孙华荣

（中国人民银行济南分行，山东 济南250021）

跨境支付是付款人与收款人分属不同司法管辖区的支付方式，是现代国际贸易体系的重要组成部分，也是推动跨境贸易和投融资发展的重要引擎。跨境支付涉及不同国家或地区，因在法律体系、金融监管框架等方面存在差异和冲突，跨境支付所涉及的市场参与主体、市场竞争机制、监督管理等问题远比境内支付更为复杂。近年来，随着国际贸易的快速发展和金融科技的长足进步，银行机构跨境支付发展呈现出规模扩大、市场主体结构复杂化、清算渠道多元化等趋势,也面临着一系列风险与挑战，有必要对银行机构跨境支付业务发展现状、面临的挑战进行全面调查分析，进而提出有针对性的监管对策建议，助力我国跨境支付产业健康可持续发展。

为全面了解山东省银行跨境支付业务发展及风险管理情况，为优化监管策略提供参考，特选取全省有代表性的155家银行机构进行专项调查，包括8家全国性银行省级分支机构①包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮政储蓄银行、招商银行、中信银行。、5 家外资银行分行、142②包括14 家城商行、1 家民营银行、山东省农村信用社联合社（山东省农村信用社联合社作为支付系统直接参与者，统筹负责110家农商行系统接入和支付清算业务处理，故计作1家机构）、126家村镇银行。家地方法人银行。其中，全国性银行、外资银行、城商行等27 家银行开展了跨境支付业务，枣庄银行（城商行）、威海蓝海银行（民营银行）、126 家村镇银行等资产规模较小、业务种类较单一的128 家银行未开展跨境支付业务。

一、银行机构跨境支付业务发展现状

（一）跨境支付业务种类、行别、结算方式结构分化明显，外币结算占绝对优势

1.从全口径支付结构看，跨境支付业务笔数和金额占比均较小

2019 年，山东省银行机构共办理境内支付业务（数据来源于支付信息统计分析系统，下同）143.04亿笔，金额126.99 万亿元，同比分别增长13.13%和1.17%；办理跨境支付业务（含人民币跨境支付和外币跨境支付业务，数据源于调查结果，金额均按年末汇率折算，下同）246.43 万笔，金额19211.34 亿元，同比分别增长3.89%和5.70%。从业务占比情况看，跨境支付业务笔数和金额分别占全口径支付业务（境内支付+跨境支付）的0.02%和1.49%，反映出跨境支付业务量整体平稳，但占比仍偏小（见图1）。

图1 2017—2019年银行机构境内支付与跨境支付业务量

2.从结算方式看，跨境支付汇款结算金额占比最大，达77.16%

2019 年山东省境内支付业务的贷记转账和银行卡结算金额较大，占比分别达61.07%、33.00%；票据、直接借记、国内信用证、托收业务金额占比分别为5.55%、0.25%、0.11%和0.01%。跨境支付业务中汇款结算金额最大，占比达77.16%，信用证、托收和其他业务金额占比分别为9.58%、0.82%和12.44%。

3.从结算币种看，外币业务占绝对优势，人民币业务占比略有提升

2017—2019 年山东省银行机构办理跨境人民币支付业务均值为1931.99亿元，占跨境支付业务总量从7.78%提升至11.15%，增幅为3.37个百分点，一定程度反映出人民币作为国际结算货币日益得到认可；跨境外币支付业务占比从92.22% 下降至88.85%。跨境支付币种多寡与银行规模密切相关，全国性银行不仅支持美元、欧元、日元等主流结算货币，还支持澳大利亚元、泰国铢、俄罗斯卢布等币种结算（见图2）。

图2 2017—2019年银行机构跨境支付业务量占比（按结算币种）

4.从业务规模行别分布看，全国性银行占主导地位，地方性银行占比较小，但交易笔数增速较快

2019 年，山东省8 家全国性银行跨境支付业务180.37 万笔、14710.48 亿元，同比分别增长2.47%和6.30%；5家外资银行跨境支付业务3.55万笔、991.45亿元，同比分别增长11.03%和下降0.14%；14 家地方法人银行跨境支付业务62.51 万笔、3509.41 亿元，同比分别增长7.81%和4.97%，反映出各类银行机构跨境支付业务规模及增速分化明显。2017—2019年全国性银行办理跨境支付业务均值为14847.91亿元，占比达77.45%；地方法人银行、外资银行均值分别为3254.96 亿元、1068.48 亿元，占比分别为16.98%、5.57%（见图3）。

图3 2017—2019年银行机构跨境支付业务金额（按机构类型）

5.从服务供给结构看，全国性银行跨境支付产品和服务能力完善，地方性银行主要局限于传统国际结算业务

如工商银行依托人工智能等金融科技建立统一清算平台，实现跨境支付业务智能化处理；建设银行搭建“跨境e+”平台，通过与政府“单一窗口”直联，为企业提供跨境收付款、国际收支申报、结售汇、贸易融资等一揽子服务；交通银行将跨境支付细分为SWIFT跨境汇款、快汇通、通汇捷、速汇金，分别接入相应跨境清算网络①分别是交通银行的代理行网络、交通银行内部业务系统、交通银行与汇丰银行间业务系统以及速汇金国际汇款公司。，满足客户多元化支付需求。地方法人银行在国际惯例的理解运用、专业人员培养等方面处于劣势，未与跨境电商平台等开展合作，局限于以汇款、托收、信用证为主的对公国际结算业务，且产品种类未进行细分，市场竞争力相对较弱（见图4）。

图4 全国性银行与地方法人银行跨境支付产品类型对比情况

（二）跨境资金清算渠道多元，且在资金及信息安全、到账时间等维度分化明显

1.清算渠道分类

山东省辖内银行机构跨境支付业务清算渠道主要包括以下五类。

（1）人民币跨境支付系统（CIPS）。服务于整合人民币跨境清算渠道、支持实体经济发展和“走出去”战略实施的重要支付基础设施。（2）大额支付系统②按照中国人民银行有关清算机构业务范围划分规定，2021年1月1日起，大额支付系统办理的跨境支付业务转由CIPS承接。。包括清算行模式、代理行模式、境外机构人民币结算账户模式（以下简称NRA 模式）。（3）SWIFT③环球银行金融电信协会（SWIFT）是由北美和欧洲15 个国家的239 家银行发起成立的国际银行间合作组织，为200 余个国家和地区的11000余家金融机构提供金融行业安全报文传输与相关接口软件等服务。。通过代理行(境内代理行和境外代理行)办理跨境资金清算，其中境外代理行模式是外币清算主渠道。（4）银行机构行内系统。境内银行与其境外分支机构依托行内系统及SWIFT 网络实现本外币资金清算，一般收付款行均为集团分支机构，且两家银行间存在对应币种账户关系。（5）国际汇款公司。国有商业银行、邮政储蓄银行与国际汇款公司（西联汇款、速汇金、银星速汇、瑞亚速汇等）合作，依托其全球代理网络办理国际速汇收付款业务。

2.清算渠道对比分析

从支持的业务种类看，SWIFT（代理行清算模式）支持汇款、信用证等多种跨境结算方式，CIPS、大额支付系统、银行机构行内系统、国际汇款公司主要办理普通汇款业务。从清算币种看，大额支付系统、CIPS 仅对跨境人民币业务进行清算，银行机构行内系统、国际汇款公司取决于自身海外分支机构和合作清算币种情况，SWIFT 依托银行机构的代理行关系支持多币种清算。从头寸管理方式看，大额支付系统与CIPS 直接参与者均使用银行清算账户资金，SWIFT需要在合作的境内外代理银行开立对应的外币账户。从到账时间看，大额支付系统受限于代理行和时区等因素，资金到账时间为当日或次日；SWIFT 到账时间一般为1—3 个工作日，如收付款双方均加入SWIFT GPI④为支持银行向企业客户提供更加快速、透明、可追溯的跨境支付服务，2017年SWIFT 运用人工智能、区块链等金融科技推出GPI（全球支付创新服务）项目，目前超过55%的SWIFT跨境支付通过GPI进行。，到账时间缩短至几分钟；CIPS、银行机构行内系统、国际汇款公司的资金到账速度普遍较快。此外，各清算渠道在资金追踪、差错处理、投入成本、收费标准等方面也略有不同（见表1）。

3.清算渠道选择影响因素

调查显示，银行机构选择跨境资金清算渠道时，主要考虑因素包括：资金及信息安全、到账时间、手续费率、业务流程透明度、系统运行时间、客户需求、差错处理机制等。其中，23 家银行将资金和信息安全排在首位，反映出银行机构跨境支付业务风险意识普遍较强，高度关注资金清算渠道的安全性；地方法人银行对于到账时间、手续费率关注度明显高于全国性银行，加之其跨境支付业务规模较小、在清算效率和定价灵活性上受到一定限制，这也影响了其对跨行清算渠道的选择。

2019 年，CIPS、SWIFT（代理行清算模式）、大额支付系统、银行机构行内系统清算的跨境人民币支付业务占比分别为52.45%、27.10%、20.16% 和0.29%，反映出CIPS 是跨境人民币支付业务的“主渠道”。辖内92.59%的机构表示CIPS 费率较低、结算效率较高，基本能满足现有跨境人民币清算需求。从跨境外币支付业务看，2019 年SWIFT（代理行清算模式）、银行机构行内系统、国际汇款公司及其他渠道占比分别为99.51%、0.25%、0.02%、0.22%，反映出SWIFT 是支持跨境外币资金清算的“核心渠道”（见图5）；27家已开办跨境支付业务的银行中，有22家（占比81.48%）已加入SWIFT GPI 项目，有5 家（占比18.52%）预计2020年底前加入。

表1 跨境支付业务资金清算渠道对比表

图5 2019年银行机构跨境支付业务对比（按资金渠道）

（三）银行主要从本外币支付协同、优化风险管理模式、改善服务效能等方面强化跨境支付风险管理

1.顺应本外币一体化趋势，加强境内外支付业务协同发展

一方面，银行机构纷纷制定本外币协同管理规划，辖内8 家机构表示已对人民币支付业务和跨境支付业务制定整合和协作计划，以降低部门间协同成本。如工商银行、交通银行等将本外币业务进行协同统一管理。另一方面，银行机构探索建设集中统一的支付处理和管理平台，连接境内外业务系统以及央行清算接口，实现全口径支付业务的统一化、标准化运营。

2.优化风险管理模式，持续增强合规经营能力

跨境支付业务面临着不同政治、法律和文化环境带来的外汇管理、消费者权益保护等合规风险，对相关经营机构的风险控制能力提出了更高要求。一方面，银行机构从人工控制入手，不断健全跨境支付业务规章制度，对大额和可疑交易进行人工复核，积极发挥员工在风控体系中不可替代的作用。其中，地方法人银行着重通过“人防”方式甄别跨境支付业务风险。另一方面，从系统控制入手，运用人工智能、大数据等金融科技，嵌入合规风险精准识别与智能预警模型，对分拆、临近大额报送标准的业务等进行重点关注，以智能化手段降低支付风险。其中，全国性银行着重通过“技防”手段实现风险精准防控。

3.增强跨境支付服务效能，应对新冠肺炎疫情和中美经贸摩擦冲击

一方面，海外疫情呈现长期化趋势，国内复工难的生产端“熄火”转向海外消费端“疲软”困局，跨境电商、跨境旅游和留学教育需求均大幅下降，导致相关客户跨境结算量下降、对结算费率敏感度提高。银行机构积极通过优化线上服务、提供费率优惠等方式，降低客户跨境支付成本。另一方面，银行机构跨境支付业务主要集中在B2B 领域，美国政府提高进口关税挤压了国际贸易利润空间，且汇率不稳定造成企业成本变动大，部分外贸企业使用人民币结算意愿有所下降。相关银行针对汇率波动主动进行风险对冲，并积极拓展跨境支付清算渠道，力保跨境支付服务的连续性。

二、跨境支付业务发展应关注的几个问题

（一）跨境支付业务面临的监管压力及法律风险有所增长

一是国内跨境支付法规体系有待健全。目前，我国尚未建立专门的跨境支付法规体系，外汇管理、人民币支付结算、跨境人民币管理规定相互独立执行，一定程度存在不同持牌机构从事同质跨境支付业务的监管规则不一致等问题。二是跨境支付基础设施互联嵌套增加监管难度。跨境支付清算系统往往与不同司法管辖区的金融市场基础设施互联互通，各类市场参与主体及业务系统直接或间接连接在一起，在实现货币资金跨市场、跨境快速转移的同时，也给监管机构实施穿透式监管带来困难。三是中资银行“走出去”面临更为严峻的法律风险。近年来，美国和欧洲监管机构不断强化反洗钱反恐怖融资法规体系监管，对跨境支付业务相关客户识别、可疑交易报告等保持强监管、严制裁的态势。

（二）跨境支付清算网络自主可控能力有待提升

一是跨境支付业务对SWIFT 网络高度依赖。当前，大量外币跨境支付业务处理需要SWIFT 网络的支持，SWIFT 网络稳健性对跨境外币清算顺利处理至关重要，CIPS 在交易信息传输上高度依赖SWIFT 网络[1]。CIPS 境内间接参与者和境外参与者可采用专线或SWIFT 网络接入，但受安全及市场等因素影响，境外参与机构基本通过SWIFT 网络接入。尽管SWIFT 是由会员银行所有、总部位于布鲁塞尔的私营机构，但其运营决策在相当程度上受到美国和欧盟的影响。二是跨境结算代理行萎缩减少了银行机构选择余地。境内银行的外币结算业务高度依赖境外代理行，在外资银行及中资海外分行大幅缩减外币清算账户的情况下，账户行维持成本较高。SWIFT数据显示，全球代理行呈现萎缩趋势，2011—2018 年间活跃代理行下降超过20%，全球国际通道的数量从10800 条减少到9800 条。一旦因政治或经济因素导致代理行集中解约，将对跨境支付业务连续性造成重大影响。

（三）跨境资金结算效率及客户体验有待改善

一是跨境支付总体结算效率有待提升。当前，跨境支付业务普遍程序复杂、资料审核步骤多，特别是代理行模式需经多个代理行总部及支行传递，同时受境外支付系统运行时间制约，到账时间普遍较长，客户体验不佳。二是跨境结算费率相对偏高。辖内地方法人银行均反映当前跨境支付成本较高，一定程度上对跨境服务创新和业务规模扩大形成制约。以某地方性银行为例，其年均通过SWIFT 办理跨境支付业务约2 万笔，须缴纳网络费用、安全费用、SWIFT GPI 增值服务费约6.74 万美元，笔均约3.3美元，费率高于境内支付业务。三是跨境资金流转追踪效率较低。跨境支付业务资金流转路径较长、环节较多，银行机构在跨境资金监控上付出较高人力、财力成本，但效率偏低，特别是中小银行主要依靠电话方式查询资金是否已在境外清算，一定程度上降低了业务处理总体效率。

（四）跨境支付市场双向开放对规范市场秩序提出更高要求

一是跨境支付线上化增加市场竞争压力。在跨境电商平台高速发展的带动下，跨境支付业务线上化趋势明显，Paypal、亚马逊支付、支付宝等机构依托其强大的在线清算网络和客户规模优势，在跨境支付B2B 和B2C 市场加速扩张，给客户带来更多选择的同时，也对现行市场秩序造成一定冲击。二是外资机构进入境内市场形成挤压效应。2019 年10月以来，PayPal、万事达卡国际组织、美国运通公司进入我国支付清算市场并相继取得重大进展，随着相关机构陆续加快市场拓展，对我国跨境支付市场的挤压效应将逐步显现。

（五）金融科技在跨境支付领域的创新应用有待强化

全球跨境支付市场围绕着数字银行、数字货币、区块链等开展的创新不断涌现，跨境支付从单纯依赖代理行模式转变为闭环模式、支付基础设施互联模式、基于分布式账本技术的点对点模式共存格局[2]，在收付款速度、透明度及可追溯性方面取得较大进展。如Transferwise 推出“无国界账户”，允许用户进行50 多种货币的实时兑换与转账，绑定万事达预付卡可跨境线下消费和取现；Facebook 牵头发起Libra 数字货币项目，致力于未来“跨境支付要像发邮件一样简单”[3]；Ripple、Visa B2B Connect 等基于区块链技术的跨境支付平台不断出现，大幅提高跨境结算效率[4]。我国跨境支付市场主体在运用区块链等金融科技，推动跨境支付创新发展的措施还相对较少，需要在有效控制风险的前提下，深入运用现代金融科技，解决跨境支付领域的难点、痛点问题，助力跨境支付行业提质增效。

三、促进跨境支付健康发展的监管策略

跨境支付业务发展应按照党中央、国务院关于防控系统性金融风险和加强金融基础设施统筹监管与互联互通的部署要求，针对中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情影响等内外部形势，强化战略预判、细化应急预案、统筹协同推进，在保障现行跨境支付清算网络平稳运行基础上，有序构建自主可控的跨境支付清算体系，不断提升我国金融自主权和金融安全水平。

（一）推进自主可控跨境支付清算网络建设，提升国家金融安全

一是针对SWIFT 在较长一段时间仍是跨境支付交易信息传输主渠道这一现实，持续加深与SWIFT 的全方位合作，努力提升在规则制定和业务运营领域的话语权，为我国跨境支付清算网络建设赢得空间和时间。二是从构建SWIFT 备份网络的角度切入，以“一带一路”国家和地区为重点，引导境内相关跨境支付市场主体按照“市场导向、商业运作、国际惯例”原则，加强与境外相关市场主体合作，稳步推进自主可控跨境支付信息传输网络建设，提升跨境结算渠道自主权。三是引导鼓励CIPS 参与者采用专线方式接入，逐步降低CIPS 系统接入对SWIFT网络的依赖。

（二）完善市场竞争合作机制，扩大跨境支付服务覆盖面和竞争优势

一是支持CIPS 发挥金融市场跨境互通和双向开放的基础设施作用，研究CIPS 与全球主要金融市场基础设施互通互联的可行性，参照SWIFT GPI 项目，构建低成本、快速、透明和可追溯的跨境支付服务体系，不断提高CIPS 服务覆盖面和辐射能力，更好地服务“走出去”发展战略和人民币国际化。二是支持清算机构、非银行支付机构、银行机构在有效防控风险的前提下，与境外机构开展合作，重点推动我国应用成熟且具有比较优势的移动支付、互联网支付产品在境外的应用，助力双边、多边贸易结算，提高我国跨境支付行业国际竞争力。三是积极运用“沙盒”监管机制，在坚守监管底线的同时，引导相关市场主体运用区块链等金融科技，聚焦“场景+支付”综合化跨境支付解决方案，提供端到端的优质服务，解决传统跨境支付面临的结算效率较低、安全性较差、成本较高等痛点，满足多层次支付服务需求。

（三）健全跨境支付法律监管框架，规范跨境支付业务发展

一是推动制定跨境支付业务专项法律法规，明确跨境支付业务市场准入、业务处理、信息安全、市场退出等全业务流程监管规则，不同持牌机构从事同质跨境支付业务实现“同业务、同监管”。二是着力推进监管科技发展，依托大数据、人工智能等金融科技手段，探索将跨境支付监管规则嵌入业务处理流程，督促相关市场主体及时堵塞风险漏洞。三是通过有效的监管安排和风险隔离措施，防范支付清算市场对外开放可能引发的金融信息风险和资金清算风险，保障我国金融安全。四是推进跨境支付业务监管的国际合作，积极参与国际规则制定，增强我国在跨境支付行业治理的话语权，维护我国跨境支付市场主体的合法权益。

（四）强化跨境支付风控能力建设，规避“走出去”相关法律风险

一是引导境内市场机构通过与境外机构在技术、标准、业务模式等方面开展合作，以“本土化”方式拓展业务，规避直接进入境外市场所面临的法律等风险。二是引导国内支付业务经营机构在“走出去”前，深入了解业务所在国家或地区的政治、法律、经济、文化、市场等情况，避免因“水土不服”引发的违规等风险。三是督促银行机构加强内控机制建设，建立制度化、可操作的跨境支付业务风险预警应对机制，实现稳健长续经营。