积极福利视角下我国农村精准扶贫的优化路径

李书巧，李 寒

(东华大学人文学院，上海200050)

积极福利理论倡导的理念是在一定程度不平等的状态下促进个人自身能力的发展，保证公民个人所享有的权利，强调公民个人的作用及责任，以此来改善基层公民的生活状况，这个理念对我国当前的精准扶贫具有重要的借鉴意义。在精准扶贫的过程中，既要以“精准”为基础，又要注重个人的发展。通过个人的发展达到脱贫目标，建立脱贫的长效机制，提升公民的幸福感是精准扶贫的重要价值诉求。

一、积极福利理论的核心价值

积极福利理论的核心理念是“无责任即无权利”。“无责任即无权利”的原则倡导的是现代意义的社会公正。所谓的现代意义的社会公正指的是在享受权利的同时要尽到相应的责任和义务，在享受机会的同时要积极应对风险。从社会福利政策中获益的广大民众，应当积极参加工作来改善自己的生活境况，并且为国家的经济社会建设积极做出自己的贡献[1]。在“无责任即无权利”的核心理念下，积极福利理论的政策主张可以概括为以下几个方面：

(一)培养自发的带有目的的自我

积极福利理论的目标是“培养自发的带有目的的自我”。“自发的带有目的的自我”指的是不逃避风险，也不推脱风险，而是积极地应对风险，勇于担负起责任，从而促进个人能力的提高和自我实现。传统的福利观认为福利是不附带其他条件的权利的享有，忽略了公民个人所应尽的责任，造成国家“养懒汉”的现象，并造成了一定程度上的福利依赖，给社会发展带来很大的危害。积极福利观则认为要在满足个人经济利益的基础上着重培养公民个人的责任意识，充分激发个人潜能，提高个人能力，促使个人不断进取，获得自我发展，提升公民的幸福感。

(二)树立积极的风险观

吉登斯认为当代社会中的风险，对于人们而言，不只是危机，通常还包含着促使个人实现更好发展的机会和创新[2]。当代社会中的风险不同于实行全面工业社会背景下的外部风险，它是随着社会经济的发展变化，而出现的具有不可预测性的全球性的人为风险。积极福利理论倡导在风险社会中，政府应当充分利用风险激发社会活力，通过积极的福利政策引导公民积极地应对风险，将风险转变为机遇，主动承担起社会责任。此外，积极福利理论还主张政府为公民个人的发展创造有利的外部条件，并提供适当的物质帮助，从而促使个人摆脱对政府福利的依赖，推动个人和社会的发展。

(三)强调人力资本投资

积极福利理论将幸福感作为福利政策实施的一个衡量标准，幸福感的获得更多的是基于自我价值的实现，所以积极福利理论主张通过人力资本投资来代替经济援助，实现个人自身能力的发展。积极福利理论所强调的人力资本投资主要在于教育和培训方面，主张通过终身的教育和培训，来不断地提高个人素质和技能，从而使个人有效应对社会中的风险和问题，保证其自主生活的能力。

(四)提倡“包容性”的机会平等

积极福利理论从包容与排斥的相对视角对平等的价值理念进行了新的阐释，吉登斯认为平等即为“包容性”，不平等则为“排斥性”，应从社会排斥和社会包容两方面来理解平等的涵义。“包容性”意味着社会成员的公民资格体现在其实际拥有的各项权利、应承担的义务、发展的机会以及在公共空间中的参与；不平等则与之相反，其意味着“排斥性”，即“把属于某些群体的人排除在社会主流之外的机制”[3]。而且，吉登斯认为自上而下的传统的社会福利制度是一种披着社会公平外衣的结果公平[4]。积极福利理论倡导的是公民的机会平等，即贫困人口和非贫困人口应获得同样的发展机会。其次，积极福利理论所倡导的机会平等是一种“包容性”的社会平等，即允许一定程度的不平等存在，期望在更大程度上激发个人的发展潜能。

(五)政府主导、多元社会主体积极参与的福利模式

积极福利理论主张在推动“社会投资型国家”建设的过程中，推行社会福利主体的多元化，即在政府的主导下，公民以及其他非政府机构能够积极承担起社会福利的责任。政府、企业、“第三部门”等多元社会主体的积极参与能进一步提升社会福利供给的精准度与社会效率。因此，积极福利理论倡导多元社会主体积极参与福利的制度建设，担负全面建设社会的责任，以个人的发展促进社会的发展，积极实现可持续发展的社会福利目标。

二、贫困的深层次分析

厘清贫困产生的原因，分析贫困形成的逻辑，对找准精准扶贫的发力点至关重要。有学者指出贫困的发展阶段、表现方式和基本原因一般有四种，一是物质不足；二是能力不足；三是权利不足；四是动力不足[5]。随着对于贫困问题的深入研究，对于贫困的认知也逐渐由外在表现形式的收入贫困转向了直接导致贫困的能力贫困，进而揭示了贫困的本质：权利贫困。而且在解决贫困问题的实践中，不少学者发现，贫困的一个更深层次的原因在于贫困者的“精神贫困”。

(一)贫困的外在表现形式：收入贫困

当前我国界定贫困户的标准主要是贫困线，贫困线由国家根据不同地区的经济发展水平进行确定，它是指在一定的时空和社会环境下，人们能够维持基本生存的最低支出。一个家庭的最低消费支出是和其收入直接相关的，所以贫困户的界定通常由家庭收入决定，外在的收入贫困就成为了界定贫困的主要标准。早期对于贫困的研究也是从收入的视角切入的。英国的经济学家博西姆·朗特认为贫困是由于家庭的总收入不能满足生存所必需的最低限度的生活必需品所导致的状态。我国学者许飞琼也提出相似的观点，其认为绝对贫困是在一定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要[6]。纵观我国的贫困现状，我国的大多数贫困户都是由于收入不足而陷入贫困境地，所以收入贫困是贫困最直观的表现形式。

(二)贫困的直接原因：能力贫困

收入贫困是贫困最直观的表现形式，但它只是贫困的表象，或者说是贫困的结果。随着贫困问题研究的不断深入，可以发现，导致贫困的直接原因是个人能力的不足。个人不具备从事某项职业的知识或技能，或由于其自身原因无法从事具有收益的劳动，那么在市场环境下就会受到排斥，进而无法获得足够的收入来维持基本的生活需求。阿玛蒂亚·森曾在对收入贫困反思的基础上提出了能力贫困，他认为贫困是因为人的可行能力被剥夺，要帮助贫困人口实现脱贫就要提升人的可行能力[7]。Walby认为可行能力是指个体拥有实质机会的自由，它和个人发展的现实机会与限制性因素有关，能够更精准地把握贫困的实质内容[8]。能力贫困的问题在我国普遍存在，基于能力贫困的原因，而间接导致了个人各方面发展机会的限制，进而导致整体性贫困的产生。

(三)贫困的本质：权利贫困

权利是实现个人能力的基础，权利的丧失和剥夺将导致能力的不足，所以能力贫困的深层次原因是权利贫困，权利贫困是贫困的本质。如果无法保证个人权利的享有，那么由此而导致的能力缺失，会在很大程度上导致贫困的产生。阿马蒂亚·森在1981年出版的《贫困与饥荒：论权利与剥夺》一书中提出了权利贫困理论：不管贫困以什么形式存在，它的本质都是人们在市场条件下由于权利的缺失或其他条件的不足所造成的“交换权利”的下降或丧失[9]。我国学者孙海英认为在既有制度下对贫困群体的政治、经济、社会、文化以及生态权利的限制和歧视导致的权利贫困使农村贫困群体长期居于弱势地位，主要表现为政治参与权利的能力低下、权利实现渠道的阻塞和主流的话语体系中的表达不畅等[10]。我国公民平等地享有政治权利、经济权利以及文化权利等多种权利，但我国存在相当一部分公民缺乏权利意识，没有权利观念，造成“权利贫困”的现象，这种现象在贫困户中屡见不鲜。

(四)贫困的根源：精神贫困

在扶贫实践中，贫困户既是扶贫的主体，又是扶贫的客体，对扶贫的成败起着关键作用。相较于外源性的贫困，内源性的“精神贫困”更难以解决。“精神贫困”是造成贫困的根源，是解决贫困问题的源头，在根本上制约着扶贫的效果。“精神贫困”使得国家的救助政策在一定程度上造成了“消极福利”“福利依赖”和“养懒汉”的现象。美国人类学家奥斯卡·刘易斯提出的贫困文化理论指出穷人之间独特的集体互动使穷人之间产生了一种脱离社会主流文化的贫困亚文化，这种亚文化塑造了生活在贫困中的人的基本特点和性格，通过内在效应得到加强，产生贫困的代际传递现象[11]。在刘易斯贫困文化的观点中已经蕴含了精神贫困的含义，文化上的贫困造成了穷人生活价值观、态度以及行为方式等层面的贫困化。还有学者提出不论造成贫困的直接原因是什么，精神贫困始终是主观上的首要根源[12]。在我国，部分农村地区闭塞的环境，村民根深蒂固的落后思想以及对扶贫的错误认知造成了普遍的“精神贫困”，这将是精准扶贫的一大难题。

三、我国农村精准扶贫的困境分析

(一)传统扶贫模式的束缚

随着精准扶贫政策的推进，帮扶方式日益呈现出多样性，包括产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、物质扶贫等精准扶贫方式。但现阶段的精准扶贫模式依然受到传统扶贫模式的束缚，制约了精准扶贫的效果。

1.救济式扶贫的惯性影响

救济式扶贫实现的是一种短期利益，易造成贫困户的福利依赖，使贫困户主观上认为政府能够包办脱贫，形成消极脱贫的思想和习惯。在精准扶贫实践的过程中，部分地方政府将上级部门拨付的扶贫资金采取一刀切的方式，直接按户分发，却对扶贫资金的去向不予过问，在一定程度上导致扶贫资金的滥用，耗费了扶贫资源。另外政府人员常常把为贫困户弄头牛、弄几只鸡作为扶持的手段，这种做法的实质就是直接为贫困人口输送利益[13]。一味地追求经济利益，只注重到了形式上的脱贫，而忽视了基于个人发展的实质性脱贫。对于贫困户来说，解决其基本的生存保障问题是必要的，但更重要的是要让贫困户能够真正走出贫困的泥潭，具备可持续的发展能力[14]。

2.粗放式管理方式导致虚假脱贫

精准扶贫战略指出要通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户[15]。但目前在精准扶贫的实践中，依然不乏粗放式的管理模式。错位的政绩观导致部分政府为了完成上级下达的扶贫任务，虚报扶贫结果，造成了“虚假脱贫”的现象。在对贫困户的识别上，部分政府基于难以完成扶贫任务的原因，将真正贫困的村民排斥在扶贫制度之外，虚报“贫困户”的信息。此外，对于扶贫资金缺少有效的监督，导致扶贫资金因权力腐败或寻租问题而滥用，浪费了扶贫资源，使扶贫效果大打折扣。挪用扶贫资金，截留扶贫资源，或者“扶农”不“扶贫”等问题普遍存在，在一些偏远的地区，还存在“越扶越贫”的乱象[16]。粗放式的管理模式，对精准扶贫的深入开展造成了很大的阻碍，也是精准扶贫没有完全落实到位的具体表现。

(二)“能力扶贫”投入不足

在精准扶贫的过程中，贫困户的主体地位并没有得到彰显，基于能力不足而导致的长期贫困的窘境还没有得到有效缓解，政府在对贫困户的“能力扶贫”上存在欠缺。其一，利益表达能力帮扶不足。贫困户基本上总是处于社会底层，其影响力经常被忽略，导致被排斥在主流话语权之外。精准识别、精准帮扶和精准管理都需要贫困户的意见表达，但部分地方政府在精准扶贫推进的过程中，主导能力过强，主观决定政策的实施，忽视了本就弱化的贫困户的利益表达能力。其二，参与能力帮扶不足。贫困户作为精准扶贫中不可缺少的重要参与力量，是精准扶贫取得成功的关键，但在精准扶贫的推进中，贫困户表现出明显的参与力不足。贫困户的参与力不足主要表现为参与意识低下和自身能力不足，而政府在其中并未起到积极的引导作用，且多渠道动员能力不足，造成贫困户参与的虚置化。其三，实践能力帮扶不足。贫困户接受文化教育和培训的机会有限，由此导致的实践能力不足是导致贫困的主要原因。而当前农村教育资源的缺乏和精准扶贫中培训的低层次化限制了对于贫困户能力帮扶的效果，有限的文化水平以及低层次的培训导致贫困户就业能力的限制。

(三)“权利扶贫”意识淡薄

在贫困户中，由于“权利贫困”而导致无法摆脱贫困的现象很普遍。贫困户不擅于维护自己的选举权，导致在选举过程中出现盲从和被利用的问题；贫困户不擅于维护子女受教育的权利，使子女过早地辍学，产生了贫困代际传递的问题；贫困户不擅于维护接受公共医疗卫生服务的权利，导致因病致贫问题的扩大化。我国在精准扶贫过程中涉及到扶贫对象的生存权、发展权、教育权等权利，但在实践中未能处处落实，更没有内化为贫困户自发的权利诉求，出现了民生权虚置现象[17]。此外，在部分地区，权力集中的村党支部与村委会，几乎单独决定了村庄贫困户名单，忽略了民众评议环节，对村民意见置之不理；即使进行了民众评议，决策时也并未进行参考，只是走过场、搞形式，加深了村民的权利贫困[18]。在脱贫攻坚的过程中，政府很少对贫困户的“权利贫困”加以重视，没有相关政策出台，也没有具体措施指向“权利脱贫”，因此在目前的精准扶贫中，政府在对于贫困户“权利扶贫”的问题上意识还较为淡薄。

(四)“精神扶贫”任重而道远

随着精准扶贫工作的深入开展，新问题也不断涌现，尤其是具有潜藏性的“精神贫困”问题。其一，贫困户存在对于精准扶贫的认识偏差。很多贫困户认为扶贫就是给钱给物，坐等政府的救助，将扶贫款买酒喝，将扶贫羊羔宰杀吃肉，安于现状，缺乏摆脱贫困的主动性和积极性，甚至拒绝接受外界提供的职业技能培训，实质上是属于“自愿性贫困”的福利依赖[19]。其二，扶贫资源在“精神扶贫”上的分配不足。部分地区在基础设施建设、农业产业项目建设的方面投入了大量人力物力，而对于教育、文化、科技等方面投入则偏少，精神文化方面的不重视直接致了扶贫成果的不可持续性，投入大量资源之后暂时摆脱贫困，但时间不长又重返贫困[20]。其三，贫困户的依赖阻碍。在精准扶贫工作的推进过程中，部分符合脱贫条件的贫困户拒绝脱贫，不配合脱贫工作，少数伪贫困户隐瞒实际生活水平，享受国家的扶贫福利。在中西部等地区就不同程度地存在不愿脱贫的贫困户，部分村干部反映，有的贫困户甚至存在“我脱不了贫，你当不了官”的思想[21]。

“精神贫困”是政府推进精准扶贫政策的过程中所暴露出来的深层次矛盾，在以往工作中对“精神贫困”的忽视，造成了这种矛盾的加深。而“精神贫困”的产生是由农村相对落后的思想文化建设、看不到希望的失落感以及政府的错配帮扶资源等多种原因造成的，“精神贫困”的长期性、复杂性和根源性将使政府“精神扶贫”面临严峻的挑战。

(五)多元社会主体参与的表层化

随着精准扶贫的深入开展，贫困问题也有了新的特征，致贫原因复杂、返贫随机性以及贫困户自身的问题等多种特征加剧了政府单方面全面主导精准扶贫政策的难度，联动社会主体积极参与精准扶贫，实现合作协同帮扶具有重大意义。当前各级政府在精准扶贫工作中积极联动其他社会主体进行参与，其他社会主体也积极参与到精准扶贫的工作中，但各社会主体参与的深度还不足，社会主体的活力还未被充分激发，其内在优势没有得到充分发挥，制约了扶贫效果。目前来看，社会主体参与精准扶贫事务的分类管理的深度还极为有限，除广东等沿海经济发达地区正渐渐放开社会主体参与分类管理，大部分地方政府仍保持全面主导，严格控制着扶贫对象、资源和项目的管理，这不利于精准扶贫分类管理的有效开展，也使其与社会参与分类管理的需求产生矛盾[22]。

四、我国农村精准扶贫的优化路径

(一)以“救济式扶贫”为基础，积极发展“开发式扶贫”

以“开发式扶贫”为扶贫体系的主体，是适应我国从绝对贫困为主到相对贫困为主，从暂时性脱贫为主到持续性脱贫为主的必然要求[23]。但要帮助贫困户实现可持续发展，首先要保证贫困户的基本生活需求，因此要以“救济式扶贫”为基础，积极地发展“开发式扶贫”。首先，要弱化“救济式扶贫”在精准扶贫体系中的占重比例，对于贫困户的物质帮扶能够满足其基本生活需求即可，更重要的是帮助贫困户获得可持续发展的能力。其次，要引导贫困户树立积极的风险观，本来就处于弱势的贫困户更不愿意担任风险，而政府就要积极地与贫困户共担风险，做好贫困户的坚实后盾，帮助贫困户获得转风险为机遇的能力。再次，要创造“包容性”的机会平等的社会环境，在产业扶贫中通过政策倾斜为贫困人口创造一定程度的竞争力，激发扶贫参与的活力，提高贫困户的积极性。最后，要加强考核制度，对各地方的扶贫资源加强监督，对扶贫过程进行精细化管理，对脱贫成果进行严格筛选和考查，谨防“虚假脱贫”现象的产生。

(二)多维度加大人力资本投资，促进贫困户“能力脱贫”

在精准扶贫中，要尊重贫困户的主体性地位，多渠道保障贫困户的利益表达能力的实现。通过加大对“精准扶贫”政策的宣传，使贫困户正确认识“精准扶贫”，消除贫困户对于政府包办扶贫的错误看法，动员贫困户自觉主动地参与精准扶贫。提高贫困户的组织化程度，增强内部的凝聚力，发挥贫困户之间，村民与贫困户之间的联动作用，使贫困户在参与的过程中具有归属感。组织相关培训，对贫困户进行民主参与的方式、途径以及程序进行普及，提高贫困户参与民主决策的自身能力，引导贫困户有序化地参与民主决策。还要注重加大对贫困户进行教育、培训的力度。积极引导贫困户认识到学习对于自我发展的重要作用，帮助贫困户树立终身学习的观念，通过多渠道帮助贫困户接受教育，尤其要从贫困户子女的幼儿园教育抓起，从根本上阻断贫困代际传递的现象。此外，要以市场需求为导向，结合贫困户的个体需求，为有劳动能力的贫困户在给予基本的物质保障的基础上提供多层次的培训和就业机会，促使贫困户通过培训掌握职业技能，在满足市场需要的基础上提升就业率。最后，因地制宜也是实现贫困户“能力脱贫”的有效途径。对于生态环境良好、有条件进行产业扶贫的地区，政府应积极引入与区域、市场及贫困户需求相适应的扶贫产业，在产业发展的工作实践中增强贫困户的技能和能力，帮助贫困户获得长期脱贫的能力；对于生态环境恶劣，文化程度低，就近工作机会少，外出工作机会有限的贫困户，政府应实施积极的易地搬迁政策，并使贫困户在接受技能培训的基础上为其在搬迁地提供适当的就业机会。

(三)以普惠基本理念为依托，促进贫困户“权利脱贫”

推进贫困地区的基本公共服务的均等化，不仅能够改变区域村民的生活条件，更能够给贫困户带来发展机会。改善公共文化设施，使贫困户在社会文化生活中学习科学文化知识，增强贫困户对于教育的吸收能力；改善交通设施，使贫困户拥有更加便利的出行条件，从而获得更多的就业机会；改善医疗卫生条件，使贫困户减少因病加深贫困的可能性。此外，实施法律援助也是消除“权利贫困”的积极途径，加大对贫困户进行法制宣传的力度，普及法律知识，唤醒贫困户的法律意识，使贫困户明确自身应享受哪些权利，如何享受这些权利以及如何维护自己的权利。还可以由政府联动法律有关部门设立免费的法律咨询点，使贫困户有维权需求时能够得到及时的帮助，从而维护自身权利，保障自身的可行能力。

(四)增强内生驱动力，促进贫困户“精神脱贫”

贫困户享受精准扶贫政策带来的利益的同时，也要担负起相应的脱贫责任。政府要向精准扶贫瞄准的贫困户明确其所得到的扶助措施以及脱贫责任与义务。对于有劳动能力却不积极配合脱贫工作，具有“福利依赖”特征的贫困户要给予警告，并适当降低扶助水平。同时，基层的扶贫干部要深入到贫困户中去，真正想贫困户之所想，急贫困户所急，了解贫困户的真实意愿与需求，引入与贫困户需求相适应的扶贫资源，力求效益最大化。还要充分发挥已脱贫的贫困户的积极带动作用，给予其适当的奖励，并进行积极的宣传，以此增加其他贫困户的动力。增加贫困户的信心与增加贫困户的动力同样重要，政府应将属于公开范围内的扶贫资金分配、扶贫项目引进过程以及扶贫成果等内容进行公示，以阳光化的扶贫操作赢得贫困户的信任，增加贫困户脱贫的信心。此外，政府应积极引导贫困户追求幸福感，减少对贫困户的直接经济援助，致力于帮助贫困户提升自身能力，让贫困户在自我发展的过程中体会幸福感，促进自我实现与脱贫目标的实现。

(五)为社会各主体的深度参与提供发展空间

中国的贫困人口多而分散，所需求的扶贫资源给国家财政带来很大的压力，所以要积极发挥企业、社会团体以及其他民间力量为精准扶贫提供多样化资源的作用，并给予其政策上的支持和保障。同时要充分发挥企业、社会团体和民间力量数量庞大的优势，降低社会各主体的准入门槛，积极发动各社会主体通过其自身的优势，对接贫困户的精细化需求，实现扶贫资源供给与需求的匹配，提高扶贫资源的精准率。此外，社会团体的多样性决定了社会服务的多样性，贫困问题的复杂性和不确定性需要多种社会服务的支持，各社会团体的积极参与能弥补政府在提供多样化公共服务方面的不足。因此，政府应放开各社会主体参与精准扶贫的服务范围，允许具备相应资格的社会主体参与精准扶贫的分类管理，为贫困户提供多样化的扶贫服务。