地方政府预算支付透明度及支付效率对财政风险的影响研究——基于省级面板数据的实证分析

徐 曌, 何泰屹, 陈小玉

(天津商业大学 经济学院, 天津 300134)

一、引言

目前，中国的预算体系存在主动公开的意识不强、公开的内容不够全面、社会公众获取财政信息的渠道不够通畅、相关指标的解释说明不够清晰等问题。党的十九大提出了要“建立全面规范透明的预算制度”的要求。各级政府都在致力于打造阳光财政，让所有使用财政资金的部门全面公开预算和决算信息，让群众找得到、看得懂、能监督。按照相关部门建立全面规范透明预算制度的战略部署，一是要执行好现有制度，督促各级预算单位贯彻落实好公开责任;二是要继续完善公开的手段、拓宽公开的渠道，结合网上公开平台建设，实现全面和全民公开;三是各级政府要加强沟通和经验交流,学习其他各级预算单位好的经验和做法，取长补短，完善本级政府的预决算公开管理制度，共同推进公开工作。

战略部署的完成只是第一步，伴随中国经济的高质量发展，如何高效执行战略成为重点。在执行战略的过程中，政府预算支付透明度与支付效率的提升是否能够有效解决财政支出边界模糊、透明度弱、监督有效性差等财政风险问题，成为社会各界广泛关注的焦点。

二、文献回顾

大量学者对政府预算支付透明度这一问题进行了深入地调查研究。何宏[1]从影响政府预算制度透明度与效率的制度障碍角度出发，分析了现行政府预算制度中的缺陷，认为应该结合实际需要对预算权力进行制衡以破解现行预算制度编制、执行、调整、监督、绩效的闭环,代以更加科学合理的制度安排,并提出了加快改革进程以促使公开透明、法治高效的目标成为现实, 推动政府预算制度的完善和改进,提升国家治理能力的建议。张婷、余红艳[2]以建立规范透明的预算制度为切入点，剖析了现行预算制度存在的制度约束及其内在原因，阐明了各级政府部门优化预算制度的实现路径与政策选择，提出了在国家治理背景下进一步优化预算制度使之规范透明的具体建议。吕凯波等[3]基于31个省(自治区、直辖市)2014年和2015年的财政透明度调查研究发现：各项预算信息公开详尽程度的要求不统一、公开范围的不明确这两个因素造成了我国财政透明度整体水平偏低、“四本预算”透明度高低不同的现状，探讨了政府信息公开制度建设和公民政府信息公开需求两个因素对推动政府预算透明度转型的作用，并以这两个因素为切入点提出提高地方政府财政透明度、促进国家治理体系和治理能力现代化的政策性建议。陈凯[4]围绕着“为什么地方政府预算透明度建设举步维艰？”这一问题展开了深入研究，采取复合分析法对公共预算透明度理论与实践进行了阐述，并通过实地考察调研分析了地方政府预算现存的问题以及所面临的挑战及其原因。同时对国外地方政府预算透明度建设的实践及其经验进行了总结，最后提出了促进我国地方政府预算透明度建设的对策建议。吕侠[5]以完善的公共预算制度对推进社会主义民主与法治建设具有重要的影响为立足点，分析了预算经济与政治的双重属性，阐明了预算不仅具有财政收支规划的经济功能，而且具有各阶层经济利益划分和公众意愿表达的政治功能。由此可见，政府预算支付透明度成为了催生新的政治文化生成的切入点。

同时大量学者对财政风险这一问题进行了深入研究。蒋昀瑶[6]从财政脆弱性视域分析了地方财政风险的影响因素，构建了财政脆弱度指标进行实证分析，研究发现 2004—2012年间出现财政脆弱状态的地区增多，2013 年作为临界点，其后财政脆弱状态的地区逐渐减少。同时通过构建系统 GMM 面板模型，分析得出经济增长波动对地方政府财政脆弱度有显著正向影响，人口老龄化和通货膨胀对地方财政脆弱度有显著负影响。杨丽丽[7]以防范政府债务的财政风险为研究的出发点，就政府现存债务的特征和成因进行分析，并总结了政府债务管理存在的问题，最后从防范财政风险的角度，针对政府债务管理存在风险，提出了应对政府债务财政风险的策略。史胜安、田宝坤[8]的研究旨在帮助政府及时合理地规避与防范财政风险，为此构建了基于主成分分析的BP神经网络组合模型，选取了16个相关指标进行效果检验，力图推动此模型在财政风险预警系统中的应用，为政府监测财政风险预警提供更为科学可靠的理论依据。李燕、彭超[9]从财政资金的统筹现状出发，深入分析了财政统筹资金在使用过程中存在的困境，并针对问题提出相应的解决路径。对于防范潜在的财政风险，其主张设计和实施多元共治的统筹机制，辅之以全面实施预算绩效管理，强化人民代表大会的外部监督职能，提高财政资金的统筹效果，保障积极的财政政策的实施。

综上可知，学者们的研究主要集中于对政府预算支付透明度现状、影响因素、如何提高政府预算支付透明度以及政府预算公开对其他领域的影响的分析[10]-[13]，对财政风险的研究也主要集中于产生原因、构建财政风险预警系统的路径、防范财政风险措施等方面[14]-[16]。而以预算支付透明度、预算支付效率与财政风险之间的关系作为研究对象的成果较少，存在较大的论证空间，故本文将对预算支付透明度、预算支付效率与财政风险之间的关系展开研究。

三、理论分析与研究假设

政府预算公开能够在一定程度上影响政府预算支付效率，进而影响财政风险。政府预算支付是指一国(或地区)为了完成其公共职能，对购买的所需商品和劳务支付的各种财政资金的支付活动的预计和测算。财政风险是指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性，本文具体规定为因收入与支出比例不均衡而带来的风险。预算是行政机构的生命之源，预算公开使得政府的收入与支出暴露在公众之下，政府的预算根据公众的需求进行调整，政府的资金在人民的监督下能够更加充分合理地运用到相关民生项目的建设中去。各级政府的收入与支出情况能够在不断的价值转化中相互匹配，就能达到弱化财政风险、提升民生福祉的效果。

Niskanen[17]建立的官员预算最大化模型认为官员并不以公共福利的最大化为目标，而是以最大化预算为目标。追求效用最大化的官员和追求公共福利最大化的政治家之间存在着博弈，官员由于掌握了公共产品的成本信息，可能在博弈中占优。在我国，个别腐败官员也可能和特殊利益集团勾结，违背中央的政策精神，在预算的编制和公共产品的供给过程中利用职权谋求私利，从而导致政府预算规模超过社会福利最大化的水平限度或财政支出超过政府预算限制。此时如果预算透明度提升，那么社会各阶层的经济主体监督预算编制和执行的成本下降，监督效力可能相应提升，在一定程度上会对特殊利益集团和个别腐败官员的行为产生制约，从而平抑财政风险。由此提出本文的假设1和假设2。

H1：政府预算支付透明度与财政风险呈现负相关，即政府预算支付透明度的提升会弱化财政风险。

H2：在控制其他条件的前提下，政府预算支付效率与财政风险呈现负相关，政府预算支付效率的增强会降低财政风险。

四、计量模型设置

(一)模型设计与变量定义

为了证明以上假设的正确性，本文在参考吴敏、刘畅、范子英[18]的研究成果的基础上构建了模型(1)。

FWE=β0+β1GBP+β2CPBME+β3CFBME+β4CMBME+β5SIBME+εi。

(1)

模型(1)的主要目的是测定政府预算支付透明度、预算支付效率对财政风险的相关影响。其中，FWE是被解释变量，用于衡量财政风险水平，用各省本级财政收入与本级财政支出比例表示(见表1)。解释变量采用政府预算支付透明度(GBP)。另外，根据相关政府政策文件与政府预算原则的既有规定，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算4个部分，支付效率可以由4个组成部分集合式衡量。故而本文选取了2015—2018年全国26个省(自治区、直辖市)①一般公共预算支付效率(CPBME)、政府性基金预算支付效率(CFBME)、国有资本经营预算支付效率(CMBME)、社会保险基金预算支付效率(SIBME)作为控制变量。

表1 变量说明表

(二)样本选择与数据来源

本文以2005—2018年全国26个省(自治区、直辖市)共计338个面板数据样本为研究对象。被解释变量财政风险水平(FWE)数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》以及EPS数据平台；解释变量政府预算支付透明度(GBP)数据来源于《中国财政年鉴》与中经网；控制变量一般公共预算支付效率(CPBME)、政府性基金预算支付效率(CFBME)、国有资本经营预算支付效率(CMBME)、社会保险基金预算支付效率(SIBME)数据来源于《中国统计年鉴》与国家财政部预算公开平台以及各省市预算与决算报告。本文借助SPSS22.0进行相关数据的处理与分析。

五、实证分析

(一)描述性统计分析

表2是各变量的描述性统计。根据表2中所显示的各省市的平均财政风险水平为0.518 5，财政收入与财政支出呈现出较大的数值差距，反映出当前我国存在部分地区财政资金方面收不抵支的现状，同时可能衍生出地方财政资金使用效率低下、地方资金储备量与资金运作筹划对接不顺畅等较严重的潜在问题，因此，需要对资金的使用与流动进行规范。地方政府预算支付透明度(GBP)平均值为35.29，这说明地方预算支付公开程度需要提升，也反映出公开意识淡薄的倾向性。透明度水平目前处于“低洼”状态，需要根据区域发展水平与社会治理情况进行预算公开范围的延展与预算公开效果的巩固。方差为71.223 4，最大值为84.16，最小值为15.23，这说明透明度水平存在十分明显的区域差异，而透明度水平数值波动性强间接反映了区域经济发展水平的差异性，即预算公开透明度的不同表现为政府对于预算支付公开的重视程度不同，进一步表现为经济发展水平的差异，较完整的信息公开相对应的是经济发达的地区。目前经济优势的倾斜是否能够倒逼政府预算支付的披露朝着透明化、规范化、系统化前进；经济原生性劣势、发展性劣势是否抑制了区域预算公开的水平，这两个双向影响问题值得进一步探讨。

表2 变量描述性统计分析结果

(二)单位根检验

借助Eviews8.0进行ADF单位根检验,结果见表3。各变量通过平稳性检验，可以进行回归分析。

表3 单位根检验结果

(三)多元回归分析

在实验预处理阶段，我们对面板数据进行包括显著值在内的多种检验方法，同时对变量之间可能存在的多重共线性问题与过程突变进行了定向检验，结果显示与固定效应和随机效应的模型结果相比，混合模型分析结果处在最优状态。因此，本文采用混合回归模型进行分析(见表4)。

表4 实证分析结果

1.地方政府预算支付透明度对地方财政风险的影响。从模型(3)的回归结果来看，解释变量社会保险基金预算支付效率(SIBME)通过10%显著性水平的检验，模型拟合优度R2大于0.72，F值远大于3，整体的P值检验值满足最优显著要求。这说明表4模型(3)的回归结果证明了假设1，表明我国政府预算支付透明度与财政风险呈负相关，政府预算支付透明度的提升能够在一定程度上弱化财政风险，对区域经济的平稳发挥正向激励作用。

2.地方政府预算支付效率对地方财政风险的影响。政府性基金预算支付效率(CFBME)在5%水平上呈现显著相关性，政府预算支付透明度(GBP)与一般公共预算支付效率(CPBME)以及国有资本经营预算支付效率(CMBME)通过了1%水平显著相关性的检验。这说明表4模型(3)的回归结果证明了假设2，表明地方政府预算支付效率与地方财政风险之间存在负相关关系，地方政府预算支付效率的提升能够在一定程度上降低财政风险，对区域经济的发展产生正向促进作用。

(四)稳定性和滞后性分析

1.数据稳定性。为了确保数据量化结果的稳定性，第一步，正式检验之初，为了避免变量之间的扰动影响结果的实际偏离，本文进行多重共线性检验，发现VIF均小于4这一临界值，这证明变量间不存在相互干扰，不需要对应调整。第二步，本文对模型中各项变量进行了专项处理，借助标准方差化的修正，尽可能消除异方差所带来的方向偏离与数据失真，使得混合分析具有稳定性。最后，本文选取各省市“财政专项基金”公开金额，并进行对数处理得到一个全新指标(FCF)作为政府预算支付透明度(GBP)的替换变量,对本文提出的假设开展二次检验。检验结果与一期回归结果基本吻合，这表明本文的数据分析结论具有平稳可靠性。(检验结果见表4模型(4))

2.数据滞后性。为避免不均匀问题的出现，尤其是考虑到政府预算支付效率对财政风险水平的影响可能有一定的滞后性，本文选用预先一轮的政府预算支付透明度公开变量(GBPN-1)替换既有的政府预算支付透明度(GBP)解释变量，以检测同效拟合的影响效果。该数据处理结果与本文的研究结果呈现出高耦合状态，表明模型中基本不存在滞后性问题。(结果见表4模型(5))

六、结论与政策建议

(一)结论

上述模型建立在2005—2018年省级338个面板数据的基础上，分析研究政府预算支付透明度、预算支付效率与财政风险之间的内在关系，即政府预算透明度、预算支付效率与财政风险存在着负相关的关系。政府预算支付透明度越低，财政风险相对越高；政府预算支付效率越低，财政风险相对越高。究其原因，一是政府预算支付透明度不高，导致社会公众无法获得足够的信息对财政收支进行有效地监督，而且专业的学者和研究机构也无法得到足够的资料对财政收支状况进行研究，因此难以知晓财政风险的真实状况，财政风险的隐患也难以尽早被察觉。而当这些潜在的财政风险累积到一定程度，就有导致财政风险的可能。二是政府预算支付透明度越低，社会公众无法获得税收分配的具体信息，无法了解各项开支用度。人民群众只从表面看见政府办了不少实事，而自己缴纳的税收似乎也足以承担政府开支。因此纳税人往往会低估税收的价格，即低估政府提供的公共产品和公共服务的价格，导致社会对公共产品和公共服务的需求增加，从而导致较高的财政支出水平的出现，为财政风险埋下了隐患。三是政府预算支付效率越低，说明支付能力存在一定问题，同时也反映出支付的准确性较低与支出过程的损耗较多，为财政风险的积累埋下隐患。

(二)政策建议

当前的政府预算支付公开的制度和体系还不健全。表现在两个方面：一是现在全国各级政府预算支付公开的积极性、主动性不高，自觉性还不够，而且不同地方的政府预算支付公开涉及的内容范围不一致，说明各级政府在预算支付公开上还未达成一致；二是当前政府预算支付公开文件中列示的项目普遍是给出一个总额，支出一笔带过，没有详细信息的呈现，所公开的部分内容表述也不够规范，而且预算支付公开的信息不够通俗易懂，专业术语过多导致了沟通障碍，对预算体制机制缺乏了解的人难以理解，因此政府预算支付透明度较低。为了提高政府预算支付透明度，防范财政风险，笔者提出以下政策建议。

1.继续健全《预算法》以及相关法律体系、法律程序，并加大执法力度。[19]通过对新《预算法》实施情况的调研，对新《预算法》中不符合实际情况和未来发展趋势的部分进行修订完善。尤其是要制定统一的预算支付公开的标准和规范程序，将其列入法律层面，并公布于众，便于接受社会各界的监督。此外，单纯立法必然是不够的，更重要的是执法。设置完备的执法体系，加强对各级政府预算支付公开行为的监管，并提高违法的成本，减少知法犯法的概率。

2.扩大政府预算支付公开涉及的内容和范围，细化财政收支明目，同时从各方面激发各级政府预算支付公开的积极性和主动性。首先，建立财政信息发布平台，强制各级政府按照《预算法》的相关规定，最大程度地向公众公开政府预算支付信息，并且所公布的信息一定要详细具体，让公众可以真正了解财政收入的来源和财政支出的条目。其次，设置政府预算支付透明度考核指标，并将该指标与官员行政绩效考核挂钩，切实提升各级政府预算支付公开的积极性和主动性。

3.继续推动民主法治的进程，加强政府内部管理，确保法治政府与民主政府的建设齐头并进，实现规范公共支出行为、矫正政府失灵的基本目标。首先是建设法治政府，这要求政府建立和完善权力清单、责任清单，政府严格遵守法定授权，并围绕履行政府职能进行支出活动，实现“法无授权不可为”“法定职责必须为”，确保公共支出权力在宪法框架下活动，接受法律的监督，守住政府支出活动的底线要求。其次是建设民主政府，实行代议制民主，让公民通过直接投票选出代表，再由代表代表公民参与公共决策，提高政府公共决策的透明度，充分反映人民意愿，并通过多数同意规则，调整和控制公共支出的最终规模，实现大多数人的利益最大化。

4.提高预算支付信息的通俗性和提升人民群众经济素养并举。一方面，在公开的政府预算支付信息文件中，附带详细的文字说明和规范的名词解释，化难为易，解决专业术语难懂的问题，还可以利用图形和表格让政府预算支付项目一目了然，用动画视频等生动有趣的形式让预算支付信息通俗易懂。另一方面，可以通过邀请专家定期召开政府预算知识讲座的形式来宣传关于政府预算体制机制的知识，也可以建设一个关于政府预算体系、结构的知识网站，供人民自由浏览学习，地方电视台也可以制作专题节目，如“政府预算讲坛”，向人们普及预算知识，以此促进人民群众经济素养的提升。

注 释：

①由于新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、甘肃省及黑龙江省的数据未完全公开，故选择26个省(自治区、直辖市)作为研究样本。