市域社会治理中的司法贡献——以J市法院行政审判大数据应用为例

曹 磊

[山东政法学院，济南 250014]

市域社会治理，是以地级市行政区划为范围，以市域问题与市域风险为对象，以市域各构成单元为构成要素的有机协同、共同发展为目标的社会治理。(1)陈忠、吴伟：《市域社会的治理逻辑：发展趋势与伦理选择》,《光明日报》2020年4月20日。地级市政府既具有直接领导协调基层政府解决纠纷的职责，又具有向上级政府或领导机关争取政策和资源支持的能力。因此，市域社会可以实现区域治理的独特性与社会治理共通性之间的连接与平衡，在国家治理体系中地位攸关。随着社会的快速发展，经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，(2)江必新、王红霞：《论现代社会治理格局：共建共治共享的意蕴、基础与关键》，《法学杂志》2019年第2期。社会矛盾空前复杂、风险丛生。传统的治理模式、理念和方法面临严峻挑战。这要求治理主体针对社会运行过程中出现的新问题与时俱进塑造创新思维，善于运用新技术、新知识提升社会治理能力。人民法院的行政审判工作通过纠正违法和不当行政行为监督行政机关依法行政，是推进法治政府建设的关键环节和反映政府治理效果的重要场域。人工智能迅猛发展的当下，人民法院正乘着科技东风，深入推进法院信息化建设，全力建成智慧法院。信息化过程中，海量司法数据滚雪球般累积下来，并随着时间的推移而愈加庞大、愈加蕴藏超凡的价值。运用大数据揭示司法审判工作与社会活动、政府行为之间的规律与关联，探析隐藏在大数据背后的社会发展规律及社会治理新需求，进而为市域社会决策科学化、治理精准化、公共服务高效化提供智识支持，具有重要的理论与实践意义。

一、行政审判及其数据对 市域社会治理的功能

社会治理的主要任务是协调社会关系、调解利益格局、化解社会矛盾、解决社会问题、增强社会活力。行政审判通过案件的审理回应当事人诉求、解决社会纠纷，引导并规范社会主体的行为，是参与社会治理的一种重要方式。大量案件汇聚形成的司法大数据可以揭示社会中潜在的问题和风险，为社会治理划定重点，摸清方向。

1.法治是社会治理的终极选择

人类社会自剩余产品出现开始，便产生了利益分配的难题，接受社会所有人委托、旨在维护所有人权利的公权力组织——政府——应运而生。政府存在的理由决定着政府与生俱来的职责，即公平合理地依照每个社会主体的付出和贡献向其分配应得利益。“纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正‘治理’着社会、能够有效形成社会服从的，是‘社会公正’的维护机制。”(3)张静：《社会治理、组织、观念与方法》，北京：商务印书馆，2019年，第33页。因此，公正是施政的目的(笛福语)，更是社会治理的主要理念。实现公正是一个社会的最高理念，是得到广泛认同的价值基础。有了这个基础，社会才能建立起良好的秩序，追求不同利益的个人才能遵循共同的行为准则，人们才能对善恶进行区分，对正义有肯定的期待。(4)高志刚：《论司法公正与社会公正的关系》，《当代法学》2002年第9期。在漫漫的社会发展过程中，不同时期的治理者尝试运用了皇权、道德、宗教、法律等多种社会控制手段，以避免和解决利益分配产生的冲突，维护社会秩序的稳定。“尽管社会控制的规则很多，但其中最为重要的社会规则莫过于法律规则。”(5)江必新、程琥：《国家治理现代化与司法公正》，北京：中国法制出版社，2016年，第89页。因为法律具有普遍性、公开性及形式正义的特性，这决定了法律能够使权力被控制在确定的范围内或者说权力边界公开明晰，便于权力的相对方和社会公众监督及评价，慑于对违法后果的恐惧，掌权者必定谨慎从事，不敢超越法律雷池一步。(6)赵宝华：《程序控权与社会和谐》，北京：人民出版社，2011年，第139页。基于此，在诸多治理规则中，法律规则在经历各种社会制度的反复检验后，以最显著的治理效果和最强大的进化能力，获得包括我国在内的现代国家一致的推崇，被奉为现代化社会治理的至上手段。“社会治理的时代转型，既是一场社会领域实践变革，也是一次思维领域的范式更新，其最根本的是摒弃阶级斗争思维，矫正专政思维，淡化管理思维，代之以法律思维、法治思维、法理思维。”(7)张文显在“新时代社会治理的法治思维和法理思维”专题研讨会上题为“中国社会治理的法治思维”的致辞。经过不懈的思想解放努力，治理者已明确了实现社会公正的治理目的，达成了依法办事的法治共识。在法治思维的规范下，行政机关必须依照法律规定形成决策，执法机关(者)必须在法定权限范围内、依照法定程序履行职责，平等公正地对待每一个社会主体，当行政主体怠于履行法定职责、超越权限或滥用职权等违法行为造成行政相对人的权利受到侵害时，受害人有权通过诉讼途径获得司法救济。

2.行政审判指数是社会治理效果的晴雨表

党的十九大报告强调，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。要实现社会治理的现代化，必须对参与社会治理的各方主体准确定位、合理分工，充分发挥各主体功能并高度协同。政府是社会治理中主要的力量，但治理现代化需要政府充分调动其他力量，抛弃以往大包大揽、包办一切的治理传统。司法机关则应当在确保独立、公开、公平、公正审理案件的同时，树立服务大局的意识，主动作为，延伸司法功能范围，为社会治理提供坚强的法治保障。“法治政府的基本要求和目标是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。”(8)卓泽渊：《新时代法治国家建设笔谈》,《现代法学》2018年第1期。法治政府这一目标是否实现需要通过法定程序和标准进行评估；政府及其所属部门的行政行为是否合法，则要经受法院的审查和评判。行政审判充当了政府与相对人之间的居中角色，对政府的行为进行终局评判，这种评判具有显著的规则性、程序性和透明性，为处于相对弱势一方的相对人提供公平表达诉求、与强大政府进行平等对抗的平台。这体现了法律对权力的制约性，是法治社会最为基本的要求。司法权的介入使得国家社会互动中的二元结构转置为以法院为节点的三元结构，能够防止政民利益冲突泛政治化，有助于法治政府建设。(9)孟天广、王翔：《国家社会关系视角下的非诉行政执行制度：基于司法大数据的分析》，《治理研究》2019年第6期。法院的审判工作包括刑事审判、民事审判和行政审判，每一项审判工作都以各自不同的方式作用于社会，参与到社会治理之中。

行政审判参与社会治理的方式最为直接，特别是在市域社会的治理活动中。理由有两点：一是法治政府、诚信政府是社会治理的基础。“法治，简单的说，实际上是对权力和权利关系的合理配置，是对国家权力的控制。而权力控制中最重要的是对行政权力的控制。”(10)孙笑侠：《法律对行政的控制：现代行政法的法理解释》，济南：山东人民出版社，1999年，第22页。只有建立一个高度权威的、令人信服的政府，方可承担社会治理过程中综合协调作用，协同各方治理力量积极参与社会治理，合力促成社会治理目标的实现。行政审判的基本目标是对政府行政行为的监督，政府行政行为是否合法合理，直接关系到社会治理的成效，审判过程、结果及形成的规则意识对政府持续性的行政行为具有很强的指引作用，从而提升政府依法治理的意识和能力，促进法治政府建设，提升政府地位和权威。二是市域两级法院解决了该区域内绝大多数行政案件。依照我国行政诉讼法规定，以县级以上政府为被告的行政案件，中级法院为一审法院，以乡镇政府或县级以上政府所属部门为被告的行政案件，均由基层法院管辖。从最高人民法院统计数据看，除去由中级法院一审管辖的上诉案件须由高级法院作出终审判决外，其余约95%的行政案件均在市域两级法院审理终结。因此，市域两级法院的行政审判指数，可以较为准确地体现地方法治环境、法治意识以及政府依法行政状况等指标，进而反映市域范围的社会治理成效。

3.司法大数据是发现社会问题与风险的天然渠道

“司法大数据可以通过分析纠纷发生的规律性，为社会治理提供问题归纳和风险研判。”(11)蒋惠岭：《司法大数据能为我们带来什么？》，《人民周刊》2018年第3期。大数据时代一改传统数据分析的样本收集，强调数据尽可能的完整性和混杂性，帮助人们更进一步接近事实的真相。大数据借助于强大的数据计算法则和计算能力，其数据挖掘和分析能力超出传统统计学的抽样样本的局限性，使接近于全体的数据分析成为可能，研究结果更具有普遍的应用价值。其能够通过一定的运算法则，将事物之间通过相关关系搜索列入量化数据分析的范畴，其所提供的是事物之间的相关关系而非简单的因果关系。(12)刘金华：《论司法大数据与裁判文书公开》，《司法大数据与法律文书改革》，北京：知识产权出版社，2019年，第64页。“通过分析大而全的事例归纳出共性特征，最终得出非确定性结论或者说作出概率性、可能性推断。”(13)郑一卉：《范式与方法：对大数据环境中社会科学研究的反思》,《新闻知识》2016年第1期。建设充满活力、和谐有序的社会治理目标，决定了社会治理的对象是社会中存在的问题与可能现实化的风险，因为“治理”必须针对需要进行“治”和“理”，而不能为追求治理而治理，将治理对象空虚化、抽象化。当今社会发展一日千里，新生事物层出不穷，新纠纷、新问题随之而来，蝴蝶效应、多米诺骨牌效应在社会风险的发生与升级过程中变得更加明显。社会问题和社会风险的快速变化，造成治理难度的增加，这要求治理主体对于社会问题的发现更加精准、风险的预警更加及时。

行政纠纷集中展现了社会民众对政府行为的不满。进入法院的纠纷多，既反映了民众依法维权意识的提升，更在很大程度上体现了社会治理中存在的问题。进入法院的纠纷能够更直观、更集中地发现突出的社会性问题，发现社会潜在风险发生的苗头，为提前介入、夯实社会治理基础提供参考。除去部分当事人滥用诉权提起诉讼外，行政诉讼案件的发生，意味着行政机关的行政行为或不作为侵害了行政相对人的权益。通过对行政审判司法大数据的分析，可以更为准确地发现社会治理中存在的问题及其与政府行为之间的关联关系，并预测出社会可能出现的治理风险种类与风险发生的概率。

二、J市法院行政审判参与 社会治理的功效与不足

多年来，J市法院(14)文中“J市法院”指J市中级人民法院，“J市两级法院”则包含J市法院和辖区内基层法院。行政审判在依法公正审理案件的同时，通过《全市法院年度行政案件司法审查报告》(俗称“行政审判白皮书”，以下简称白皮书)、府院联席会、司法建议、公布典型案例等多种方式延伸行政审判职能，参与社会治理。

1.J市法院行政审判参与社会治理的主要方式

一是白皮书。白皮书是法院以司法大数据形式作出的年度行政案件审判分析报告，每年年初向社会发布并向相关机关报送、抄送。白皮书被赋予的主要功能之一是通过系统梳理、深度剖析和挖掘对策，助推行政机关提高依法行政能力和水平，实现人民法院和行政机关在更高层次上的良性互动。(15)章志远：《我国行政白皮书研究》，《行政法学研究》2018年第4期。白皮书主要包括三部分内容。第一部分是行政案件总体情况和行政审判新特点，主要包含如下信息：①全市两级法院一二审收结案件数量、增长幅度与近年来的趋势；②不同行政管理领域案件数量、占比及增减原因；③不同行政机关作为被告的案件数量、案由、占比及增减原因；④不同行政行为类型案件数量、案由、占比及增减原因；⑤行政协议类案件数量及诉讼请求类型；⑥原告要求附带审查规范性文件案件、一并解决民事争议案件、检察机关提起行政公益诉讼案件数量。行政审判新特点则主要是根据统计数据分析年度行政审判呈现出的与往年不同的规律性变化；人民法院为提升审判质效、参与社会治理而采取的创新工作机制与举措等。第二部分是行政机关在行政执法与行政诉讼中存在的问题。主要包含如下信息：①行政执法中存在的程序问题、事实认定问题、法律适用问题与行政机关化解纠纷数量等；②行政应诉中行政机关对应诉的态度、行政机关负责人出庭应诉率、应诉人次、诉讼过程中对当事人诉求的关切与处理等；③人民法院发出的司法建议数量、接收机关、回复情况及效果等。第三部分是促进依法行政和行政应诉工作的意见建议。建议意见侧重于依法行政、政务诚信、依法应诉、纠纷化解等意识和能力的提升。(16)参见J市法院2019年度《全市法院行政案件司法审查报告》，篇幅所限，本文仅提取了与本题关联最紧密的内容，该报告附件为全市法院年度十大典型行政案例。

二是府院联席会。府院联席会是政府及其所属机关通过与人民法院通力合作，促进数据共享、风险发现、共商共治，以实现社会治理能力提升和治理水平现代化。从实际运行情况看，府院联席会主要有两种形式。一种是定期定时的常态化会议。主要会商如下事项：行政机关负责人出庭应诉问题，案件中相关社会风险评估与化解问题，数据信息及时交换互通问题，行政纠纷调解和解与实质性化解工作，行政复议、行政诉讼、司法建议、生效裁判执行(不予执行)等重要信息的报送问题，重大社会影响案件、重大信访或舆情案件、行政机关工作人员涉嫌在履行职务期间的严重违法违纪线索等。另一种是因特别事项召集的临时会议。一般情况下，是在行政机关行政管理和执法过程中遇到疑难、社会影响深远或涉诉风险较高的决策或执法行为时，为了最大程度上实现决策的正确性或行政行为的合法性，临时与法院进行沟通磋商，以获得法律层面专业的指导。当然，法院在审理案件特别是调解纠纷过程中，遇到需要多部门协同处理的事项时或是遇到疑难专业问题时，也会邀请被告以外的政府相关部门会商处理。

三是司法建议。司法建议是指人民法院在行使审判权时，对与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，其目的在于使有关单位堵塞漏洞、改进工作、完善制度、消除不利因素。(17)林莉红：《行政诉讼法学》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第245页。J市两级法院在一年内向各级政府、所属部门以及相关单位共发送司法建议二三十件。说明了J市两级法院在参与社会治理方面具有较强的主动性和较高的精准性。

四是行政典型案例。近年来，最高人民法院、各省高级人民法院、市中级人民法院甚至部分区县级人民法院会在每年年初发布上一年度十大行政典型案例，典型案例一般具有代表性、疑难性或新颖性特点。案例以行政机关败诉案件为主，因为相较于行政机关胜诉案件而言,败诉案件具有更大的分析价值和警示教育意义。案例通常包括基本案情、裁判意见和典型意义三部分。典型案例的主要目的在于促进政府规范行政行为，依法行政。J市法院选取的十大行政典型案例，通过电视、法院微信客户端、报纸等媒体向社会发布，同时作为行政审判白皮书的附件向相关机关单位发布。

2.J市行政审判大数据应用存在的不足

整体看来，人民法院已经通过多种方式最大限度地将行政审判及其大数据贡献于社会治理工作，但大数据时代背景下，社会治理现代化对司法大数据的应用有了更高的要求。上述四种方式中，府院联席会和司法建议两种方式并非司法大数据，本文不再探讨。典型案例是大数据中的小数据，属于大数据应用的方式之一，当前效用发挥尚可；白皮书主要是对行政审判各项指标和数据进行统计分析，是人民法院尝试以司法大数据参与社会治理的主要方式，但从司法大数据深入分析应用的目标而言，(18)白皮书是当前人民法院利用司法大数据统计分析参与社会治理的传统方式和主要方式，而非唯一方式。随着智慧法院的建设快速推进，大数据应用愈加受到重视，在最高人民法院大力推动下，多地法院开始关注并开展司法大数据分析应用研究，并取得了丰硕的成果。仅2019年，受到最高人民法院表彰的关于司法大数据应用于社会治理和法治政府建设方面的研究成果就有：吉林省吉林市中级人民法院完成的《基于司法大数据的法治政府建设成效分析》，南昌铁路运输中级人民法院完成的《法治政府建设成效分析研——以司法指数体系建构为视角》，浙江省临海市人民法院完成的《基于司法大数据的法治政府建设成效分析研究》，北京市第二中级人民法院完成的《司法大数据与当地社会治理联动态势关系研究——以北京地区近六年金融审判工作情况为透视蓝本》，广西壮族自治区南宁市良庆区人民法院完成的《司法大数据与当地社会治理态势联动关系分析研究》等。详见《最高人民法院办公厅关于2019年全国法院司法大数据专题研究完成情况的通报》(法办[2020]2号)。尚存在不足。一是统计数据不够全面。J市法院各项统计数据主要包含年度收结案件数量、种类和增幅，行政机关败诉案件数量、比例、败诉机关分布、败诉类型及原因、行政机关负责人出庭应诉比例等，其中，很多信息和数据比较简单、甚至有偏差。对于大数据实证研究而言，这些统计数据远远不足。二是关联分析缺乏深度。白皮书内容大多是对于数据的整理和传统的司法规律、现象描述，因果关系分析过于粗浅。J市法院对于行政审判中所发现的执法和应诉中存在问题的归纳广泛存在于其他法院，并且这些问题归纳欠缺对反映本年度、本区域行政审判最为显著的变化、最值得关注的问题的探索发现。然而，对于社会治理真正能够起到贡献作用的审判数据分析，应当是可以反映法律制度运作的实际状态，揭示背后的深层次原因，进而提出有专业化的理论解读和有针对性的治理建言，进而“帮助治理者审慎但有效地改造世界”。(19)苏力：《好的研究与实证研究》，《法学》2013年第4期。三是司法审查建议流于形式。白皮书中向行政机关提出的建议包括法治思维养成、诚信政府创建、应诉行为规范、纠纷实质化解等四个方面，涵盖了行政纠纷预防和化解的全过程，但难以避免的是与“全”相伴而生的“空”。大都是“放之四海而皆准”的原则性建议，缺乏问题针对性。另外，就社会治理需求而言，虽然行政审判所遇到的绝大多数问题属于行政执法和应诉过程中的问题，但难免因法律规范或行业标准的适用问题而涉及地方人大及其常委会、行业协会，或接受授权或委托行使行政权力的单位等。人民法院对这些行政机关以外的社会治理主体存在的问题，关注不足。

3.行政审判大数据应用研究不深入的原因

其一，审判是法院主业，数据统计优先服务于审判。法院进行司法数据统计的主要目的是为了研究审判规律与趋势、发现审判过程中存在的问题，进而提升裁判质效、统一裁判尺度，为更好地完成今后的审判任务制定方案。向社会提供据以研究的数据只是法院统计的司法大数据的副产品，为社会治理建言献策也仅是法院审判业务的延伸功能。其二，办案压力超大，无闲暇之时。自2015年新行政诉讼法实施以来，人民法院受理行政案件的数量大幅增长，连续五年均保持在10%～15%的增长速度，给行政审判带来前所未有的压力。同时，法官在审理案件时需要填写数十项信息，内容甚至包括案件当事人的职业和学历等。有些案件信息的录入甚至超过裁判文书制作所花费的时间，有些信息从卷宗里根本无法获取。劳力耗神的信息录入虽有助于数据库的增容，但对于法官而言则纯粹是一种负担。法官及其他辅助人员不得不将主要精力投入到审判及相关工作本身。其三，科研能力有限，实力不允许。白皮书或其他形式的司法大数据统计分析报告研究的主力是研究室研究人员、法官、法官助理甚至书记员，基本没有大数据研究方面的专业人士。况且，即使专司法学研究的科研人员，尚难以科学、熟练地运用数理统计等分析手段与方法展开统计学意义上的定量分析，更遑论在研究中进行数理模型的建构，从而在定量研究的方法上与统计学、社会学、经济学等其他学科展开对话。(20)左卫民：《一场新的范式革命？解读中国法律实证研究》，《清华法学》2017年第3期。

三、行政审判大数据深度应用于市域社会治理的路径

人民法院通过化解纠纷，规范社会治理主体的行为，司法的过程实质上是对各种社会治理主体社会活动的评价、规范和引导过程，因此，依法公正审理行政案件工作本身即是人民法院参与社会治理的有效行动。但如果对已有的司法大数据进行深入分析研判，则可为社会治理作出更深远的贡献。

1.汇总司法案件中暴露的法律问题，提高市域立法质量

2015年修订的《立法法》将享有立法权的主体扩容至设区的市，这有助于提升区域立法的针对性和效率，但地方立法部门难免会因为捞政绩而进行立法比拼。(21)文中“地方立法部门”，包括省级以下具有立法权的地方人民代表大会及其常委会、地方人民政府。这种多主体快速立法造成一个非常严峻的现实问题：地方立法不规范、混乱，经常出现与上位法不一致甚至冲突的地方立法，有些地方甚至出现以政府规范性文件改变或替代法律、法规和规章的情形，还有为达成立法目标而进行的重复立法和为了追求规模而拼凑的僵尸条款。J市法院司法统计数据显示，行政行为因法律适用错误、不当而被判定违法成为行政机关败诉的主要原因之一。笔者通过对J市法院行政庭11名法官进行访谈发现，每个法官在其每年审理的案件中，平均都要遇到三五件因地方立法模糊、有歧义、不一致而引发的解释难题，亦时常遇到规范冲突选择适用问题。在我国，立法者与司法者的法律职业分工和职能明显不同，司法者的任务是适用法律，原则上应当遵从立法者所制定的法律、法规和规章以及规范性文件，尊重立法者规则设定的权力。但是，在司法过程中，当遇到法律规范之间存在冲突、含义不明、规范不当等情形时，司法者凭借经验理性和价值判断，借助法律方法技艺消除法律的矛盾、欠缺，修正法律的不当，在此过程中所生成、创设的裁判规则对于立法部门修订既有法律、制定新法有着重要的参考价值。对涉及解释、冲突、漏洞的案件和规范性文件附带审查案件进行统计分析，从制度实践效果层面找出市域地方立法中存在的瑕疵并向立法部门提出立改废的司法建议，将有助于立法部门及时修正错误、完善立法。这实际上发挥了司法特有的“立法后评估”的功能。另外，地方立法中经常会涉及对上位法适用范围和标准的具体化，但是各个区域的经济、社会、民俗等具体环境条件不同，因此应当考虑各区域的实际情况，但每一个区域的具体情况究竟与其他区域有多大的差别，仅仅凭立法者的主观感受难以做出精确判断，需要翔实的资料来辅助判断。(22)程琥：《法治政府评估研究》，北京：中国法制出版社，2019年，第325页。此时，通过对行政审判大数据进行分析，能够为立法部门提供准确的量化参考，找到市域立法修改废的重点和抓手，提升立法的科学性和精准度。

2.探明司法案件中预示的社会风险，助力政府科学决策

由于信息的不对称，行政机关在进行社会管理活动时，很多时候处于一种非理性决策和经验决策的状态。而社会治理面临的最大难题就是风险的不可控性和不可预测性，这也是社会治理现代化必须解决的难题。法院审理案件实际上等同于对行政机关行政行为进行抽样检验，只是这种抽样并不是随机的，而是在当事人认为行政行为可能存在违法情形时的定向，这意味着进入法院的案件数量虽少，却具有相当广泛的代表性。“大数据之所以能够带来神机妙算般的超凡价值，关键在于对数据的分析、挖掘、加工、提炼，能够从海量的数据中分析和提取出有规律的信息，能够对未来趋势进行预测的信息，进而影响和改善我们的决策。”(23)倪寿明：《充分挖掘司法大数据的超凡价值》，《人民司法》2017年第19期。传统社会治理中，政府在进行重大决策时，主要依靠“专家咨询+集体委员会讨论”的经验判断和模糊的逻辑推理确定重大社会影响的行政行为是否、何时以及如何实施。这种决策机制是自上而下的，传统社会治理模式决策粗放简单、侧重宏观。随着科技的发展，部分决策事项逐渐通过模型推演和数据统计的方式进行量化处理，以更加科学的完成决策行为。“数据驱动的决策方法正在改变社会治理的决策过程，借助大数据技术，可以获取有关社会治理的大量数据信息，并通过分析挖掘有价值的信息，逐步建立数据分析应用体系，为决策者的科学决策提供可靠依据，从而促进社会治理决策科学化。”(24)孔杰：《大数据时代社会治理的困境与路径创新》，《行政与法》2019年第12期。社会治理决策正在实现从简单粗放向精准分析预测、从关注宏观向注重微观主体数据的两大转变，实现科学决策。(25)曾红颖：《创新社会治理:行动者的逻辑》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第150页。对行政受案数量与案由变动情况进行分析,对引发群体性诉讼案件的原因与走向进行分析,对政府败诉案件进行类型化分析，能够最为直接地反映以往政府决策行为的科学性，为今后同类行为的发展态势提供精确的数据解答，进而助力政府决策。例如，对全市范围内所有国有土地上房屋类案件数量、诉讼请求、所涉片区、政府胜负等情况进行统计分析，可以评估政府在房屋征收过程中的征收主体与程序是否合法，风险评估是否准确，补偿标准与安置方案是否适当，等等。

3.提炼同类案件中蕴含的裁判规则，规范行政权力行使

包括行政执法在内的所有行政行为，本质上均属于广义的法律适用行为，因为任何权力均来自于法律的明确授权，权力的行使必须遵守法定的程序。在进入司法程序之前，行政机关和行政相对人对法律、法规、规章和规范性文件的理解可能会产生歧义，行政相对人虽然享有陈述、申辩的权利，但决定权仍然掌握在行政机关手中，因此，行政机关在对法律理解适用上具有专断性，难免出现偏差，进而出现不同机关掌握标准的不一致。进入诉讼的案件，经常会涉及对法律规范理解适用问题的争议，人民法院作出的裁判通常会对不同的理解进行评价并作出终局的解释。在最高人民法院严格要求裁判尺度统一的当下，人民法院对同类案件作出的裁决必将日趋一致。行政执法中的行政惯例，“往往来源于一线执法人员的执法智慧和治理经验，蕴含着行政机关对不确定法律概念、法律未明确规定事项以及法规范本身具体适用等方面的技术性判断，对于弥补法律漏洞、规范行政执法具有重要的作用”，(26)胡斌：《行政执法案例指导制度的法理与构建》，《政治与法律》2016年第9期。在经过法院司法评判确认后，更具有样本作用。从大量同类案件中提取裁判规则，作为行政行为作出的标准，自然会最大程度上实现执法尺度的统一，并经得住司法的审查。就市域社会治理而言，有些行政行为的尺度具有地域性区分，这种情况下的统一应当是一定区域内的统一，而不能不顾实际情况机械地适用同样的标准。例如，对集体土地征收行为，不同的区域因土地预期收益的不同而应采用不同的补偿方案和标准，对市域内已生效司法案件进行统计分析，便可获知不同区域的不同方案和标准、社会民众的接受程度以及法院司法审查的结论。

政府权力清单是权力公开透明运作的一项制度设计，是对各级政府及其所属部门权力数量、种类、运作程序、适用条件和行使的详细统计，为权力划定清晰界限。(27)郑成良、高志刚等：《法治政府建设的理念与路径》，上海：上海人民出版社，2017年，第113-114页。权力清单可以提高政府行政活动的透明度，减少任意的自由裁量，提升行政效能。在机构设置改革如火如荼的当下，机构新设、重组与分立的情况频繁发生，各机构的职权范围容易产生重叠、落空和边界不明。对政府败诉案件进行类型化研究，总结败诉的原因，对于因行政机关超越职权作出行政行为的案件进行梳理，可以有针对性地对权力清单进行修正。

4.释放典型案例中承载的法治理念，增强官民用法能力

大数据是由小数据即司法案例累积而成，小数据是大数据研究的基础。大数据发现的是整体的规律、因果关系与关联关系，作为小数据的案例则可以完整展示裁判的全过程，有助于开展针对性的精准研究。大数据研究必须包含对典型案例的细致研究，以实现宏观与微观的结合、抽象与具体的平衡。典型案例的选取同样离不开对大量案例的分类和整理，从大量案例中经过比较筛选后脱颖而出的案例，才有资格作为最具代表性、最有研习价值的案例。世界各国行政法的重要原则都是从判例中产生的，例如法国的行政法甚至都没有编纂成法典。司法案例被称之为“活法之源”，案例在我国行政法中的地位同样非常重要，尊重先例将成为我国行政权自我法律约束的主要途径。“只有经过法官之手作出裁判，才能进一步明确 ‘法律是什么’。裁判的过程不仅是对法律语言的复述过程，也是将法律与社会联结的过程。”(28)最高人民法院第三巡回法庭：《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》，北京：中国法制出版社，2018年，第4页。法院和政府通过行政典型案例的发布，可以畅通了解行政司法的渠道，丰富社会公众监督行政行为的方式。政府官员通过对典型案例的研习，训练法律思维，增进对法律的理解，从案例中总结胜败诉案件的得失，为以后依法行政积累经验。行政执法人员可以通过案例正确把握行政行为合法与违法的界限，规范日常执法行为，从源头上减少纠纷的发生。社会治理一个重要的方面是追求全民守法，民众守法程度的高低决定着社会治理效果的优劣。发布弘扬社会主义法治精神的典型案例，可以增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，有助于指引社会公众依法从事生产生活、形成理性的诉讼理念，使全体民众成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

四、结论与建议

1.结论：司法大数据应用价值大、挖掘难度高

司法大数据的深入应用，可以提升地方立法的质量，提升政府决策的科学性，预测并预防社会潜在风险，提升官民学法用法守法能力，深入地参与到社会治理的全过程之中。新时代的社会治理，需要思维转变和理论前瞻。人工智能和大数据主导的信息时代已然到来，作为社会治理的主体，不应更无法排斥这样的时代，必须转换姿态、改变传统思维、拥抱信息时代，将大数据分析研判作为新时代社会治理的主要抓手，深入挖掘司法大数据中的信息资源，提升市域社会治理能力的科技水平。但是，司法大数据的应用研究，不仅需要科技人才和政策研究人员，更需要法学特别是从事过审判实务的专业人员；司法案件中很多数据信息涉及国家机密、商业秘密或个人隐私，必须通过特别程序获得使用权限并严格把握应用边界；将司法大数据深度应用于社会治理是一项极具现实意义的浩大工程，特别是目前法院系统内外部仍然存在数据无法全面互联互通的问题，(29)刘雁鹏：《司法大数据建设的现状、困境与对策》，《中国社会科学院研究生院学报》2019年第5期。仅仅通过政府、法院或第三方科研机构一己之力均难以完成。

2.建议：成立市域司法大数据研究院

2016年11月，最高人民法院党组决定成立中国司法大数据研究院，研究院的主要职责是通过对司法大数据的深入研究，全面推进智能技术在司法工作中的深度应用，为案件审理、审判执行、司法管理、社会治理提供全方位智能辅助。研究院共设八个研究中心，其中社会治理研究中心主要负责通过对司法大数据的分析，支持社会治理理论体系的发展和精准化社会治理能力的形成。地方层面，早在2016年初，广州市中级人民法院就建成了广州法院大数据管理分析平台。就市域社会治理现实需要而言，国家级、省级司法大数据研究院负担大量科研任务，无暇顾及市域范围内的数据分析，而基层区域的案件大数据不够充足全面且科研能力较薄弱，难以胜任司法大数据的深度分析工作。因此，有必要成立由党委和政府主导、法院参与、科技公司助力的市域司法大数据研究院，以打破不同部门之间的数据信息壁垒，汇集多专业人才，整合财力和物力等资源，争取政府政策支持，保障司法大数据应用研究精准服务于市域社会治理。J市法院的行政、民事、刑事案件数量均连年处于增长趋势，这种趋势与该市所在S省以及全国法院受案形势相一致。未来将有更多的司法大数据进入数据库，市域司法案件数量足以满足大数据研究的需要，并能体现市域范围治理的特点与需求。