优化民族地区基层政治生态：意义、困境与路径

陈书平，李仕波

(厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005)

一、优化民族地区基层政治生态的现实意义

优化民族地区基层政治生态，关系到党在民族地区执政形象的提升、执政能力的增强和执政根基的巩固，影响着社会和谐稳定。正如2015年6月习近平总书记赴贵州考察时强调，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展与民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。(1)李军：《善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2016年10月28日。

(一)扩大民族地区民众的有序政治参与

有序政治参与是民族地区基层政治生态的关键环节，它直接反映基层民主协商的发育程度，是完善中国特色社会主义政治体系的重要体现。民族地区的民众是民族地区新农村、全面小康社会的建设者，引导他们有序政治参与，积极投身于社会政治实践，既体现了中国特色社会主义民主政治的本质要求，又是提升少数民族民主意识与民主能力、增进民族地区政治决策资源能量供给的有效途径。通过不断优化民族地区基层政治生态，可以促进民族地区民众“通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程”(2)王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社，1995年版，第207页。，使基层民众充分享有知情权和表达权，强化监督机制的不断完善，遏制“权力寻租”腐败的滋生，增进民族地区政治体系的整合能力。同时，优化基层政治生态，能有效促进民族地区利益诉求的表达，增强民族地区政府与基层民众之间的良性互动。

(二)巩固党在民族地区执政的社会基础

净化民族地区基层政治生态，对巩固中国共产党执政的社会基础、完成党的执政使命至关重要。改革开放以来，民族地区经济实力显著增强，少数民族群众利益诉求日趋多元，对基层党组织的服务质量提出了更高要求。在少数民族种类较多的云南启动实施的统揽全省基层党组织建设的创新之举——“云岭先锋”工程已深入到云岭大地的千家万户，革命老区贵州遵义市余庆县创建的“四在农家”模式，也创造了为“四在农家”活动服务的“乡镇便民服务中心+村党员综合服务站+组便民服务点=服务型基层组织”的基层党建模式。这是革命老区基层服务型党组织建设的萌芽，是服务群众的一个“品牌”，是党群干群关系密切的最好例证。在全面从严治党背景下，优化民族地区基层政治生态，能有效增强基层民众对执政党的政治认同感，不断提升执政党在民族地区的感召力，扩大执政党的群众基础。

(三)做好民族地区和少数民族统战工作

民族地区民族与宗教因素互相渗透，历史遗留与现实积累问题互相交融，做好民族地区和少数民族统战工作对开展党同各民族的爱国统一战线工作和增强民族团结发挥着举足轻重的作用，能够为中国发展提供资源发展优势。优化民族地区基层政治生态，推动民族地区统战工作到基层、接地气，便于适时处理民族纠纷、消解民族隔阂，将各少数民族中对民族宗教政策较为熟悉分子吸纳到统一战线中来。新时代，民族地区民族自身特征与区域环境特征决定着少数民族地区的统一战线工作有其新内容和新特点，要求我们必须深入了解统战对象的利益诉求，进一步完善民族地区基层统战工作制度，积极应对基层统战工作的热点、难点问题，加强基层统战工作在优化民族地区基层政治生态中的积极作用。

(四)促进民族地区民族团结与社会稳定

基层社会稳定是民族地区基层政治生态的重要内容。民族地区各阶层之间因经济利益、价值观念等差别而引发的矛盾严重影响着民族间和谐关系。如果不妥善及时地处理好这些矛盾和纠纷，易酿成群体性事件的突发。斯坦伯格指出：“如果说存在族群问题的铁律，那就是当各个族群处在权力、财富和地位的不同等级时，冲突不可避免。”(3)Steinberg，Stephen.，1989.The Ethnic Myth: Race，Ethnicity，and Class in America.New York: Atheneum.优化民族地区基层政治生态，能把各个民族在经济发展、社会生活中出现的利益冲突传递给基层行政部门及时应对处理，充分保障各个兄弟民族的正当权益，尽量满足他们的合理利益诉求，且通过相关民族政策的不断调整与完善，促进民族地区的民族团结与社会稳定。

二、当前民族地区基层政治生态的主要困境

在全面从严治党的新时代背景中，民族地区基层面临着诸多政治生态的困境，主要体现在以下方面。

(一)政治制度层面：民族地区基层党内治理效率不高

民族地区基层政治生态最突出的问题是党内治理的效率不高。目前，民族地区部分基层党组织存在着组织生活较为随意、纪律意识观念淡薄的不良现象。党组织生活领域，主要体现在组织生活制度落实流于形式，党员教育管理失之于宽，党员队伍管理较为松散，缺乏教育培养长效机制的构筑与行之有效的党内关怀，导致党员党性修养和党性锻炼不够，基层党组织自身巩固乏力；党内纪律领域，因为基层党组织生活制度不健全、落实不规范问题的存在，部分党员干部和党组织产生疏离感，对组织生活也渐渐没有了积极性，纪律意识、规矩意识与法治观念逐步减弱，导致民族地区基层党员干部在工作、生活中违反政治纪律和法律法规行为时有发生，贪腐问题时有发生。如贵州省思南县张家寨镇党委四名干部没有严格落实《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，对村级党组织班子换届工作重视不够、错误决策，违背组织原则，擅自变动酝酿提名人选，对上级督办事项处理不及时、执行不力，因违反村级党组织换届选举规定给予免职、撤职处分。

当下，部分民族地区基层党员干部作风不良的现象已是全面从严治党必须引起高度警觉的关键环节，特别是屡遭各少数民族群众指责的部分基层干部在惠农支农经费分配、土地征用基金去向、专项扶贫款项使用中存在贪污腐败事例，有的基层党支部书记“小官巨贪”使党的形象受损、威信下降。同时，民族地区基层党组织还存在文化素养不高、年龄偏大且性别比例不均衡等结构性矛盾问题，亟待调整党员结构、提高党员政治素养。总之，民族地区基层党内治理存在着的治理能力欠缺、组织纪律松散、党群关系冷淡等问题，阻碍着严格自律、高效廉洁、勤政务实的党内良好风气的塑造，导致民族地区部分党组织在基层“权威弱化”“地位边缘化”。

(二)实践行为层面：民族地区基层自治效能衰减

基层治理环境是民族地区政治生态的主要构成部分，亦是民族地区基层政治生态优化的核心内容。目前，民族地区基层自治制度在实践中存在着参与冷漠、过程失序、权力失控等问题，表现为在基层选举中民众参与积极性不高、宗族势力破坏公平公正、拉票贿选、黑恶势力插手、监督机制缺位等现象，导致民族地区基层政治生态环境受到严重污染。探其原因，根源在于民族地区部分基层党组织治理能力不足，无力正确引导自治组织，对其自治行为缺乏有效监督，体现民族基层自治自身发展处于困境之中。同时，基层民众政治参与冷漠是在于基层政治生态不好、政治社会化程度不高以及老百姓自身对政治参与的认识受限。一些村委会选举中的控制、包办、贿选所造成的合法性不足，致使村委会偏离作为村民自治组织服务于基层的轨道，演变为脱离人民的官僚化机构和谋取私利的工具。

此外，民族地区基层制度安排特别是“两委”关系存在权责不清的问题。依据《村民委员会组织法》的相关条文规定，在民族地区基层乡村治理中，基层党组织按照《党章》开展工作，发挥领导核心作用；同时规定，作为农村基层群众性自治组织的村委会，按照规定对属于本村集体所有的土地和其他财产进行依法管理。因而，党支部理应全权行使政治领导核心功能，但由于村民委员会在乡村具体事务中承担着自我管理、自我服务的职能，使得支书、村长的权责有交叉重叠，领导权与自治权界限模糊，“两委”职责划分不清，往往会出现一定程度的单方主导、双方磨擦的争权矛盾，对优化基层治理环境产生不利影响。一则基层党支部对乡村自治环境下的工作范畴和职责功能认识不到位，有些领导不甚明白党组织应干什么、能干什么，积极性主动性不高，导致党支部不能发挥战斗堡垒作用，而部分领导习惯采用“一言堂”的方式，不支持、不尊重村委会工作，领导班子涣散，缺乏感召力。二则有些村民委员会主任对党组织领导核心地位的认同度不高，自认为有村民选举的群众基础，抵触基层党组织的领导与决策，致使“两委”公开冲突。显然，这对于基层党组织与基层自治组织来说，其功能会受损，基层自治效能也会弱化。

(三)价值文化层面：民族地区基层政治文化弱化

“研究任何一个政治体系，不但需要了解这个政治体系在某个特定时期里的实际作为，而且需要了解它的基本倾向……这些倾向(政治体系的心理方面)称作政治文化。”(4)[美]加布里埃尔·A阿尔蒙德，[美]小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖译，北京：东方出版社，2007年版，第14页。目前，民族地区基层政治文化存在着偏离主流价值的倾向。由于受市场经济利益、多元思想文化的影响，加之基层党组织的重视程度不够，民族地区基层社会中的共产主义信念、集体主义等社会主流价值受到排挤，一些不良思潮抬头，不断冲击主流意识形态领域。在市场经济条件下，民族优惠政策并不是完全具有积极的一面，(5)马戎：《经济发展中的贫富差距问题——区域差异、职业差异和族群差异》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2009年第1期。尤其是民族地区宗族文化及地下宗教文化不断扩散，掌握了一些民众的思想意识，产生了一些落后消极的文化。同时，传统民族村落共同体文化也受到很大程度的破坏，基层政治文化出现一些负面形态。部分民族地区不良文化沉渣泛起，黑恶势力逐渐抬头，民众之间对立、投机、猜忌等消极文化因素开始滋长，影响着互助合作、邻里互信为特征的健康村社文化，消解着民族地区政治生态的良性基石，导致基层治理效能衰减、思想道德滑坡和民主自治欠佳。此外，由于目前党组织在基层的组织设置框架不完全匹配民族地区基层经济社会发展实际，对基层政治文化建设重视程度不够、文化建设经费投入不足，健康公共文化活动空间的短缺，导致民众出现了一定程度上的思想观念异化。

民族地区部分基层乡村存在的不良习俗影响着基层主流政治文化的塑造。目前，由于基层精神文明建设中存在的“一手软”、思想认识上的偏颇、城市不良习俗对乡村的不良示范效应等造成民族地区的传统民风民俗受到较大冲击，封建迷信、办酒席、赌博等不良习俗呈蔓延之势。部分群众以各种借口办酒席捞钱财，如搬迁酒、升学酒、当兵酒、生日酒等；一些地方赌博之风久难根除，甚至部分基层党组织领导也参赌，完全忘记党章对党员的最基本要求，无力保障按党的意志塑造适应现代政治发展的基层政治文化。

三、优化民族地区基层政治生态的基本路径

全面从严治党需要优良的政治土壤，需要构建民主、廉洁、高效、清明的政治生态。优化和重构民族地区基层政治生态任重道远，必须根据民族地区经济社会发展的实际要求，通过对政治制度、实践行为和价值文化层面的合理调控来稳步推进。

(一)有效规范党政组织的制度化运行，改善民族地区基层党内治理环境

针对党内治理效率不高的问题，必须立足于民族地区基层党政组织运行规范化建设，规范组织生活、严肃组织纪律，重塑民族地区基层政治生态的领导权威。其一，严格党内政治生活。严肃党内政治生态是形成风清气正的党内政治生态的重要途径。党内政治生活是党组织对党员进行教育、管理、监督的形式，规范、健全的党内生活是党组织功能发挥的前提条件。因而，必须严格执行民族地区基层党组织生活制度，促进支部委员会、党小组会、党员大会、民主生活会以及党课、民主评议、评选先进等常态化、规范化，营造民主规范、务实严肃、富有生气的氛围，为村委会和基层各类组织树立榜样，以良好党风带动政风民风的根本好转。同时，加强领导干部及普通党员的党性修养锻炼，通过开展党内教育活动培养高素质高水平的基层党组织带头人，强化党员的组织归属感、认同感和荣誉感，增强党组织生活的感召力、凝聚力，推进基层党组织规范化运行，促进基层党组织在民族地区经济社会发展中发挥主心骨作用。其二，严格党内纪律。“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”(6)《马克思思格斯全集》(第29卷)，北京：人民出版社，1995年版，第413页。党的纪律涉及到党内生活的方方面面，涵盖政治纪律、经济纪律、组织纪律、宣传纪律、保密纪律等，严肃的党内纪律是维护党的团结统一、组织生活规范化的基本保证。为此，必须在民族地区基层党组织中强化纪律宣传教育，既进行党组织常规性的纪律、规矩学习教育，又开展党员先锋模范事迹宣讲和党内违纪案例研究，促进党员干部牢固树立规矩意识。同时，严肃执行党规党纪，划清纪律红线和底线，遏制党员干部违法乱纪行为的发生，让党的纪律真正成为带电的“高压线”，优化基层党组织内部环境。其三，严抓工作作风。党的作风建设事关党的形象，“始终同广大人民群众保持密切的血肉联系”是党员干部十分重要的基本功。(7)习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年版，第14页。通过加强自身作风建设,强化宗旨意识、增强群众观点，树立团结协作、务实为民的党员干部形象。在广大民族地区，必须密切党组织与基层民众的联系，牢固树立群众观点,与群众交真心、同群众讲真话、向群众求真知、帮群众解真难，促进联系基层民众常态化，确保基层党组织不断从群众中汲取推进民族地区经济社会发展的智慧和力量。同时，必须强化民族地区基层党组织的服务功能，牢固树立宗旨意识，坚持群众工作作风，构建党员联系服务群众的长效机制，如实施“一对一”帮扶责任制。

(二)正确引领村民自治建设，优化民族地区基层自治环境

基层自治效能的衰减“看起来是风气问题，往深处剖析又往往是体制机制问题”(8)中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第132页。。我国村民自治作为基层民主的核心，是社会主义民主政治建设的重要内容。改革开放以来，村民自治在广大基层得到了有效贯彻，使民众在基层党支部领导与村委会组织下成为自我管理、自我教育、自我服务的主体。但是，由于区域发展的不平衡和各少数民族的自身特色，致使村民自治在民族地区呈现出不同的特点，为此在优化民族地区基层政治生态的过程中，应高度重视这些因素对少数民族村民自治的影响。其一，进一步修订与完善少数民族村民自治相关法规条例。民族区域自治法等一系列法律法规为实施少数民族村民自治变通国家法律提供了依据，实行少数民族村民自治必须处理好国家法制与村民自治的关系，在法律框架内制定适应地方发展的村民自治体制和村规民约，保护和发展民族习惯法，依法依规实施自治职能，保障民族地区社会稳定和经济发展。其二，协调“两委”关系、明确权责界限。民族地区基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是基层各种组织、各项工作的领导核心，对民族地区基层政治生活及经济社会发展进行政治领导；村民委员会是乡村基层的群众自治组织，应在党组织领导下管理民族地区基层的各项事务。基层党组织行使领导权但不干涉村民委员会的自治权，而村委会围绕自身职能，依法开展工作，但须保证党组织对其的领导权、监督权。其三，引导少数民族村民自治健康发展。应着力构建党组织与村委会常态协商机制，建立健全村务公开制度和村级组织任期目标责任制，对涉及群众切身利益的重大问题，依据基层党组织和村委会各自的职责，在广泛听取民众意见的基础上，由党支部书记主持“两委”联席会议形成决策，并保证村委会在党组织与群众的监督之下贯彻执行。同时，要提升广大人民对村民自治的理论认识，引导他们熟知国家的民族政策与少数民族村民自治的相关法规，增强参与乡村自治的本领，树立对民族地区基层自治权的监督意识。

(三)整合基层政治文化，重塑健康民风民俗环境

民族地区基层政治文化是基层政治生态环境的构成要素，乃良好党风政风的生成沃土。针对目前民族地区基层政治文化偏离主流价值的情况，必须壮大主流思想舆论、强化民族地区意识形态阵地建设，充分发挥价值引导功能、拓宽思想文化建设渠道，创新民族文化形式、营造积极健康的思想意识与文化氛围。其一，抓好主流思想文化建设。民族地区基层党员干部必须加强对马克思主义理论的学习，提升自身理论素养，在群众中树标杆、立榜样，把党的理论、路线、方针、政策向民众讲透彻、讲明白，“把思想工作做到每一个农民的心坎上”。(9)习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年版，第165页。增强少数民族群众的政治认同。同时，民族地区基层党组织必须全覆盖基层党组织宣传服务网络，建立从乡镇、村庄到生产队的并涵盖不同经济、社会、文化组织的网格化组织结构，为整合基层政治思想价值提供载体。其二，凸显文化导向功能。积极向上的基层社会文化是推动基层政治生态优化和经济社会发展的的深层力量，民族地区基层党组织必须把基层文化建设与基层民主自治建设相结合，深入开展基层民主政治实践，大力普及社会主义核心价值观的宣传教育工作，提高少数民族村民的整体文化素质，推进以集体主义观念为核心的合作互惠、包容信任的乡村价值理念的塑造，不断凸显文化建设对民族地区基层政治生态优化的支撑功能。其三，创新基层文化形式。民族地区基层党组织应主动营造健康向上的少数民族基层文化氛围，丰富群众精神文化生活。每逢传统节日组织群众文化活动，如广场舞、健身操及其他体育项目比赛；举办各种文化产品展览活动，如书法、美术、摄影等展览；打造基层民众广泛参与的的文体互动平台，壮大民间文艺团、秧歌队、戏曲团等，进而为民族地区基层政治生态的优化提供良好文化氛围。

四、结语

优化民族地区基层政治生态是一项长期而复杂的工程。它的根基植于民族地区基层自治制度的演化；其基本理论思路是民族地区基层党组织、基层政府机构、基层自治组织和乡民社会的互利共生、协同共治；其动力支撑来自于民族地区经济稳定发展、社会文明进步。改善基层党内治理环境是优化民族地区基层政治生态的核心要义，改良民族区域基层自治环境是优化民族地区基层政治生态的关键环节，重塑基层政治文化氛围是优化民族地区基层政治生态的重要保证，这三者均与民族地区基层党组织的治理能力和治理现代化水平紧紧相联。所以，提升基层党组织的治理能力和治理现代化水平才是优化民族地区基层政治生态的根本之所在。在全面从严治党的时代背景下，须把其放至社会转型的语境下，聚焦国家治理体系和治理能力现代化的演变，在不断优化民族地区基层政治生态的同时，紧扣国家层面的顶层设计和制度安排，及时做好民族地区基层治理经验的总结与推广，使其成为国家治理现代化的重要支撑，从而加快民族地区全面深化改革的步伐。