关于四川省高速公路用地情况的思考

肖鹏飞，吴永胜

(四川省国土科学技术研究院/四川省卫星应用技术中心，四川 成都 610072)

高速公路作为一种重要的交通基础设施，是联系空间区域的关键桥梁和纽带。我国人多地少、耕地资源稀缺，巨大的社会经济发展需求压力引致高速公路不断扩张，这与稀缺的土地资源之间的矛盾与日俱增，同时高速公路建成后营运期间，部分土地利用粗放、土地闲置情况也较为普遍。四川省经济发展势头良好，2019年全省实现地区生产总值(GDP)46615.8亿元，比上年增长7.5%[1]。2020年为推动全省经济持续平稳健康发展，四川省提出了进一步做好经济工作努力实现全年经济社会发展目标的意见。其中重大交通基础设施投资方面，在公路水路建设方面安排了1400亿元的巨额投资计划[2]。高速公路建设是基础设施建设的重要内容。根据四川省《2020年全省重点项目名单》，2020年四川省高速公路续建项目32项，新建项目9项[3]，其用地需求与计划指标之间存在很大的供需矛盾。因此，研究分析高速公路用地情况，在满足功能的基础上提出节约集约用地的措施，将节约集约用地理念落实在高速公路的建设中具有重要意义[4]。

1 四川省高速公路建设现状

截至2019年底，四川高速公路建成里程突破7500km，续建项目2400余km，新建项目1066km，总里程突破1.1万km[5]。按照《四川省高速公路网规划(2019-2035)》，规划期末建成省域高速公路网，主要有18条成都放射线、9条纵线、9条横线以及4条环线、34条联络线组成，规划总里程约1.61万km。据不完全统计，已开通高速公路中经不动产登记发证10条，里程约900km；正在进行不动产登记权籍调查的高速公路17条，里程约2400km。已经发证和正在开展不动产登记地籍调查的高速路里程仅占已开通高速公路的43%。随着国家《交通强国建设纲要》的发布，四川建设交通强省战略的实施，近年密集开工的项目陆续建成开通，为完善产权，盘活资产，将陆续向登记部门申请不动产登记。

2 高速公路用地存在的主要问题

从自然资源管理的角度出发，高速公路建设用地的控制环节主要有预审与选址、土地征转用、不动产登记3个阶段。预审与选址阶段，项目处于可行性研究阶段，仅提出了线路走向和用地总规模，用地范围并未锁定，主要涉及规划符合性和总量控制性的审查。后两阶段之间，由于项目建设周期长、不确定性因素多等原因，其土地利用问题更为敏感和复杂。土地征转用是指按照《土地管理法》的规定，将项目申请用地从农用地转为建设用地，将集体土地征收为国有土地的行政审批事项。不动产登记是指项目实物建成后竣工验收阶段，由项目建设单位申请国家确定的职能部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的行为。该阶段高速公路土地利用常见的主要问题是与土地征转用批准的范围不完全一致，出现面积不小的空闲地。

3 高速公路空闲地出现的原因

3.1 设计原因

高速公路项目设计阶段一般分为初步设计、施工图设计2个阶段。影响各阶段设计拟用地面积的因素主要是公路的横断面、纵面和平面设计。在初步设计阶段，公路的纵横断面和平面设计通常在大比例地形图或影像图上根据地形、高程等要素进行设计，公路的占地宽度、高程和位置等影响用地面积的最直接因素较为粗放。而在施工设计阶段，随着设计不断深入，其用地范围也更精准。此外，交通行业规范规定施工设计总规模不能超出初步设计，导致通常情况下各阶段设计拟用地面积逐渐减小。《土地勘测定界》成果作为土地征转用报批材料中最重要最基础的一项材料，其征地红线依据初步设计成果进行划定。而后高速公路实际建设过程中又根据更精准，面积更小的施工图设计进行，导致高速实际建成后面积小于征地面积。

3.2 建设原因

一是项目土地征转用批准后，建设过程中局部里程段的中线发生变化，导致征地和建设面积两者不一致。以川南已建成通车的某高速公路试验段为例：2013年11月取得初步设计批复，随即进行土地勘测定界并组卷上报，直至2016年底建成，实际建成的范围与申报土地征转用范围存在多处差异，其中有9km线路因各种原因实际建成的道路中线偏离原初步设计批复的道路中线，最远偏离距离达900m以上；二是项目土地征转用批准后，局部点位的道路建设形式发生变化，导致边桩位置变化。如桥改路基，隧道改路基，边坡比例变化等，导致征地和建设面积两者不一致。以川中某高速公路为例，初步设计批复的用地范围图中两段分别设置2个隧道，而在实际按照路基开挖方式建成。

3.3 利用原因

大多数情况下，高速公路安全防护边网与征地红线之间的土地虽征为国有，但高速公路建成后并未进行使用。主要原因是高速公路修建完成后，进行边网布设时由于局部位置公路边坡沟征地红线内存在农民耕种的情况或因高边坡布设难度较大，为降低施工难度，加快施工进度，在不影响农民耕种和安全行车的前提下，施工方一般将边网进行内移布设，在网外留出数米不等的空闲地带，高速公路业主亦未利用该空闲地带。据统计省内数条已建成高速公路，以边网为界线的实测面积小于征地面积约0.2～0.67hm2/km不等。

以上情况造成征而未用的空闲地，是对紧缺的新增建设用地年度计划指标的极大浪费，也不符合集约节约利用土地这一基本国策，需要对这种情况进行研究处理。

4 空闲地处置建议

4.1 改革审批监管流程，加强事中事后监管

在项目初步设计批复后，开工建设前，项目建设用地土地征转用审批时，对项目与基本农田的关系、与生态保护红线的关系等内容进行严格审查，确保红线不突破，而对线路走向、用地范围，用地总规模等内容只做预审。在项目建设过程中，严格项目用地范围管理，对涉及改变原用地范围的设计变更区别对待。改变原范围不涉及基本农田与生态保护红线的，做台账式管理，待建成后一并核算；对涉及上述两类红线的，不予批准(并以此倒逼前期设计工作质量及深度)。待项目建成后的竣工验收阶段，汇总前期批准事项与建设期间用地变更台账，审批最终用地范围，核算新增建设用地，耕地占补平衡等实际用地规模。

4.2 加大空闲用地复垦力度，盘活存量土地

建议对已形成的高速公路空闲地纳入工矿废弃地复垦利用试点工作范围。根据国土资源部《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》(国土资发〔2012〕45号)，工矿废弃地复垦利用，是将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，与新增建设用地相挂钩，盘活和合理调整建设用地，确保建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高的措施。高速公路空闲地属交通类基础设施废弃地，可按照工矿废弃地复垦利用相关规定，由政府与高速公路业主充分沟通，协商处置。

下一步,我们将对高速公路空闲地具体范围及认定作更深入细致的研究，为节约集约利用土地，自然资源管理创新工作做出积极的探索。