湖北省农田水利工程运行维护监管现状及问题对策研究

潘少斌，吴 瑕，李苏犁，李 丽，刘正军，熊 伟，杨小伟，刘路广

(1.湖北省水利水电科学研究院湖北省节水研究中心，武汉 430070; 2.湖北省水利厅，武汉 430071)

机构改革后，水利部门在农田水利建设和管理方面的职责主要是负责农田水利工程运行维护监管。为贯彻落实“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，实现农田水利工程“没人管的要有人管，有人管的要管得好”的要求，有必要调查湖北省农田水利工程运行维护监管现状，并剖析目前存在的问题，在此基础上提出解决的对策和建议[1]。

本文采取书面调研和现场调研相结合的方式，对湖北省农田水利工程运行维护监管工作进行了全面的梳理和摸查。书面调研以调查表格填报为主，调研范围覆盖湖北全省；实地调研以现场访谈为主，涉及湖北潜江、宜昌、荆门、荆州等地，调研对象包括水利和湖泊局、灌区管理单位、乡镇水利站、村委会和当地群众等。

1 农田水利工程基本情况

本文对湖北省17个市州、89个县市区的农田水利工程基本情况进行了初步调查，调查工程类型包括塘坝、小引水堰(流量<1 m3/s)、小型灌排泵站(装机功率<1 000 kW)、规模以下灌排水闸(流量<5 m3/s)、机井、水窖(水池)、田间灌排沟渠及配套建筑物等。据调查，全省农田水利工程完好率总体在65%左右，各类工程完好情况见表1。

调查的农田水利工程中，约83%的工程已明晰产权，71%的工程已移交产权，各类工程产权明晰及移交情况见表1。产权主体包括国家、村集体、农民用水合作组织、受益户集体、社会投资者及个人，其中村集体所有的工程占总数的65%以上；国家所有(一般为乡镇政府)的工程数量较少，占比仅1.7%，但主要为规模相对较大的闸站工程；农民用水合作组织、受益户集体及个人所有的工程占比相近，均在10%左右；社会投资者所有的工程最少，占比仅为0.2%。

表1 湖北省农田水利工程基本情况表

工程完好率与管护责任的落实、管护资金的投入密切相关。一般情况下，灌排闸站工程、规模较大的工程管护资金保障程度较高，工程完好率也相对较高；武汉等经济发展水平较高的地市，地方财政投入工程管护的资金较多，工程完好率也相对较高；工程产权主体的责任履行和管护资金筹措对工程管护也有积极影响，产权明晰比例较高的小型灌排泵站和水窖，工程完好率也最高。

2 农田水利工程运行维护监管情况

2.1 管护机构现状

农田水利工程管护主体一般与工程产权所有者相对应，其责任主要为工程日常管护，包括工程运行管理、安全巡查、维护检修等[2,3]。具体承担日常管护工作的则主要是基层水利站和农民用水合作组织等基层水利服务机构。

各地基层水利站一般以乡镇为单元设立，个别地区以流域为单元成立。80%以上的水利站由水利部门管理，其余由乡镇政府或农业农村部门管理。95%以上的水利站为全额或差额拨款事业单位。人员经费及公益性业务经费全额纳入县级财政预算的，经费保障率一般能达到80%以上；未全额纳入的，经费保障率相对较低，约20%～80%不等。

大部分地区建有农民用水合作组织，其中大多有管理用房或与水利站共用管理用房，其经费来源主要为水费计提收入，经费保障程度不高，普遍在60%以下。

2.2 运行维护情况

湖北省一半以上的县(市、区)制定了保障管护经费落实的相关政策和财政补助经费奖补机制，但是维护经费落实率普遍不高，全省整体上落实比不足50%。维护经费来源主要有财政预算资金、产权所有者筹集资金、政府性基金和其他水利规费收入，其出资比例大约为9∶2∶1∶1。维护经费中约有4/5用于工程运行维护支出，约有1/6用于人员工资及福利支出。各地普遍建立了维护经费使用管理制度，用于规范维护经费的使用和管理。

2.3 运行维护监管情况

湖北省绝大部分县(市、区)水行政主管部门履行了运行维护监管职责，监管重点为规模较大的农田水利工程。所有权人对农田水利工程运行维护的监管力度相对较弱，个别县(市、区)所有权人未完全履责。履行了监督职责的，一般都建立了运行维护监管制度，并据此开展指导、检查、监督、考核等工作。

3 存在的困难和问题

为贯彻“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，湖北省农田水利工程运行维护监管面临着新的挑战，现有运维监管模式主要存在以下4个方面的困难和问题。

3.1 重建轻管，维护监管资金缺乏

近年来，由于管护资金不足，造成大量农田水利工程建后管理不到位、维护不及时，功能衰退较快，有的甚至无法正常使用。究其原因，一是重建轻管的思想并未得到根本性的扭转，目前各级农田水利资金主要还是用于工程建设，投入建后运行管护的资金比例很低，加上农田水利工程点多面广，运维监管资金缺口很大。二是管护经费来源有限，目前湖北省水利工程管护经费主要来自于各级财政补助，其中以中央和省级补助为主，但是补助额度有限且主要用于关键工程管护；市、县各级财力有限，市县财政补助只能作为补充；而乡镇或村集体财政更是捉襟见肘，根本无力筹集足够的维护经费。

3.2 人才缺乏，基层监管力量薄弱

农田水利工程运行维护监管实施主体主要为各乡镇政府和村集体等产权所有者，实际日常工作主要由乡镇水利站、农民用水合作组织等基层水利服务机构承担。由于编制不足、待遇不高、工作环境相对较差，基层水利服务机构普遍存在人员不足、人才缺乏、职工年龄结构老化、技术服务体系不健全、监管力量薄弱等问题。

3.3 职责不清，监管责任难以压实

因现行管理体制机制不适应、不健全，管护主体思想认识不到位等原因，目前农田水利运行维护监管存在监管职责认识不清、监管责任难以压实等问题。

机构改革后，水利部门在农田水利建设和管理方面的职责有所调整，部分地区对监管责任认识不到位，导致开展农田水利工程运行维护监管工作的积极性和主动性不高。

部分地区基层水利服务机构管理体制不适应监管需求也为农田水利工程运维监管带来诸多弊端。以乡镇水利站为例，部分地区以乡镇政府管理为主，水利部门无法根据工作需要统一调配管理基层水利工作人员，造成人员管理失控，专业人员流失，队伍发展停滞，水利服务职能难以发挥。

部分地区农田水利工程产权制度改革不彻底，落实不到位。一方面，还有部分农田水利工程产权尚未明晰，管护主体缺失；另一方面，一些通过改革已经明确了管护责任主体的工程，管护责任仍停留在纸上、流于形式。农田水利设施具有很强的公益性，部分村集体、农民用水合作组织以及农户对管护主体责任认识不到位，认为工程运维监管是水利部门和各级政府的事情，不履行管护主体责任和义务，造成部分末级渠系工程维护监管无人问津。

3.4 手段落后，运维监管效率较低

目前，湖北省农田水利工程的运行维护监管还是以人工巡查监管为主，现代科技手段运用不多，信息化、自动化设施配套建设少，信息化、自动化水平低。传统的监管手段覆盖面有限，需要投入大量人力和资金，效率低下。

监管手段落后，信息化、自动化程度低，一方面是由于农田水利还存在不少工程短板，建设投资多以改善灌排条件为主要目的，投入监管能力建设提升的资金有限；另一方面，农田水利工程相比于骨干工程，规模小、基数大、点多面广，客观上影响了投资效益比，增加了农田水利工程运维监管现代化改造的难度。

4 建立健全农田水利工程运行维护监管机制的建议

为提高农田水利工程运行维护监管能力，充分发挥农田水利工程的效益，针对农田水利工程运行维护监管中存在的问题及产生相关问题的原因，提出以下几点建议[4-7]。

4.1 拓宽渠道，加大运维监管投入

强化农田水利工程运行维护监管的基础是保障经费来源。针对运维监管资金缺乏的问题，一是要争取各级财政，特别是中央和省级财政加大奖补力度，涉农有关部门加大农田水利工程建设中运维监管资金的投入比例，提高维修管护“以奖代补”标准；二是要探索建立稳定的多元投融资机制，拓宽投资渠道，推行政府购买服务，鼓励、引导社会资本、用水协会、承包大户等参与农田水利工程监管，形成多元投入、社会广泛参与的格局；三是结合农业水价综合改革，合理利用水价杠杆，依托水权制度改革、奖补机制建设等，提高水费计收率，逐步实现“以水养水”，促进农田水利走上可持续运行和发展的轨道。

4.2 政策扶持，加强基层监管能力

针对基层监管力量薄弱的问题，要充分用好现有政策，加大扶持力度，强化基层水利服务体系建设。

一是完善基层水利服务机构建设。切实给予政策支持，落实基层水利服务机构人员编制，提高工资待遇，改善工作条件，打通人才晋升通道，稳定基层水利工作队伍；引进水利人才、吸收新鲜血液，逐步优化人员年龄结构；加大培训力度，提高基层水利工作人员综合素质。

二是强化农民用水户协会建设。加强政策和资金保障力度，完善农民用水户协会职能，积极扶持和引导农民用水户协会规范发展、自主发展、自主管理，充分发挥农民群众在农田水利工程监管中的主体作用，促进工程效益发挥。

三是探索成立村级水利服务站。农田水利工程运行维护监管难点在村级，探索成立村级水利服务站，其成员由村干部兼任，实行专事专人管理，建立完善的农田水利工程运行维护监管规章制度，保障农田水利工程正常运行。

4.3 健全机制，压实各级监管职责

机制不健全是导致监管不到位的重要原因，因此亟需健全农田水利运行维护监管机制体制，压实各级部门及所有权人的监管职责。

一是厘清各级水利部门与农业农村部门在农田水利工程建设管理方面的职责划定，理顺工作机制，明确各方职责，为开展农田水利工程运行维护监管工作提供政策依据，避免建管责任主体不一致，以致出现管理空白区或多头管理。

二是继续推进农田水利工程产权制度改革，明晰工程产权，明确工程管护主体，落实工程管护责任。切实增强各产权主体和农户在工程监管中的主体意识和权责意识。

三是建立农田水利工程管护激励机制和奖惩机制，强化履职问责。制定和出台具有实效性和可操作性的实施办法或细则，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行奖惩，将农田水利工程运行维护监管责任压实到各责任单位和责任人，协调督促各方在农田水利工程运行维护监管中履职尽责。

四是创新宣传形式，充分利用广播电视、互联网等传播手段，加强水利相关法律、法规和政策的宣贯，明晰水行政主管部门、乡镇政府、基层水利服务机构、村集体、农民用水合作组织、农户及其他产权所有人的职责，提高各级水利部门及各工程管护责任主体，特别是乡镇、村级管护主体对农田水利工程运行维护监管工作的认识和积极性。

4.4 创新手段，强化信息技术运用

目前，全面实现农田水利工程运行维护监管信息化、自动化尚有较大的难度，可结合灌区现代化改造、农业水价综合改革等项目实施，创新农田水利工程运行维护监管手段，强化信息技术运用。

一是依托农业水价综合改革、高标准农田建设等项目，完善计量设施配套，夯实农田用水管理基础。

二是结合灌区现代化改造等项目，加快信息化基础设施建设，推进信息技术与农田水利业务的深度融合，强化农田水利工程运行维护监管信息支撑，提升农田水利工程监管水平。

5 结 论

农田水利工程是农业生产过程中不可或缺的基础工程，良好的运行维护监管是农田水利工程长效运行的保障。为提升湖北省农田水利工程运行维护监管水平，针对现状存在的问题，本文提出以下建议：一是健全制度建设、强化政策宣贯、加强政策引导，提升各级水利部门及各工程管护责任主体对农田水利工程运行维护监管工作的认识和积极性；二是争取政策和资金支持，完善农田水利工程运行维护监管机构建设，落实农田水利工程运行维护监管各项经费；三是充分结合农业水价综合改革、灌区现代化改造等项目的实施，为农田水利工程长效运行和运维监管能力不断提升夯实基础。

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